II OZ 1682/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia I. N.-S. i J. N. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2025 r. sygn. akt VII SA/Wa 1301/25 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi I. N.-S. i J. N. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 kwietnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 4 lipca 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 1301/25, odmówił I. N.-S. i J. N. wstrzymania wykonania postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 kwietnia 2025 r., nr [...], w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji w skardze na ww. postanowienie I. N.-S. i J. N. wnieśli m.in. o wstrzymanie tego postanowienia wskazując, że jego wykonanie może doprowadzić do powstania trudnych do odwrócenia skutków – w szczególności rozpoczęcia postępowania legalizacyjnego, a podejmowane w jego toku dalsze czynności administracyjne mogą wywołać poważne konsekwencje prawne i faktyczne, które mogą być trudne do usunięcia. Rozpoznając wniosek Sąd meriti wskazał, że jego uzasadnienie sprowadza się wyłącznie do rozważań w zakresie decyzji legalizacyjnej lub decyzji o rozbiórce, które - jak wynika z akt sprawy - nie zostały jeszcze wydane. Tym samym skarżący nie wykazali - w jakikolwiek sposób - że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w związku z wydanym postanowieniem w przedmiocie wstrzymanie robót budowlanych. Instytucja wstrzymania wykonania aktu ma charakter wyjątkowy, dlatego też podstawy jej zastosowania powinny być dobrze uargumentowane, aby nie było wątpliwość, że wykonanie aktu jeszcze przed jego skontrolowaniem może wyrządzić znaczną szkodę lub spowodować trudne do odwrócenia skutki. Nie można wniosku o wstrzymanie wykonania aktu opierać wyłącznie na ogólnych stwierdzeniach, czy argumentacji niepopartej konkretnymi odniesieniami do sytuacji wnioskodawców. Tak skonstruowany wniosek uniemożliwia dokonanie oceny, czy i jakie negatywne skutki mogą wystąpić w razie wykonania zaskarżonej decyzji. Nadto skutki finansowe nie mają charakteru nieodwracalnego, ponieważ w związku z wykonaniem wadliwych decyzji administracyjnych przysługuje roszczenie odszkodowawcze. Mając na względzie powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 61 § 3 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – dalej: "P.p.s.a.", postanowił jak w sentencji. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli I. N.-S. i J. N. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucono naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez odmowę wstrzymania wykonalności postanowienia WINB, choć jego wykonanie spowoduje trudne do odwrócenia skutki lub poniesienie znacznej szkody, ponieważ wiązać się będzie z koniecznością wszczęcia postępowania legalizacyjnego, w którym skarżący będą musieli uiścić opłatę legalizacyjną w wysokości 375.000 złotych, co w sposób oczywisty stanowi znaczną szkodę lub skarżący będą musieli przeprowadzić rozbiórkę budynku pełniącego funkcję warsztatową wraz z zapleczem socjalnym na działce [...] przy ul. [...] w R., gmina M., co w sposób oczywisty spowoduje trudne do odwrócenia skutki; W oparciu o powyższy zarzut żalący się wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie, w przypadku uznania przez Sąd, że zachodzą przesłanki określone w art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., wniesiono o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez wstrzymanie wykonalności postanowienia nr [...] Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 kwietnia 2025 r. W uzasadnieniu zażalenia powyższy zarzut szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie jest zasadne. Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Przesłanką wstrzymania aktu jest uprawdopodobnienie zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie chodzi przy tym o jakiekolwiek skutki i jakąkolwiek szkodę, ale o szkodę i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu. Sąd administracyjny, wydając orzeczenie w omawianym przedmiocie, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć zarówno o wniosek skarżącego, jak i materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy i ocenić, czy występują wymienione przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. Zaznaczyć należy, że uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania decyzji/postanowienia spoczywa na stronie skarżącej. To ona musi przedstawić argumenty i dokumenty na ich potwierdzenie, z których będzie wynikało, że wykonanie aktu spowoduje dla jej sytuacji realne zagrożenie, które można określić mianem znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków. Nie wystarcza przy tym jedynie złożenie wniosku, a nawet przytoczenie w jego uzasadnieniu okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia. Strona ma przedstawić takie okoliczności, z których będzie wynikało, że wstrzymanie aktu jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że skarżący nie wykazali, że zachodzą przesłanki do udzielenia im ochrony tymczasowej. W pierwszej kolejności wskazać należy, że sama ewentualna wadliwość zaskarżonego rozstrzygnięcia nie może być traktowana jako przesłanka wstrzymania wykonania aktu. Na tym etapie postępowania Sąd administracyjny nie bada zasadności skargi, ani legalności aktu. Kwestie merytoryczne nie mogą być oceniane na etapie rozpoznawania przez Sąd wniosku o wstrzymanie wykonania aktu, albowiem doszłoby do nieuprawnionego "przedsądu". Ponadto z zaskarżonego postanowienia organu administracji nie wynika obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej, to nie jest ten etap postępowania administracyjnego. Skarżący nie mogą się zatem skutecznie powoływać na uszczuplenie w majątku, tym bardziej, że nie przedstawili swojej sytuacji finansowej, która byłaby punktem wyjścia do dalszych ocen. Podkreślić także należy, że postępowanie prowadzone w trybie art. 48 Prawa budowlanego jest kilkuetapowe. Postanowienie o wstrzymaniu budowy, wydane na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 5 Prawa budowlanego, nie kończy sprawy legalizacji obiektu i jej nie załatwia. Konsekwencją wydania tego postanowienia może być nałożenie na podmiot indywidualny określonego obowiązku, którego wykonanie w zależności od realiów konkretnej sprawy może zostać objęte ochroną tymczasową. Zaskarżone postanowienie WINB, podobnie jak postanowienie organu pierwszej instancji, samo w sobie nie rodzi skutków, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. i nie podlega wstrzymaniu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.