II OSK 3009/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia del. NSA Andrzej Matan Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 119/12 w sprawie ze skargi S. M. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] listopada 2011 r. znak: [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 22 maja 2012 r., II SA/Kr 119/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Krakowie oddalił skargę S. M. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB) w Krakowie z [...] listopada 2011 r., znak: [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej. W uzasadnieniu powyższego wyroku sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z [...] września 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) w Krakowie, na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 w związku z art. 59f oraz art. 80 ust. 2, art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej: uPb) oraz art. 123 ustawy z 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: K.p.a.), nałożył na skarżącą obowiązek wpłacenia opłaty legalizacyjnej w kwocie 50 000 zł za wykonywanie robót budowlanych polegających na nadbudowie oraz zmianie konstrukcji dachu nad istniejącym budynkiem mieszkalnym wraz z przystosowaniem poddasza na cele mieszkalne oraz na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w Krakowie bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ wskazał, że S. M. wykonała wymienione wyżej roboty budowlane dysponując decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z [...] maja 2009 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, ale przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W toku postępowania o uzyskanie pozwolenia na budowę S. M., jako inwestor, dostarczyła 4 egzemplarze projektu budowlanego architektonicznego, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzję o ustaleniu warunków zabudowy. Przedmiotowa budowa, zdaniem PINB w Krakowie, zgodna była z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także nie naruszała obowiązujących przepisów. W konsekwencji organ uznał, że wykonane samowolnie roboty mogą zostać zalegalizowane i na podstawie art. 49 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 59f ust. 1 uPb ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej w wysokości 50 000 zł. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła S. M., która opisała swoją ciężką sytuację życiową oraz zły stan techniczny budynku, który w zimie 2008/2009 spowodował sytuację zagrożenia życia. Podkreśliła, że chciała zakończyć prace budowlane przed zimą i liczyła na załatwienie formalności związanych z uzyskaniem pozwolenia na budowę. Zaskarżonym postanowieniem MWINB w Krakowie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 123 i 144 K.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 uPb, utrzymał postanowienie organu I instancji w mocy. Organ wyższego stopnia stwierdził, że zastosowany w sprawie tryb postępowania i dokonane ustalenia były prawidłowe. PINB w Krakowie trafnie przyjął, że w sprawie istnieje możliwość legalizacji wykonanych robót, po wcześniejszym wydaniu postanowienia o wysokości opłaty legalizacyjnej i uiszczeniu jej przez inwestora. Zdaniem organu II instancji wysokość opłaty legalizacyjnej została ustalona w sposób prawidłowy, wyjaśniając przy tym, że organy nadzoru budowlanego nie mają wpływu na wysokość opłat legalizacyjnych, bowiem sposób ich naliczania wynika z mocy samego prawa, zaś w przypadku jednorodzinnego budynku mieszkalnego wysokość opłaty nie jest zależna od wielkości budowy. Skargę na powyższe postanowienie wniosła S. M., wskazując na fatalny stan techniczny budynku, który wymagał niezwłocznego remontu, gdyż istniało zagrożenie zdrowia i życia jego mieszkańców, a prace remontowe należało zakończyć przed nadchodzącą zimą. Skarżąca podkreśliła, że postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę przeciągało się. Stwierdziła też, że wysokość opłaty legalizacyjnej jest bardzo wysoka. W odpowiedzi na skargę MWINB w Krakowie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem sąd I instancji podkreślił, że bezsporne w niniejszej sprawie było wykonanie przez skarżącą robót budowlanych przed wydaniem wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Taka samowola budowlana zagrożona jest, stosownie do art. 48 uPb, nakazem rozbiórki. Odstąpienie od przymusowej rozbiórki obiektu i jego zalegalizowanie możliwe jest jedynie wówczas, gdy zostanie udowodnione, że samowola budowlana jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Sąd wojewódzki podkreślił, że w kontrolowanym postępowaniu inwestor przedłożył wymagane prawem dokumenty, co uprawniało organy nadzoru budowlanego do zastosowania art. 49b ust. 2 uPb, czyli ustalenia w drodze postanowienia wysokości opłaty legalizacyjnej. WSA w Krakowie zaznaczył również, że organy zgodnie z obowiązującymi przepisami ustaliły wysokość tej opłaty. Wyjaśnił, że ustalenie w drodze postanowienia wysokości opłaty legalizacyjnej jest rozstrzygnięciem związanym, determinowanym stwierdzeniem faktu samowoli budowlanej i ustaleniem istnienia prawnych, pozytywnych przesłanek jej zalegalizowania. Oznacza to, że organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do określenia tej opłaty, gdyż przepisy uPb nie przewidują możliwości odstąpienia od jej ustalenia, ani też możliwości miarkowania jej wysokości. Przedłożenie przez inwestora żądanych dokumentów, z którymi związana była możliwość zalegalizowania popełnionej samowoli budowlanej, uprawniała do ustalenia opłaty. Ustawodawca nie przewidział możliwości uwzględnienia przez organy nadzoru budowlanego jakichkolwiek dodatkowych kryteriów ustalania opłaty legalizacyjnej, a jej wysokość stanowi iloczyn oznaczonych wartości określonych ustawowo. Dlatego też podnoszone w skardze okoliczności związane z sytuacją materialną rodziny skarżącej nie mają wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła S. M. domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej w ramach prawa pomocy. W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej jako: "Pusa") w związku z art. 3 § 1, art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej "Ppsa") w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 oraz art. art. 65 §1 K.p.a. poprzez niezastosowanie przez WSA w Krakowie środka określonego w art. 145 § 1 pkt. 1 a) Ppsa, mimo że treścią żądania skarżącej był w istocie wniosek o umorzenie opłaty legalizacyjnej, nie zaś kwestionowanie samej zasadności nałożenia tejże opłaty. W skardze kasacyjnej zawarto wniosek o przywrócenie terminu do jej wniesienia. Argumentując strona skarżąca kasacyjnie przywołuje sformułowania zawarte w zażaleniu od postanowienia PINB w Krakowie i wywodzi, że jej intencją było uzyskanie umorzenia całości lub części opłaty legalizacyjnej, nie zaś kwestionowanie samej zasadności nałożenia tej opłaty. Dowodzić tego ma także treść protokołu sporządzonego przez organ II instancji w dniu 5 grudnia 2011 r., jak również odpowiedź na skargę MWINB w Krakowie, w którym miano przyznać, że żaląc się S. M. wnosiła o uchylenie postanowienia I instancji oraz o umorzenie nałożonej opłaty legalizacyjnej. Przywołano również wiek skarżącej, jej stan zdrowia, trudną sytuację materialną, występowanie w postępowaniu administracyjnym bez fachowego pełnomocnika, przewlekłość postępowania o uzyskanie pozwolenia na budowę, jako okoliczności, które to okoliczności uzasadniać mają to, że od skarżącej nie można było wymagać rozumienia zasad postępowania administracyjnego oraz poprawnego formułowania swoich pism procesowych. MWINB w Krakowie wadliwie i z uchybieniem przepisów art. 7-10 K.p.a. oraz art. 65 § 1 K.p.a. nie przekazał zażalenia S. M. Wojewodzie Małopolskiemu, jako właściwemu do rozpoznania wniosku o umorzenie opłaty legalizacyjnej i nie umorzył postępowania "odwoławczego" na zasadzie art. 105 § 2 K.p.a. Sąd wojewódzki ograniczył się do zbadania legalności orzeczenia organu odwoławczego, czym uchybić miał przepisowi art. 1 § 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 134 § 1 i art. 135 Ppsa, albowiem zakres jego kontroli nie jest ograniczony zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, co następuje: W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Z uzasadnienia zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że zasadniczym uchybieniem, jakiego miał się dopuścić sąd wojewódzki było dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia z pogwałceniem treści art. 134 § 1 i art. 135 Ppsa, wobec niedostrzeżenia iż intencją skarżącej, która wniosła zażalenie na postanowienie PINB w Krakowie było nie tyle kwestionowanie zasadności nałożenia opłaty legalizacyjnej, ile uzyskanie umorzenia tej opłaty. W konsekwencji naruszyć miał organ odwoławczy zasady postępowania określone dyspozycją art. 7-10 K.p.a., albowiem winien przyjąć, że w istocie zażalenie należało przekazać, jako podanie o umorzenie nałożonej opłaty, według właściwości Wojewodzie Małopolskiemu. Tak określonych zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela. Wedle art. 134 § 1 Ppsa "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Nie można skutecznie zarzucić sądowi wojewódzkiemu wadliwej kontroli zaskarżonego postanowienia MWINB w Krakowie, albowiem z samej skargi nie sposób wywodzić, że intencją S. M. wnoszącej zażalenie na postanowienie PINB w Krakowie było uzyskanie umorzenia ustalonej opłaty legalizacyjnej, nie zaś kwestionowanie samej opłaty. W skardze eksponującej zasadność podjęcia robót budowlanych wskazywano wyłącznie na to, że uzyskanie pozwolenia na budowę przeciągało się, a ponadto ustalona opłata jest zbyt wysoka. Zarzuty skargi, a uprzednio zażalenia na postanowienie I instancji, wbrew wywodom skargi kasacyjnej, przekonują iż strona skarżąca kwestionowała wysokość ustalonej opłaty. Na rzeczywistą wolę S. M., aby uzyskać w istocie umorzenie ustalonej opłaty legalizacyjnej, nie może wskazywać treść protokołu sporządzonego przez MWINB w Krakowie 5 grudnia 2011 r., albowiem sporządzono go w czasie, gdy wydano już uprzednio postanowienie tego organu z [...] listopada 2011 r., które następnie zaskarżono do WSA w Krakowie. Brak skorzystania z fachowego pełnomocnika przez stronę w toku postępowania administracyjnego, nieuiszczenie opłaty w dacie wnoszenia zażalenia, powoływanie się na wiek strony (71 lat) i jej stan zdrowia, nie może prowadzić do uznania argumentu, że były to okoliczności nie pozwalające skarżącej kasacyjnie na jednoznaczne wyrażenie swej woli w sprawie. W konsekwencji zarzut naruszenia przez sąd I instancji przepisu art. 134 § 1 Ppsa uznać należało za chybiony. Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 135 Ppsa, wedle którego "Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia". Kasator nie wskazuje, na czym w istocie polegać miałoby uchybienie cyt. przepisu, w szczególności jakie inne akty, poza zaskarżonym postanowieniem MWINB w Krakowie, sąd wojewódzki miałby objąć swą kontrolą. W konsekwencji nie jest uzasadniony zarzut naruszenia normy dopełnienia, jaką jest przepis art. 1 § 1 Pusa, zgodnie z którym "Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej". Cyt. przepis ma zresztą charakter ustrojowy, normujący zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie wskazany jako naruszenie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej jedynie w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami ustawy procesowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, LEX nr 1166069). W konsekwencji nie można skutecznie zarzucić sądowi I instancji, że dokonał wadliwej kontroli zaskarżonego postanowienia. Z powyższych względów skargę kasacyjną jako nieusprawiedliwioną oddalono na podstawie art. 184 Ppsa. Sąd nie orzekał w kwestii wniosku o przyznanie wynagrodzenia tytułem udzielonej pomocy prawnej z urzędu, albowiem w tym zakresie właściwy jest WSA w Krakowie.