II OSK 296/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska /spr./ Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 października 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 509/12 w sprawie ze skargi A. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania wznowionego w sprawie ustalenia warunków zabudowy postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. zwrócić z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę 200 (dwieście) złotych z tytułu zwrotu uiszczonego wpisu od skargi i skargi kasacyjnej.

Wyrokiem z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 509/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę A. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [..] kwietnia 2012 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia wznowionego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. Prezydent Wrocławia odmówił zawieszenia wznowionego postępowania w sprawie ustalenia na rzecz [...] Sp. z o.o. Przedsiębiorstwo Budowlane warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie marketu spożywczego o powierzchni sprzedaży nieprzekraczającej 800 m2 wraz z zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji przy zbiegu ul. B. i ul. K. we W., na działkach oznaczonych geodezyjnie jako działki nr [...], nr [...], część działki nr [...], [...], obręb S. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, po rozpatrzeniu zażalenia A. M., utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że pismem z dnia 6 października 2009 r. [...] Sp. z o.o. Przedsiębiorstwo Budowlane z siedzibą w N. S. wniosło o ustalenie warunków zabudowy dla opisanego wyżej zamierzenia inwestycyjnego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Pismem z dnia 20 kwietnia 2011 r. (uzupełnionym w dniu 20 maja 2011 r.) A. M. wniósł o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej w/w decyzją, wskazując jako przesłankę wznowienia niezawiniony brak jego udziału w postępowaniu przed organem I instancji oraz wydanie decyzji bez wymaganego prawem stanowiska rady osiedla. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. organ I instancji wznowił postępowanie w powyższej sprawie. Pismem z dnia 27 lipca 2011 r. A. M. wniósł o zawieszenie wznowionego postępowania, powołując się na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. organ I instancji odmówił zawieszenia wznowionego postępowania oraz odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r., wskazując, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu wskazano, że rozstrzygnięcie co do zawieszenia bądź odmowy zawieszenia postępowania powinno zapaść w odrębnej formie postanowienia. Ponadto Kolegium zwróciło uwagę na wadliwość w ustaleniu stron postępowania wznowieniowego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. odmówił zawieszenia wznowionego postępowania. W uzasadnieniu organ wskazał, że w rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki ani obligatoryjnego, ani fakultatywnego zawieszenia postępowania. Zażalenie na postanowienie organu I instancji wniósł A. M., podnosząc w nim, że z art. 62 ust. 2 w związku z art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) wynika obowiązek zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po rozpatrzeniu powyższego zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Organ stwierdził, że A. M. opiera swoje zarzuty dotyczące postanowienia organu I instancji na wykładni art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którą dla obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2 wymagane jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W obszernym uzasadnieniu postanowienia Kolegium wywiodło, iż argumenty oparte na uwzględnieniu skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 lipca 2008 r. (K. 46/07) oraz wykładni systemowej i funkcjonalnej art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przemawiają za odrzuceniem stanowiska upatrującego w tym przepisie podstawy obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Kolegium podzieliło natomiast argumentację zawartą w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji, w myśl której obecnie obowiązujące przepisy zarówno k.p.a., jak i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nakładają w rozpatrywanej sprawie na organ lokalizacyjny obowiązku zawieszenia postępowania. W skardze na to postanowienie A. M. zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnie przepisu art. 62 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt. 8 oraz art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako podstawy obligatoryjnego zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy do momentu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz poprzez błędne ustalenie normy wynikającej z art. 10 ust. 2 pkt 8 tej ustawy poprzez uznanie, że po wejściu w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 lipca 2008 r. (sygn. K 46/07) przepis ten nie jest możliwy do zastosowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienia pomimo błędnego uzasadnienia odpowiadają prawu. Sąd wskazał, że zaskarżone postanowienie zostało pojęte w postępowaniu nadzwyczajnym, tj. we wznowionym postępowaniu w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Wrocławia [...] czerwca 2010 r. o ustaleniu warunków zabudowy. W instytucji wznowienia postępowania występuje wprawdzie aspekt materialnoprawny, bowiem organ wznowieniowy ma prawo - po stwierdzeniu wpływu chociażby jednej z wymienionych przesłanek na treść rozstrzygnięcia - do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, jednakże w postępowaniu wznowieniowym nie znajdzie – w ocenie Sądu - zastosowania przepis art. 62 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) dotyczący zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Za powyższym stwierdzeniem przemawiają sformułowania zawarte w art. 62 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustęp 1 stanowi bowiem, że "postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić". Również w ust. 2 jest mowa o zawieszeniu do czasu uchwalenia planu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Nie ma w nich natomiast mowy o postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, którego przedmiotem jest jedynie zbadanie wadliwości decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, dającej podstawę do wznowienia postępowania w w/w sprawie. W niniejszej sprawie postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zostało zakończone ostateczną decyzją administracyjną. W związku z tym, że w art. 62 ust. 1 i ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest mowa o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy, zatem dotyczy tylko zwykłego postępowania administracyjnego w tym przedmiocie, to niedopuszczalne jest zawieszenie na tej podstawie postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł A. M., podnosząc zarzuty: - naruszenia prawa procesowego poprzez błędną wykładnię art. 62 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8 oraz art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), które miało istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia poprzez nieuprawnioną odmowę zawieszenia wznowionego postępowania administracyjnego na mocy tych przepisów, co przełożyło się na oddalenie skargi, - naruszenia prawa procesowego, które miało wpływ na treść orzeczenia poprzez błędną interpretację przepisów dotyczących wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 i n. k.p.a.), co miało wpływ na oddalenie skargi ze względu przyjęcie przez Sąd braku możliwości zawieszenia wznowionego postępowania administracyjnego. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie spawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Przepis art. 101 § 3 k.p.a. do dnia 10 kwietnia 2011 r. obowiązywał w brzmieniu: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Wobec takiego brzmienia tego przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie cztery rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 maja 2000 r., OPS 4/00, publ. ONSA 2000, Nr 4, poz. 137). Nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. zmieniła treść art. 101 § 3 k.p.a. Przepis ten obecnie brzmi: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Treść tego przepisu należy więc obecnie odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania – wynikającą z art. 12 k.p.a. – organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady więc postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje pozbawiona jednak możliwości ich kontroli, gdyż - na podstawie art. 142 k.p.a. – może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Z uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu), ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Ponadto, należy zwrócić uwagę na podobne regulacje dotyczące możliwości zaskarżenia postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania zawarte w procedurze sądowoadministracyjnej i cywilnej. Zgodnie z art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienie którego przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że uregulowanie to nie dotyczy postanowień o odmowie zawieszenia postępowania (postanowienie NSA z dnia 15 września 2008 r., II OZ 856/08, ONSAiWSA 2009, Nr 2, poz. 22, postanowienie NSA z dnia 13 stycznia 2009 r., II GZ 301/08, Lex nr 551916, postanowienie NSA z dnia 18 maja 2010 r., II OZ 407/10, LEx nr 663658). Treść art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a. również zbieżna jest z art. 394 § 1 pkt 6 k.p.c. Na gruncie poglądów doktryny procedury cywilnej ukształtowało się jednolite stanowisko, zgodnie z którym postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie podlega zaskarżeniu (m. in. W. Siedlecki [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, pod red. Z. Resicha i W. Siedleckiego, Warszawa 1975, s. 648; A. Zieliński [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Tom I, pod red. prof. A. Zielińskiego, Warszawa 2005, s. 963). W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż w świetle nowego brzmienia art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego zażalenie nie przysługuje. Dodać należy, iż stanowisko to obecnie przeważa w orzecznictwie sądów administracyjnych (postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 września 2011 r., II SA/Bk 466/11 i z dnia 21 lutego 2012 r., II SA/Bk 513/11, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 maja 2012 r., II SA/Gd 112/12 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2012 r., IV SA/Wa 1822/11 i z dnia 25 kwietnia 2012 r., VII SA/Wa 127/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 stycznia 2012 r., II SA/Kr 1693/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 września 2012 r., II SA/Po 571/12, postanowienia NSA z dnia 15 lutego 2013 r., II OSK 2991/12 i II OSK 2921/12, postanowienie NSA z dnia 23 maja 2013 r., II OSK 1617/12, wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2013 r., II OSK 2296/12, postanowienie NSA z dnia 18 października 2013 r., II OSK 1175/12, postanowienie NSA z dnia 22 stycznia 2014 r., II OSK 1906/12, postanowienie NSA z dnia 11 marca 2014 r., II OSK 2454/12, wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2014 r., II OSK 2825/12, wszystkie publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie w dacie orzekania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu ([...] kwietnia 2012 r.) obowiązywały przepisy kodeksu postępowania administracyjnego po nowelizacji wprowadzonej powołaną ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. Ustawa nowelizująca nie zawiera przepisów przejściowych, a więc przyjęto w niej zasadę bezpośredniego działania nowego prawa. Zatem zażalenie na postanowienie Prezydenta Wrocławia z dnia [...] lutego 2012 r. o odmowie zawieszenia postępowania w dacie orzekania przez Kolegium już nie przysługiwało. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. sąd orzeka w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Jak wynika z powyższych rozważań, zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2012 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego nie należy do żadnej z kategorii postanowień wymienionych w tym przepisie, a zatem rozpoznanie przez sąd administracyjny skargi na to postanowienie jest niedopuszczalne. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. O zwrocie wpisu od skargi kasacyjnej i wpisu od skargi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.