II OSK 2947/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia NSA Zofia Flasińska /spr./ Sędzia NSA del. Andrzej Wawrzyniak Protokolant: starszy asystent sędziego Anita Lewińska - Karwecka po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. O. i P. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 marca 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 1229/13 w sprawie ze skargi L. O. i P. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 1229/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę L. O. i P. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. na podstawie art. 48 ust. 1, art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) i art. 104 K.p.a. nakazał L. O. i P. O. rozbiórkę wiaty zlokalizowanej pomiędzy budynkiem mieszkalnym a budynkiem gospodarczo-rekreacyjnym z basenem na posesji składającej się z dwóch działek ewidencyjnych o numerach [...] i [...] usytuowanych przy ul. B. [...] w D., gmina D. W uzasadnieniu organ wskazał, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] października 2012 r. przez pracowników PINB ustalono m. in., że na terenie posesji znajduje się wiata w konstrukcji stalowej, kryta blachą o wymiarach w planie 3,10 x 9,0m i wysokości 2,7 m ustawiona pomiędzy budynkiem mieszkalnym a budynkiem gospodarczo-rekreacyjnym z basenem. Wiata została zrealizowana bez stosownego pozwolenia na budowę około 2000 r. Dla przedmiotowej nieruchomości nie obowiązuje obecnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zaś Starostwo Powiatowe poinformowało, iż w rejestrach nie znaleziono wniosku o pozwolenie na budowę wiaty. Organ wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy łącznej liczbie tych obiektów na działce nieprzekraczającej dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Budowa każdej innej wiaty, zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy wymagać będzie uzyskania pozwolenia na budowę. Jeśli więc inwestor wybudował bez pozwolenia wiatę o powierzchni 27,9 m² to dopuścił się samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 Prawa budowlanego. W związku z powyższym, stwierdzono, że w niniejszej sprawie zastosowanie ma art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego i w dniu [...] listopada 2012 r. wydano postanowienie nakazujące właścicielom wstrzymać roboty budowlane polegające na budowie wiaty na wyżej wskazanej posesji, przedstawić w terminie 60 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia: ostateczną decyzję o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, 4 egzemplarze projektu budowlanego i oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dniu 15 lutego 2013 r., po upływie wyznaczonego do złożenia dokumentów terminu, do PINB wpłynęło pismo przekazujące kopię wniosku P. O. z dnia 12 lutego 2013 r. o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W związku z tym organ nadzoru budowlanego zawiesił postępowanie administracyjne do czasu wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Na postanowienie to wniesiono zażalenie. W dniu 27 maja 2013 r. przesłano organowi kopię ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, którą następnie przekazano organowi wyższej instancji, przed którą toczyło się wówczas postępowanie. W swojej decyzji organ odwoławczy, związany stanem faktycznym i prawnym istniejącym z chwili orzekania, uchylił zaskarżone postanowienie w całości z uwagi na rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego będącego przesłanką do zawieszenia postępowania. Po zwrocie akt, organ I instancji zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Organ wskazał, że inwestorzy nie uczynili żadnych dalszych kroków w celu próby zalegalizowania wiaty i z tego względu konieczne było wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę. Ponadto organ zaznaczył, że wydając postanowienie w dniu [...] listopada 2012 r., pouczył inwestorów o skutkach niespełnienia któregokolwiek z punktów wymienionych w jego sentencji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., po rozpatrzeniu odwołania P. O., decyzją z dnia [...] października 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że pismem z dnia 28 sierpnia 2013 r. zwrócił się do Starosty [...] o udzielenie informacji, czy w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości dokonywane były zgłoszenia budowy jakichkolwiek obiektów poza budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, przyłączem wodociągowym i przyłączem energetycznym. W odpowiedzi z dnia 11 września 2013 r. poinformowano m. in., ze dla działek o nr ewid. [...] i [...] nie były dokonywane jakikolwiek inne zgłoszenia budowy ani nie zostały wydanie pozwolenia na budowę. Dalej, przywołując treść art. 28, 29, 30 Prawa budowlanego, organ II instancji stwierdził, że budowa przedmiotowego obiektu nie znalazła się w zamkniętym katalogu wyłączeń dotyczących obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, jako że powierzchnia 27,9 m2 uniemożliwia jej zakwalifikowanie do wiat objętych art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (tj. wiat o powierzchni do 25 m2). W związku z tym do jej legalnego wykonania konieczne było uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę. Wymóg ten nie został spełniony przez inwestorów, co potwierdzają pisma Starosty [...] z dnia 12 listopada 2012 r., z dnia 23 kwietnia 2013 r. oraz z dnia 11 września 2013 r. W związku z tym przedmiotową wiatę wykonano samowolnie, co z kolei skutkuje koniecznością wdrożenia odpowiedniej procedury, celem doprowadzenia zaistniałej sytuacji do stanu zgodnego z prawem. W ocenie organu II instancji, PINB prawidłowo wydał postanowienie z 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, zobowiązujące odwołujących do przedłożenia stosowanych dokumentów. Z akt sprawy wynika przy tym, iż odwołujący uzyskali decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] kwietnia 2013 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji budowy wiaty gospodarczej, która to decyzja stalą się ostateczna. Jednakże pomimo powyższego, w wyznaczonym terminie inwestorzy nie wykonali ciążącego na nich obowiązku. Również na etapie postępowania odwoławczego, nie przedłożyli kompletu niezbędnych dokumentów, do czego zostali zobowiązani ww. postanowieniem, pomimo deklarowania chęci zalegalizowania wiaty. Ponadto organ II instancji stwierdził, że najpóźniej od dnia [...] maja 2013 r. tj. od dnia kiedy decyzja o warunkach zabudowy stała się ostateczna inwestorzy mogli podjąć dalsze działania w celu wywiązania się z nałożonych obowiązków, w tym zlecić uprawnionej osobie sporządzenie projektu budowlanego. Tymczasem do dnia wydania zaskarżonej decyzji PINB z dnia [...] lipca 2013 r. o nakazie rozbiórki, odwołujący nie przedłożyli pozostałych dokumentów ani też nie wykazali, by projekt był w trakcie sporządzania. Wobec powyższego, ustawodawca nie pozostawił organowi wyboru w zakresie treści rozstrzygnięcia, obligując go do orzeczenia nakazu rozbiórki. L. O. i P. O. w skardze na powyższą decyzję i decyzję ja poprzedzającą skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, w szczególności art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego przez bezpodstawne przyjęcie, że zachodzą przesłanki określone w tym przepisie oraz naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść wydanego w sprawie orzeczenia, w szczególności naruszenie art. 6, 7 oraz 104 § 1 K.p.a. przez brak dogłębnego wyjaśnienia przedmiotu sprawy i w efekcie czego wydanie błędnej decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, która to decyzja narusza interes prawny oraz majątkowy skarżących. Skarżący uzasadniając skargę wskazali, że nie dostarczyli w wyznaczonym terminie wymaganej dokumentacji ze względu na jej skomplikowany charakter. Przedłożenie dokumentacji po terminie powinno skutkować uchyleniem nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu i doprowadzeniem do jego legalizacji. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że stosownie do uregulowań art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego obowiązkiem właściwego organu administracji jest nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę. Przesłanki legalizacji samowoli budowlanej określone są w ust. 2 cytowanego przepisu. Legalizacja samowoli budowlanej jest możliwa po spełnieniu opisanych w tym przepisie warunków, tj. zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami techniczno – budowlanymi. W takim przypadku, po wstrzymaniu robót budowlanych, organ nadzoru budowlanego zobowiązuje inwestora do złożenia, w określonym przez ten organ terminie, wskazanej w ust. 3 dokumentacji. W rozpoznawanej sprawie obiekt budowlany wybudowany zostały bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Okoliczność ta nie była kwestionowana przez strony na żadnym etapie postępowania, a ustalenia organów w tym zakresie Sąd uznał za prawidłowe w świetle obowiązku zebrania i rozpatrzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 k.p.a.). Organ pierwszej instancji dokonał oględzin spornej nieruchomości, sporządził stosowną dokumentację oraz ustalił, że budowy dokonano około 2004 r. bez pozwolenia. W związku z powyższym, postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. zobowiązano skarżących, w terminie 60 dni, do przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, 4 egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżący dopiero w dniu 12 lutego 2013 r., a więc po upływie wyznaczonego terminu wystąpili z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a decyzję ustalającą warunki zabudowy uzyskali w dniu [...] kwietnia 2013 r. Jednak poza wskazaną decyzją skarżący nie podjęli dalszych działań w celu wywiązania się z nałożonych obowiązków i nie przedłożyli kompletu żądanych dokumentów niezbędnych do kontynuowania procesu legalizacyjnego przedmiotowego obiektu. Skarżący nie wystąpili również do organu o przedłużenie terminu do przedłożenia kompletu dokumentacji, pomimo tego, iż jak podnieśli w skardze nie byli w stanie przedłożyć wskazanej dokumentacji w przewidzianym terminie ze względu na jej skomplikowany charakter. Sąd wskazał, że literalna wykładnia art. 48 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego wskazuje, ze ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie sztywnego, ustawowego terminu, do upływu którego inwestor byłby obowiązany uzupełnić brakująca dokumentację. Brzmienie cytowanego przepisu dowodzi, że ustalenie tego terminu pozostawiono uznaniu organu, który powinien określać go w sposób odpowiadający realiom rozpoznawanej sprawy. Termin ten musi być wystarczająco długi, by umożliwić stronie skuteczne zrealizowanie nałożonych na nią obowiązków. Zgodnie z poglądem wyrażanym w orzecznictwie termin, o którym mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego jest terminem procesowym, instrukcyjnym, a nie terminem prawa materialnego i może być przedłużany stosownie do uznania organu z jego woli bądź też może zostać wydłużony na żądanie stron, jeżeli zachodzą ku temu szczególne okoliczności. Zatem w tym zakresie organ dysponuje tzw. luzem decyzyjnym, gdyż zakres i bieg terminu nie wynika wprost z przepisu prawa, lecz z woli organu administracji. Dlatego też uznanie przez organ, nawet po upływie ww. terminu, iż obowiązek został wykonany daje podstawę do legalizacji zabudowy, która nie narusza prawa ani interesów prawnych skarżącego. Sąd podkreślił, że skarżący przedłożyli jedynie, po wyznaczonym przez organ terminie, stosowną ostateczną decyzję o warunkach zabudowy, natomiast pozostałej dokumentacji do dnia wydania decyzji organu I instancji tj. do dnia [...] lipca 2013 r. nie dostarczyli. Jeżeli zdaniem skarżących, charakter żądanej dokumentacji był skomplikowany to winni wykazać ten fakt przed organem. Ponadto jak słusznie zauważył organ nadzoru budowlanego skarżący również nie wykazali, aby dokumentacja projektowa była w trakcie realizacji. W tej sytuacji, skoro skarżący nie spełnili w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego był obowiązany wydać decyzję o rozbiórce samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego L. O. i P. O. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wnieśli o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Poznaniu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego, poprzez bezpodstawne przyjęcie, że zachodzą przesłanki określone w tym przepisie zobowiązujące organ nadzoru budowlanego do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, 2. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść wydanego w sprawie orzeczenia, a w szczególności naruszenie art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a. oraz art. 104 § 1 K.p.a., poprzez brak dogłębnego wyjaśnienia przedmiotu sprawy i w efekcie czego brak uchylenia błędnej decyzji budowlanej nakazującej rozbiórkę obiektu budowalnego, która to decyzja narusza istotny interes prawny oraz majątkowy skarżących. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnieśli, że nie dostarczyli w wyznaczonym terminie projektu budowlanego wiaty niezbędnego do jej legalizacji, ale opóźnienie było spowodowane przez czynniki niezależne od skarżących. W szczególności z uwagi na skomplikowany charakter dokumentacji jej wykonania mógł się podjąć fachowiec z dużym doświadczeniem. Jednakże takie osoby nie były w stanie sporządzić dokumentacji w przewidzianym terminie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej niewłaściwego zastosowania przez Sąd I instancji art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego poprzez bezpodstawne przyjęcie, że zachodzą przesłanki określone w tym przepisie zobowiązujące organ nadzoru budowlanego do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego. Bezsporne w tej sprawie jest, iż przedmiotowa wiata wybudowana została bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Skarżący nie wykonali w wyznaczonym terminie nałożonych na nich obowiązków w celu legalizacji budowy tej wiaty. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] - postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. -zobowiązał skarżących, w terminie 60 dni, do przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, 4 egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżący nie wykonali tych obowiązków w tym terminie. Dopiero, po otrzymaniu zawiadomienia o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym przez organ I instancji w tej sprawie, skarżący w dniu 12 lutego 2013 r. wystąpili z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji i poinformowali o tym organ w dniu 15 lutego 2013 r. Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. zawiesił postępowanie w tej sprawie do czasu uzyskania przez skarżących decyzji ustalającej warunki zabudowy dla tej wiaty. Decyzję ustalającą warunki zabudowy skarżący uzyskali w dniu [...] kwietnia 2013 r., a postanowienie o zawieszeniu postępowania zostało uchylone postanowieniem organu odwoławczego z dnia [...] czerwca 2013 r. Skarżący mieli dużo czasu na wywiązanie się z obowiązków nałożonych na nich postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r., lecz z obowiązków tych wywiązali się jedynie częściowo i to z przekroczeniem wyznaczonego pierwotnie terminu. Skarżący nie wykazali też, aby podjęli jakiekolwiek starania w celu sporządzenia projektu budowlanego dla tej inwestycji, nie zwracali się również do organu o przedłużenie terminu do przedstawienia tego projektu. Wobec powyższego organ I instancji był obowiązany do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę tego obiektu budowlanego na podstawie art. 48 ust. 3 w zw. z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Również w odwołaniu skarżący nie wskazywali na żadne okoliczności uniemożliwiające im przedstawienie wszystkich dokumentów wymaganych do legalizacji tego obiektu budowlanego. Sąd I instancji prawidłowo więc uznał, że decyzje organów nadzoru budowlanego obu instancji są zgodne z prawem. Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a. oraz art. 104 § 1 K.p.a. poprzez brak dogłębnego wyjaśnienia przedmiotu sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano jakie okoliczności faktyczne tej sprawy nie zostały wyjaśnione, zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie może odnieść się do tego zarzutu. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.