II OSK 3025/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Anna Żak (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. C., T. C. i Z. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 796/24 w sprawie ze skargi J. C., T. C. i Z. C. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 stycznia 2024 r. nr DOR.7101.220.2023.ABL w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 796/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. C., T. C. oraz Z. C. (dalej jako "skarżący") na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 stycznia 2024 r. nr DOR.7101.220.2023.ABL w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej "p.p.s.a." - oddalił skargę. Wyrok wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z dnia 23 lipca 2015 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 3 czerwca 2015 r., nakazującą skarżącemu J. C. rozbiórkę samowolnie zrealizowanej rozbudowy budynku mieszkalnego o części o wymiarach ok. 3,0 m x 3,0 m położonego na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], gm. [...]. Wnioskami z dnia 17 lutego 2023 r. skarżący Z. C., T. C. i J. C. wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją z dnia 3 czerwca 2015 r. i wstrzymanie wykonania tejże decyzji. Postanowieniami z dnia 13 listopada 2023 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku Z. C. i T. C. wznowił (w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ww. decyzją, zaś po rozpatrzeniu wniosku J. C. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją z dnia 23 lipca 2015 r. Z kolei postanowieniem z dnia 13 listopada 2023 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu wniosków Z. C. i T. C. oraz J. C., na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. odmówił wstrzymania wykonania ww. decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 lipca 2015 r., uznając, że nie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia dotychczasowego rozstrzygnięcia. Zażalenie na powyższe postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji złożyli Z. C., T. C. i J. C. Postanowieniem z dnia 15 stycznia 2024 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Zdaniem organu odwoławczego, w rozpatrzonej sprawie bez głębszej analizy można było stwierdzić, że nie istnieje żadne prawdopodobieństwo uchylenia decyzji dotychczasowej w wyniku wznowienia postępowania. Wznowienie postępowania nastąpiło bowiem na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W odniesieniu do przesłanki określonej w tym przepisie w art. 146 § 1 k.p.a. ustawodawca ustanowił pięcioletni termin, po którego upływie, uchylenie decyzji jest niedopuszczalne. Organ może jedynie stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 lipca 2015 r. została doręczona jedynej stronie postępowania, biorącej udział w postępowaniu – J. C. – 30 lipca 2015 r. w związku z czym wskazany termin już upłynął. Nadto zdaniem organu, prawo dożywocia nie stanowiło źródła interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym z zakresu Prawa budowlanego. Skargę na powyższe postanowienie złożyli J. C., T. C. i Z. C., zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie art. 152 § 1 k.p.a. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. WSA w Warszawie uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji wyjaśnił, że podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi przepis art. 152 § 1 K.p.a., zgodnie z którym: "organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania". Następnie Sąd stwierdził, że wskazana regulacja uzależnia wstrzymanie wykonania decyzji od tego, czy zachodzi "prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania". Z kolei ocena tego prawdopodobieństwa musi być dokonana przez pryzmat możliwości zaistnienia zgłoszonej we wniosku podstawy wznowienia postępowania, a także w świetle zebranego dotychczas materiału dowodowego oraz możliwości uchylenia badanej decyzji. Jak zauważył dalej Sąd I instancji, w okolicznościach rozpoznanej sprawy organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia brak podstaw do uwzględnienia wniosku i wstrzymania wykonania decyzji będącej przedmiotem wniosku o wznowienie postępowania wywiódł z upływu pięcioletniego terminu, po upływie którego uchylenie decyzji jest niedopuszczalne (art. 146 § 1 k.p.a.). W ocenie Sądu, stanowisko takie należało uznać za prawidłowe. Skoro bowiem przesłanką wstrzymania wykonania decyzji jest wykazanie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, to niemożność jej uchylenia z uwagi na upływ czasu od jej doręczenia oznacza oczywisty brak przesłanek do wstrzymania jej wykonania. W tym zakresie Sąd podkreślił, że termin ten, chociaż zamieszczony w przepisie proceduralnym, ma charakter materialnoprawny, co oznacza, że jego upływ powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby wydana została z naruszeniem prawa. WSA w Warszawie wskazał również, że upływ ww. pięcioletniego okresu nie był kwestionowany, zaś ewentualna możliwość formułowania wobec organu roszczeń odszkodowawczych w przypadku zakończenia postępowania wznowieniowego wydaniem decyzji, o której mowa w art. 146 § 2 k.p.a., a więc stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, nie stanowi o spełnieniu przesłanki wystąpienia "prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania" (art. 152 § 1 k.p.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący, reprezentowani przez radcę prawnego. Skarżący kasacyjnie zaskarżyli wyrok w całości. Wnieśli o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wystąpili również o zasądzenie od GINB na ich rzecz in solidum zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Na wezwanie Sądu I instancji uzupełnili brak formalny skargi w ten sposób, że oświadczyli, że zrzekają się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili, wskazując na podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania polegające na obrazie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi w całości, podczas gdy doszło do wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i zachodzą przesłanki wskazujące na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku tego wznowienia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnieśli m.in., że wznowienie postępowania na wniosek T. i Z. małżonków C. nastąpiło, a wydanie nowej decyzji jest kwestią otwartą. Stwierdzili, że ze względu na oczywistość naruszenia prawa zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia zaskarżonej decyzji. Z kolei wydanie odmiennej decyzji jest mało prawdopodobne ze względu na fakt, że dożywotnicy posiadają oczywisty interes w uchyleniu decyzji o rozbiórce, zwłaszcza, że zamieszkują w części budynku, której rozbiórka miałaby dotyczyć. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skarg kasacyjnych. Wniesioną skargę kasacyjną należało oddalić. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji kontrolując legalność zaskarżonego postanowienia, prawidłowo uznał, że w sprawie prowadzonej przed organami nadzoru budowlanego art. 152 § 1 k.p.a. nie mógł znaleźć zastosowania ze względu na zaistnienie przesłanki negatywnej przewidzianej w samej jego treści. Przepis ten bowiem, wolą ustawodawcy, ma konstrukcję warunkową, tzn. wstrzymanie z urzędu lub na żądanie strony wykonania decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzji możliwie jest wyłącznie przy spełnieniu warunku wystarczającego, ale i koniecznego w postaci "prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania". A contrario – ustalenie braku wystąpienia takiego prawdopodobieństwa oznacza jednocześnie brak prawnej dopuszczalności wstrzymania wykonania decyzji w drodze odrębnego postanowienia (art. 152 § 2 k.p.a.). Zarówno w doktrynie, jak też w orzecznictwie podkreśla się, że "ocena tego prawdopodobieństwa musi być dokonana przez pryzmat możliwości zaistnienia w sprawie zgłoszonej we wniosku podstawy wznowienia postępowania, w świetle zebranego dotychczas materiału dowodowego oraz możliwości uchylenia badanej decyzji". Oznacza to tym samym, że "właściwy organ, rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji, winien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją, i opierając się na nich, wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona. Ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji ostatecznej nie może być dowolna, a powinna być przekonująca i wyczerpująca, oparta na materiale dowodowym, nawiązująca do przesłanki wznowienia postępowania oraz do konkretnych okoliczności wskazujących na prawdopodobieństwo wyeliminowania decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu. Niewątpliwie prawdopodobieństwo uchylenia decyzji dotychczasowej nie oznacza jednak, że kwestia ta podlega udowodnieniu. Wystarczające, a jednocześnie konieczne jest powzięcie przez organ uzasadnionego przekonania, że we wznowionym postępowaniu może dojść do wydania decyzji uchylającej" (cyt. za B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 19, 2024, komentarz do art. 152 k.p.a. wraz z powołanym tam orzecznictwem NSA). W rozpoznanej przez Sąd I instancji sprawie taki brak prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w istocie wystąpił na poziomie pewności, a nie prawdopodobieństwa i wynikał przede wszystkim z zaistniałych okoliczności prawnych przewidzianych, co równie ważne, w przepisach tego samego Rozdziału 12., Działu II k.p.a. ("Wznowienie postepowania"), w którym znajduje się przepis art. 152 k.p.a. Chodzi mianowicie o przepis art. 146 § 1 k.p.a., na który to przepis zwróciły uwagę tak orzekające w sprawie organy administracji publicznej, jak też kontrolujący ich działalność WSA w Warszawie. I tak, zgodnie z tym przepisem, uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a-145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Z akt sprawy, na które powołał się i na podstawie których orzekał Sąd I instancji, wynika, że postępowanie zostało wznowione właśnie w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ("strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu"), a zatem, w sytuacji gdy uchylenie decyzji w postępowaniu wznowieniowym jest niemożliwe po upływie pięciu lat od doręczenia decyzji administracyjnej. W kontrolowanym przez Sąd I instancji postępowaniu administracyjnym termin ten upłynął z dniem 30 lipca 2020 r. Należy zauważyć, że istnieje wyraźne powiązane prawne pomiędzy treścią art. 146 § 1 k.p.a., a jego przepisem art. 152 § 1 w tym znaczeniu, że ustawodawca konsekwentnie posługuje się w obydwu przepisach sformułowaniem "uchylenie decyzji", przy czym w pierwszym przepisie wyklucza możliwość takiego uchylenia ("uchylenie decyzji nie może nastąpić"), a w drugim odmawia prawnej możliwości wstrzymania wykonania decyzji przy braku "prawdopodobieństwa jej uchylenia", posługując się trybem warunkowym. Oczywistym jest, że wprowadzona w art. 146 § 1 k.p.a. bezwzględna, negatywna i pewna przesłanka uchylenia decyzji wyklucza zaistnienie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w rozumieniu przepisu art. 152 § 1 k.p.a. i tak należy odczytywać wzajemną normatywna relację tych przepisów w odniesieniu do ścisłych przesłanek negatywnych uchylenia decyzji wymienionych w art. 146 § 1 k.p.a. W tej zaś sytuacji niezasadne jest stanowisko skargi kasacyjnej, zgodnie z którym do przesłanek wstrzymania wykonania należy także samo wznowienie postępowania, ponieważ – po pierwsze – samo wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania stanowi wyłącznie podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.), a – po drugie i co najważniejsze - samo postępowanie wznowieniowe przy wystąpieniu przesłanki negatywnej, o której mowa w art. 146 § 1 k.p.a., nigdy nie może zakończyć się uchyleniem decyzji co wynika wprost z treści przepisu art. 151 § 2 k.p.a. Jak stanowi ten przepis: "W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji." Co oczywiste oznacza to, że w tej ostatniej sytuacji, jak już wyjaśniono powyżej, nie może wystąpić także "prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania". Uchylenie takie jest wówczas zawsze normatywnie niemożliwe. Taki kierunek wykładni powołanych przepisów był także przedmiotem rozważań NSA w wyroku z dnia 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 1834/18, w którym to wyroku Sąd kasacyjny stwierdził, że norma wynikająca z art. 152 § 1 k.p.a. powinna być oceniana w zestawieniu z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. ale także z art. 146 k.p.a., bowiem nie będzie podstaw dla wydania postanowienia w oparciu o art. 152 § 1 k.p.a. w przypadku zaistnienia sytuacji uniemożliwiającej wznowienie postępowania czy uchylenie decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego (Legalis nr 2568713). W konsekwencji oznaczało to, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok w pełni odpowiadał prawu. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.