II OSK 30/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Anna Żak sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. G. i B.G.1 od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 sierpnia 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 133/24 w sprawie ze skargi B. G. i B.G.1 na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 grudnia 2023 r. nr WINB-WOA.7722.267.2023.ZS w przedmiocie wstrzymania robót budowanych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 133/24 oddalił skargę B. G. i B. G.1 na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: ŚWINB) z 14 grudnia 2023 r. nr WINB-WOA.7722.267.2023.ZS w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Po przeprowadzeniu czynności kontrolnych PINB pismem z dnia 14 listopada 2023 r. zawiadomił skarżących, jako właścicieli działki nr [...] przy ul. [...] w [...] o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zgodności z przepisami prawa budowlanego robót budowlanych związanych z realizacją na ich działce obiektu o konstrukcji drewnianej, o funkcji inwentarskiej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) postanowieniem z dnia 14 listopada 2023 r. nr 199/23 wstrzymał budowę obiektu budowlanego o funkcji inwentarskiej, na działce nr [...] przy ul. [...] w [...], wybudowanego przez B. G.1 bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie poinformowano o możliwości złożenia, w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia, wniosku o legalizację oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego. W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotowy obiekt stanowi budynek inwentarski, bowiem jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych w postaci ścian i dachu oraz jest powiązany z gruntem, a jego przeznaczeniem jest hodowla około 160 sztuk gołębi. Wskazując, że budynek został zrealizowany w 2013 roku, organ stwierdził, że zarówno wówczas, jak i aktualnie, na budowę tego rodzaju obiektów budowlanych wymagane było i jest pozwolenie na budowę. W wyniku rozpoznania złożonego zażalenia ŚWINB postanowieniem z 14 grudnia 2023 r. nr WINB-WOA.7722.267.2023.ZS utrzymał w mocy postanowienie PINB. W uzasadnieniu wyjaśniono, że jako prawidłową oceniono kwalifikację przedmiotowego obiektu dokonaną przez organ powiatowy. Powołując się bowiem na definicję budynku gospodarczego zawartą w § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.), dalej: r.w.t. organ ten zwrócił uwagę, że budynek gospodarczy nie służy do utrzymywania jakichkolwiek zwierząt. Hodowla zwierząt, niezależnie od celu jakiemu służy, nie może być prowadzona w budynku gospodarczym, przeznaczonym z istoty jedynie do przechowywania przedmiotów (rzeczy), lecz winna być prowadzona w pomieszczeniach przeznaczonych dla inwentarza żywego. Następnie ŚWINB stwierdził, że kwestia daty budowy przedmiotowego obiektu nie została ustalona przez organ I instancji, gdyż podano ją jedynie w oparciu o oświadczenie złożone przez właścicieli. ŚWINB ustalił natomiast, że pierwsze dostępne na geportal.gov.pl fotografie z przedmiotowym obiektem to druga połowa 2018 r. Z kolei obowiązujące w latach 2013 - 2018 przepisy ustawy Prawo budowlane nie zawierały wyłączenia budowy obiektu inwentarskiego spod wymogu uzyskania pozwolenia na budowę. Zachodzi zatem konieczność zastosowania trybu przewidzianego w art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: p.b., tj. wdrożenia procedury legalizacyjnej. Skargę na postanowienie ŚWINB wnieśli B. G. i B. G.1 zarzucając: 1) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na błędnym uznaniu, że obiekt budowlany usytuowany na ww. działce niewątpliwie jest obiektem o funkcji inwentarskiej; 2) art. 48 ust. 1 pkt. 1 i ust. 2 p.b. poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie: 3) art. 77 § 1, art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), dalej: k.p.a. wobec braku pełnego zebrania i prawidłowej oceny materiału dowodowego; 4) art. 7a § 1 w zw. z art. 81a § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i rozstrzygnięcie ewentualnie zachodzących wątpliwości co do treści normy prawnej lub stanu faktycznego na niekorzyść skarżących; 5) art. 7 k.p.a. poprzez działanie w sprzeczności z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli; 6) art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 140 i art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji. W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ organy nadzoru budowlanego prawidłowo przyjęły, że sprawa dotyczy budynku inwentarskiego, na realizację którego w dacie jego budowy wymagane było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd podzielił prezentowane w tym zakresie stanowisko, wedle którego gołębnik należy kwalifikować jako budynek inwentarski, przeznaczony dla różnego rodzaju zwierząt, w tym drobiu hodowlanego np. gołębi. Tym samym prawidłowa jest kwalifikacja gołębnika, jako spełniającego funkcję budynku inwentarskiego tym bardziej, że budynki inwentarskie mogą być przeznaczone dla różnego rodzaju zwierząt, w tym drobiu hodowlanego, a więc także drobnego inwentarza. Organ odwoławczy nie ustalił co prawda konkretnej daty wybudowania spornego budynku, jednak ustalenia dokonane na podstawie zdjęć z portalu geoportal.gov.pl, które pochodzą z drugiej połowy 2018 r. są w ocenie Sądu wojewódzkiego wystarczające. Nie budzi więc wątpliwości to, że budowa spornego budynku inwentarskiego, jako że nie była wymieniona w art. 29-31 p.b., to wymagała uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy. Z uwagi na powyższe uznać należało, że przedmiotowy obiekt stanowi samowolę budowlaną, wobec której organy nadzoru budowlanego były zobowiązane wszcząć postępowanie administracyjne w trybie art. 48 p.b. Skargę kasacyjną wnieśli B.G. i B.G.1 zaskarżając wyrok w całości i stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 pkt. 1 i ust. 2 p.b. przez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie polegające na stwierdzeniu dopuszczalności wszczęcia przewidzianej w tym przepisie procedury administracyjnej dotyczącej samowoli budowlanej co do obiektu skarżących (wstrzymanie robót przed wydaniem decyzji o rozbiórce), który nie stanowi budynku inwentarskiego i który nie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę; obiekt Skarżących nie służy bowiem gospodarce rolnej, a kultywowaniu i ochronie hodowli gołębi pocztowych uznanej za krajowe niematerialne dziedzictwo kulturowe, same zaś gołębie pocztowe nie są przy tym uznawane za zwierzęta gospodarskie, jak i za zwierzęta domowe; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym w sposób kompleksowy wszystkich zarzutów zgłoszonych przez skarżących, a dotyczących w szczególności wadliwej kwalifikacji obiektu skarżących jako budynku inwentarskiego i wpływu takiego działania na dalsze prawa i interesy skarżących, osób trzecich jak i ochronę dziedzictwa kulturowego, które miało wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do wszczęcia procedury w przedmiocie wstrzymania robót i rozbiórki obiektu Skarżących podlegającego ochronie; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo nieprawidłowego zastosowania przepisów procedury administracyjnej przez organy obu instancji stanowiące istotne naruszenie prawa. Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy poprzez uchylenie postanowienia ŚWINB z dnia 14 grudnia 2023 r., oraz poprzedzającego go postanowienia PINB z dnia 14 listopada 2023 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono także o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, zrzekając się jednocześnie rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego środka odwoławczego w tej sprawie, należy zaznaczyć, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia wydanego w trybie art. 48 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 p.b. słusznie zastosował konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a. i oddalił wniesioną skargę, gdyż ta nie zasługiwała na uwzględnienie. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w realiach tej sprawy nie zachodziły uzasadnione przesłanki do zastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. gdyż nie ujawniono naruszeń prawa materialnego czy innych naruszeń przepisów postępowania pozwalających na uwzględnienie skargi zgodnie z ww. normą. Nie może budzić wątpliwości, że ten konkretny obiekt, jak wnikliwie ustaliły i omówiły to organy nadzoru budowlanego, stanowi budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 p.b. Naczelny Sąd Administracyjny podziela także stanowisko, że obiekt ten nie spełnia definicji budynku gospodarczego zawartej w § 3 pkt 8 r.w.t. W powołanym przepisie wskazuje się, że przez budynek gospodarczy należy rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Nie ulega wątpliwości, że sporny budynek żadnej z tych funkcji nie pełni, stąd też za taki nie może być uznany. Natomiast w § 209 ust. 1 pkt 3 r.w.t. rozporządzenia mowa jest o budynkach inwentarskich jako służących do hodowli inwentarza. Należy przy tym zauważyć, że powszechnie przyjmuje się, że inwentarz żywy to zwierzęta takie jak bydło domowe, trzoda chlewna, konie, osły, muły, owce, kozy, lamy, wielbłądy, zwierzęta futerkowe, króliki, koty, psy oraz drób i inne ptactwo domowe. Stąd też gołębie hodowane w gołębnikach to nic innego jak inwentarz żywy i w takim rozumieniu ptactwo domowe. Jak podaje internetowe wydanie encyklopedii PWN - gołąb domowy, Columba jest właśnie rodzajem ptactwa domowego. Pochodzi od dzikiego gołębia skalnego, udomowionego w epoce kamienia jest przedmiotem hodowli prowadzonych przez człowieka. Obecnie oprócz licznych ras gołębi domowych istnieją dzikie rasy gołębi. Gołąb domowy jest rozpowszechniony w hodowli amatorskiej także jako ptak lotny (pocztowe gołębie) lub na mięso. Gołębie domowe stanowią zatem drobny inwentarz - zwierzęta hodowane w gospodarstwie domowym (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2023 r. sygn. akt II OSK 2650/20). Stąd też w realiach tej sprawy stwierdzić należy, że przedmiotowy drewniany budynek - gołębnik, służący do chowu gołębi domowych, stanowi budynek inwentarski. Tak też prawidłowo został zakwalifikowany przez organy obu instancji. Budynek inwentarski, bez względu na wielkość oraz obszar oddziaływania, nie został zwolniony z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Stąd też słusznie w okolicznościach tej sprawy zastosowano art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 p.b., co czyni niezasadnym zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 pkt. 1 i ust. 3 p.b. Chybiony jest także zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jedynie wówczas, jeżeli polega ono na: oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (por. K. Radzikowski, Orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, ZNSA 2009, nr 2, s. 56 – 60 oraz wyrok NSA z dnia 11 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 3627/21). Żadna z powyższych okoliczności nie jest przywoływana w skardze kasacyjnej na uzasadnienie postawionego zarzutu. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie służy on również zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez sąd z materiału dowodowego sprawy (por. wyrok NSA z 29 czerwca 2021 r. sygn. akt II GSK 1158/18). Jako niezasadny należało uznać również zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. Przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, a więc m.in.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. mają charakter norm blankietowych, regulujących jedynie przyjęty przez sąd wojewódzki kierunek rozstrzygnięcia (art. 151 p.p.s.a. - w sytuacji nieuwzględnienia skargi w całości albo w części, obliguje sąd do jej oddalenia w odpowiednim zakresie; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - ma zastosowanie w sytuacji uwzględnienia skargi w całości albo w części, wobec stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Tak więc oparcie w analizowanej sprawie wyroku na art. 151 p.p.s.a., uwarunkowane było jedynie oceną prawną, którą wyraził Sąd I instancji - a do czego był on uprawniony i zobowiązany orzekając w sprawie. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. zawierają przeciwstawne normy wynikowe, alternatywnie regulujące sposób rozstrzygnięcia sporu przez sąd wojewódzki. Nie mogą one tym samym stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ani tym bardziej - jako przepisy określające przeciwne formy rozstrzygnięcia - być stawiane, jako pozostające w związku. Autor środka zaskarżenia, dążąc do prawidłowego powołania się na zarzut naruszenia przepisów postępowania, zobowiązana była do powiązania przepisów wynikowych stosowanych przez WSA (tu: art. 151 p.p.s.a.) z innymi przepisami procesowymi zastosowanymi (prawidłowo, bądź nie) przez organ w tej konkretnej sprawie, w szczególności zaś z takimi, którym - jego zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisów blankietowych jest bowiem zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym - zależnie od podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 bądź pkt 2 p.p.s.a. Bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów procesowych, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania, zarzuty naruszenia ww. norm odniesienia nie mogą być trafne i zyskać aprobaty Sądu kasacyjnego (por. wyrok NSA z 28 maja 2025 r. sygn. akt I OSK 1326/24). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Jednocześnie na mocy art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.