II OSK 3006/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Marta Berska po rozpoznaniu w dniu 13 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 547/20 w sprawie ze skargi F. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 stycznia 2020 r. nr DOA.7110.514.2019.SPE w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną.

1. Wyrokiem z 30 czerwca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 547/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie") oddalił skargę F. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca") na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") z 2 stycznia 2020 r., znak: DOA.7110.514.2019.SPE. Postanowieniem tym odmówiono skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody Wielkopolskiego (dalej: "Wojewoda") z 7 października 2019 r., znak: IR-V.7721.11.2019.11, odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] (dalej: "Starosta") z 8 czerwca 2017 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę w części obejmującej łącznie jedenaście elektrowni wiatrowych. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła F. sp. z o.o. z siedzibą w W., zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powyższemu wyrokowi zarzucono, że został on wydany z naruszeniem prawa materialnego, to jest: 1) art. 7 Konstytucji RP, stanowiącego, że wszystkie organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na odmowie jego zastosowania w niniejszej sprawie; 2) art. 6 k.p.a., stanowiącego, że organy administracji publicznej działają na podstawie prawa poprzez niewłaściwe zastosowanie przez WSA w Warszawie tego przepisu podczas dokonywania oceny legalności postanowienia GINB, polegające na odmowie jego zastosowania w niniejszej sprawie; 3) art. 58 § 1 k.p.a. przez jednoczesne: a) błędną jego wykładnię oraz b) niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na odmowie jego zastosowania w niniejszej sprawie oraz; 4) art. 58 § 2 zd. 1 k.p.a. poprzez bezzasadne pominięcie jego zastosowania podczas dokonywania kontroli legalności postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 2 stycznia 2020 r. Ponadto na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. powyższemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 133 § 1 zd. 1, art. "141 § 1 pkt 4", art. "145 § 1 pkt 1" p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a., które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku w całości oraz o orzeczenie o kosztach postępowania, w tym i o kosztach zastępstwa procesowego. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2736/18 oraz wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22 - CBOSA). 3.4. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii oceny, czy strona nie dochowała, bez swojej winy, terminu do wniesienia odwołania od wskazanej wyżej decyzji Wojewody z 7 października 2019 r. Skarżąca kasacyjnie powołała się na chorobę swojego pełnomocnika, radcy prawnego M. S., w postaci niespodziewanego i ostrego bólu kręgosłupa (tzw. rwy kulszowej). Do wniosku o przewrócenie terminu dołączono, jako dokumenty mające uprawdopodabniać brak winy, opis badania wykonanego 10 listopada 2019 r. w domu pełnomocnika przez dr. hab. med. P. R., a także wynik badania rezonansowego z marca 2019 r. Ze wspomnianego wyżej opisu badania wykonanego 10 listopada 2019 r. wynika, że pełnomocnik skarżącej kasacyjnej winien leżeć w łóżku "około 10 dni", a także miał być "niezdolny do pracy umysłowej z powodu silnego bólu". W sprawie jest bezsporne, że termin na wniesienie odwołania upływał 12 listopada 2019 r., zaś odwołanie wraz z wnioskiem o przewrócenie terminu zostało nadane w placówce pocztowej 22 listopada 2019 r. 3.5. Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego, w realiach niniejszej sprawy GINB oraz WSA Warszawie zasadnie przyjęły, że uchybienie spornego terminu nie nastąpiło bez winy pełnomocnika skarżącej kasacyjnie. Tym samym bezzasadne okazały się, kluczowe z punktów widzenia istoty sporu, zarzuty naruszenia art. 58 § 1 i 2 k.p.a. Konsekwentnie, bezzasadne okazały się również zarzuty naruszenia zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a.), które w realiach niniejszej sprawy nie miały w istocie samodzielnego charakteru, ale charakter wtórny wobec zarzutów naruszenia art. 58 § 1 i 2 k.p.a. 3.6. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 58 § 1 i 2 k.p.a. należy przypomnieć, że zgodnie ze wspólną dla wszystkich procedur (administracyjnych, sądowych) zasadą formalizmu, do istoty czynności procesowych stron należy dokonywanie ich w terminach określonych w przepisach prawa. Postępowanie administracyjne stanowi bowiem pewien ciąg uporządkowanych i sformalizowanych czynności organów oraz stron, które to czynności zmierzają do rozstrzygnięcia danej sprawy, co do zasady, poprzez wydanie decyzji (art. 1 oraz art. 104 k.p.a.). Ujęcie tych czynności w określone ramy czasowe jest warunkiem niezbędnym do realizacji takich zasad ogólnych, jak w szczególności zasada legalizmu (art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP) oraz zasada szybkości (art. 12 k.p.a.). Ustawodawca przewidział równocześnie, że w pewnych wyjątkowych przypadkach uchybienie przez stronę terminu nie powinno rodzić dla niej negatywnych skutków. Stąd też w art. 58 § 1 k.p.a. wprowadzono możliwość przywrócenia terminu, jeżeli jego uchybienie nastąpiło bez winy strony. Z wykładni językowej tego przepisu wynika, że warunkiem koniecznym do uwzględnienia podania o przywrócenie terminu jest brak jakiejkolwiek winny strony (odpowiednio: reprezentującego ją pełnomocnika – por. np. postanowienie NSA z 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II GZ 388/17, CBOSA). Należy przyjąć, że na gruncie art. 58 § 1 k.p.a. każdy stopień winy, w tym w postaci najlżejszej (culpa levissima), nie wyłączając lekkiego niedbalstwa, uzasadnia wydanie postanowienia o odmowie przywrócenia terminu. Dla przywrócenia terminu niezbędne jest wykazanie, że uchybienie terminu zostało spowodowane przyczynami niezawinionymi przez stronę, a nadto przeszkód w dochowaniu terminu nie można by było usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku (por. np. wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 278/18 oraz wyrok NSA z 10 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 1173/19 - CBOSA). Tak surowe zasady przywracania terminu znajdują w pełni uzasadnienie w wykładni systemowej, w tym przywołanej wyżej zasadzie formalizmu oraz ogólniej zasadzie prawa vigilantibus iura scripta sunt (prawo powinno zapewniać ochronę tylko tym, którzy należycie korzystają ze swoich uprawnień), obowiązującej również w postępowaniu administracyjnym (por. np. postanowienie NSA z 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II GNP 1/20, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy wymaga dodatkowo podkreślenia, że dokonując oceny braku winny profesjonalnego pełnomocnika (adwokata, radcy prawnego) należy mieć na uwadze, że na profesjonalnym pełnomocniku ciąży obowiązek zadbania o prawidłowe i terminowe dokonanie czynności procesowych. Pełnomocnik profesjonalny, jakim jest adwokat lub radca prawny, podlega większym wymaganiom w związku z zawodowym charakterem działalności, posiadaną przez siebie wiedzą z zakresu prawa oraz znajomością procedur administracyjnych (por. np. wyrok NSA z 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2919/20, CBOSA). 3.7. Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy przede wszystkim zauważyć, że z opisu badania lekarskiego przeprowadzonego 10 listopada 2019 r. nie wynika, że w dniu 12 listopada 2019 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie, będący radcą prawnym, nie był w stanie dokonać czynności procesowej w postaci złożenia odwołania. Po pierwsze, w świetle art. 128 k.p.a., odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia, przy czym dla jego skutecznego wniesienia wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Innymi słowy, do zachowania terminu do wniesienia odwołania przez pełnomocnika skarżącej kasacyjnie wystarczające było sporządzenie krótkiego pisma, z którego wynikałaby wola zakwestionowania decyzji. Obowiązujące przepisy dopuszczają uzupełnienie treści odwołania, byleby tylko nastąpiło to przed wydaniem decyzji przez organ drugiej instancji. O ile w pewnych wyjątkowych przypadkach strona działająca bez zawodowego pełnomocnika, zwłaszcza jeżeli nie uzyskała stosownego pouczenia co do wymagań formalnych odwołania (art. 9 k.p.a.), może pozostawać w usprawiedliwionych okolicznościami przekonaniu, że powinna w odwołaniu podać wszelkie twierdzenia i zarzuty, to w odniesieniu do pełnomocnika skarżącej o takiej nieświadomości nie może być, rzecz oczywista, mowy. Po drugie, z ogólnego zalecenia "leżenia w łóżku około 10 dni" nie wynika, że nie było możliwe w tym okresie udanie się przez pełnomocnika skarżącej kasacyjnie do urzędu pocztowego, tym bardziej, że jak wynika z akt sprawy pełnomocnik pracuje i zamieszkuje w Poznaniu, czyli w mieście, gdzie dostęp do placówek pocztowych jest ułatwiony w porównaniu np. z terenami wiejskimi. Obowiązujące przepisy nie wymagają zresztą tego, aby pismo zostało nadane w placówce pocztowej osobiście przez pełnomocnika. Może to uczynić osoba trzecia, w tym pracownik sekretariatu kancelarii radcy prawnego. Po trzecie, pełnomocnik skarżącej kasacyjnie mógł wnieść odwołanie w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej (art. 63 § 1 w zw. z art. 57 § 5 pkt 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w 2019 r.), czyli bez potrzeby wychodzenia z domu. Po czwarte, pełnomocnik skarżącej kasacyjnie, będąc radcą prawnym, winien podjąć działania zmierzające do ustanowienia dalszego pełnomocnika (substytuta). Należy zauważyć, że prawo do udzielania substytucji przez pełnomocnika będącego radcą prawnym wynika wprost z art. 21 ust. 1 ustawy z 1982 r. o radcach prawnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1166). Ewentualne pełnomocnictwo substytucyjne udzielone na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy o radcach prawnych należy uznać za skuteczne, mimo iż w treści pełnomocnictwa nie zawarto upoważnienia do ustanowienia substytucji (por. np. wyrok NSA z 14 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2921/19, CBOSA). Zatem okoliczność, że w treści pełnomocnictwa z 12 lutego 2019 r. nie przewidziano wprost możliwości ustanowienia substytuta przez radcę prawnego M. S., nie wyłączała możliwości ustanowienia dalszego pełnomocnika, będącego adwokatem lub radcą prawnym. Przywołany wyżej art. 21 ust. 1 ustawy o radcach prawnych został wprowadzony w interesie mocodawców zawodowych pełnomocników właśnie na wypadek nagłych i nieprzewidzianych zdarzeń uniemożliwiających lub utrudniających reprezentowanie klienta przez ustanowionego pełnomocnika. Oczywiście, mocodawca może nie wyrazić zgody na ustanowienie substytuta, ale wówczas to mocodawca ponosi ewentualne negatywne konsekwencje procesowe takiego ograniczenie własnych praw (volenti non fit iniuria). W kontekście możliwości ustanowienia substytuta nie można również tracić z pola widzenia tego, że w niniejszej sprawie chodziło o prostą czynność procesową (obejmującą, pomijając kwestię komparycji pisma, w istocie jedno zdanie zawierające oświadczenie o niezadowoleniu z wydanej decyzji), dla której sporządzenia ewentualny substytut nie musiał zapoznawać się z całością akt sprawy oraz uzgodnieniami z klientem co do przyjętej strategii procesowej. Co więcej, GINB na s. 5 postanowienia z 2 stycznia 2020 r. wskazał, że 26 października 2019 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie złożył w terminie odwołania w trzech analogicznych sprawach. Materiały z tych spraw mogły być zatem wykorzystane do sporządzenia odwołania, na wniesienie którego termin upływał 12 listopada 2019 r. Podsumowując, skarżąca kasacyjnie nie uprawdopodobniła, że przeszkód w dochowaniu terminu do wniesienia przedmiotowego odwołania nie można by było usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku ze strony zawodowego pełnomocnika. Należy przy tym dodać, że w art. 58 § 1 k.p.a. nie chodzi o każde prawdopodobieństwo wystąpienia danej okoliczności związanej z twierdzeniem o braku winy strony, ale o prawdopodobieństwo odpowiednio wysokie, pozwalające uznać, w świetle zasad logiki i doświadczenia życiowego, że twierdzenia strony co do tej okoliczności są bardziej wiarygodne niż wersja przeciwna (por. np. wyrok NSA z 1 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 153/22, CBOSA). 3.8. Bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wówczas gdy polega ono na oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (por. np. wyrok NSA z 16 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 387/22, CBOSA). Tymczasem, w realiach niniejszej sprawy WSA w Warszawie nie pominął żadnego, z istotnych dla rozstrzygnięcia, elementów akt sprawy. W szczególności okoliczność, że Sąd ten wyprowadził inne wnioski, w kontekście przesłanek przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, z przywołanego wyżej opisu badania lekarskiego z 10 listopada 2019 r., niż tego oczekiwała skarżąca kasacyjnie, nie może być uznane za naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. 3.9. Zarzut naruszenia art. "145 § 1 pkt 1" p.p.s.a. został wadliwie sformułowany, albowiem powołany przepis procedury sądowoadministracyjnej dzieli się jeszcze na trzy jednostki redakcyjne w postaci liter a-c. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżącej kasacyjnie chodziło o art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. Z uzasadnienia tego nie wynika jednak, w czym konkretnie skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia tego przepisu. Przyjąć zatem należy, że ta podstawa kasacyjna została powołana jako uzupełnienie zarzutów naruszenia art. 58 § 1 i 2 w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. art. 7 Konstytucji RP, a nie samodzielny, niezależny zarzut procesowy. To samo należy odnieść do zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. 3.10. Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. "141 § 1 pkt 4" p.p.s.a., to należy przyjąć, że skarżącej kasacyjnie chodziło w istocie o zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., regulującego wymogi uzasadnienia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zarzut ten jest bezzasadny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów, wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (por. np. wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2688/18 oraz wyrok NSA z 11 października 2022, sygn. akt II OSK 1462/21 - CBOSA). Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności, okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 3514/19 oraz wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2315/21 - CBOSA). Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy należy po pierwsze stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie zawiera wszystkie obligatoryjne elementy, wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Po drugie, na podstawie uzasadnienia tego wyroku można ustalić, czym kierował się WSA w Warszawie, oddalając skargę. Spełniona została zatem podstawowa funkcja, jaką ma pełnić uzasadnienie wyroku (por. np. wyrok NSA z 17 października 2022 r., sygn. akt II GSK 2505/21, CBOSA). 3.11. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.