II OSK 2911/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 75/20 w sprawie ze skargi B. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 października 2019 r. nr KOC/6646/Ar/19 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 75/20 oddalił skargę B. D. (dalej powoływanej jako skarżąca) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 października 2019 r., znak: KOC/6646/Ar/19 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy. Skarżąca w dniu 21 sierpnia 2019 r. wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 16 maja 2019 r., nr L-73-/2019 ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na przedszkole publiczne, usytuowanego na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...]. Do wniosku dołączyła odwołanie od tej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z dnia 25 października 2019 r., nr KOC/6646/Ar/19 odmówiło skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Organ przyjął, że wniosek skarżącej z dnia 21 sierpnia 2019 r. w tym przedmiocie złożony został z uchybieniem siedmiodniowego terminu przewidzianego w art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.; dalej zwanej K.p.a.). Zawiadomienie o wydaniu decyzji zostało umieszczone w Biuletynie Informacji Publicznej w dniach od 17 maja 2019 r. do 31 maja 2019 r., a także w okolicy terenu inwestycji w dniu 18 maja 2019 r. Skarżąca pismem z dnia 29 czerwca 2019 r. (nadanym 7 lipca 2019 r.) złożyła odwołanie od tej decyzji, zatem to w tej dacie najpóźniej ustała przyczyna uchybienia terminu. Skarżąca wniosła skargę na opisane wyżej postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego kwestionując poprawność ogłoszenia przedmiotowej decyzji, a także ustalenia daty powzięcia o niej wiedzy. Podniosła, że w treści decyzji pouczono ją, że odwołanie wnosi się w terminie 14 od daty doręczenia decyzji, które jednak nie nastąpiło. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z dnia 21 kwietnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny potwierdził ustalenia organu, że skarżąca wniosła odwołanie od decyzji w dniu 29 czerwca 2019 r., zatem najpóźniej w tej dacie ustała przyczyna uchybienia terminu. Zauważył, że trzeba zakładać racjonalne działanie strony, tj. że zapoznała się wcześniej z treścią decyzji przed podpisaniem odwołania. W tej sprawie odwołanie zawiera zaś merytoryczne zarzuty wobec decyzji lokalizacyjnej, nie ogranicza się tylko do wyrażenia niezadowolenia z jej treści. Tymczasem wniosek o przywrócenie terminu skarżąca złożyła w piśmie z dnia 21 sierpnia 2019 r., a więc z uchybieniem terminu wskazanego w art. 58 § 2 K.p.a. W takim przypadku zbędne jest analizowanie przesłanki braku winy w uchybieniu terminu. Sąd podkreślił, że skarżąca jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który w ogóle nie analizuje i nie wyjaśnia w skardze, dlaczego wniosek został złożony po upływie prawie dwóch miesięcy od wniesienia odwołania. Brak takiej analizy jest, zdaniem Sądu, charakterystyczny, gdyż ten sam pełnomocnik (radca prawny) działając w imieniu osoby zamieszkałej przy ul. [...] złożył odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji z zachowaniem terminu, tj. w dniu 29 maja 2019 r. Odnosząc się jednak do zarzutów skarżącej Sąd wyjaśnił, że w sprawie dokonano doręczenia właściwego inwestorowi i właścicielowi terenu inwestycji, a nadto w dniu 17 maja 2019 r. dokonano ogłoszenia na Elektronicznej Tablicy Ogłoszeń Urzędu m.st. Warszawy i na stronie internetowej Urzędu Dzielnicy [...]. Wywieszono też zawiadomienia w rejonie planowanego przedsięwzięcia. Przyjął zatem, że spełnione zostały przesłanki z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 977, ze zm.; dalej zwanej ustawą) w związku z art. 49 K.p.a. W tej sytuacji nie zachodziła potrzeba dokonywania odrębnego ogłoszenia na stronie BIP, gdyż art. 53 ust. 1 ustawy takiego wymogu nie przewiduje. Dodał, że również zamieszczenie informacji na stronie Urzędu Dzielnicy [...] spełnia wymóg zawiadomienia w sposób zwyczajowo przyjęty, zwłaszcza w dobie powszechnego dostępu do internetu i postępującej cyfryzacji życia codziennego. Zawiadomienie w formie "papierowej" w okolicach inwestycji miało zatem tylko charakter pomocniczy, nie determinowało prawidłowości doręczenia. Z tych powodów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.; dalej zwanej P.p.s.a.), oddalił skargę. Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła skargę kasacyjną od wskazanego wyroku, zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarzut procesowy, jak również zarzuty materialnoprawne. Pełnomocnik zarzucił najpierw mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania poprzez błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie art. 133 § 1 w związku z art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 2 w związku z 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 49 § 1 i 2, art. 77 § 1, art. 10 § 1, art. 7, art. 7a, art. 58 § 1 i 2, art. 107 § 1 i 3 K.p.a. oraz art. 53 ust. 1 ustawy poprzez: - czynienie niemających odzwierciedlenia w aktach sprawy ustaleń co do wiedzy pełnomocnika skarżącej o upływie terminu do wniesienia odwołania w dniu 29 maja 2019 r. i wynikłej stąd wiedzy skarżącej o decyzji, podczas gdy pełnomocnik skarżącej został przez nią ustanowiony w dniu 16 sierpnia 2019 r., zaś w dniu 29 maja 2019 r. pozostawał pełnomocnikiem innej osoby;[...] jest tożsame z ogłoszeniem w Biuletynie Informacji Publicznej; - uznanie ogłoszeń dokonanych poza Biuletynem Informacji Publicznej i jednoczesnego krótkotrwałego wywieszenia treści decyzji w miejscu, gdzie inwestycja jest planowana za prawidłowe obwieszczenie w rozumieniu ww. przepisów w sytuacji, w której od skarżącej, mającej w chwili ogłoszenia decyzji 64 lata, trudno wymagać, aby weryfikowała ona ogłoszenia dotyczące wydanych decyzji o warunkach zabudowy co do działek sąsiednich w sytuacji, gdy od lat stanowią one zabudowę jednorodzinną; - pominięcie nieprawidłowości w dokumentach, które zawierała Elektroniczna Tablica Ogłoszeń Urzędu Dzielnicy [...] oraz strona dzielnicy [...], w szczególności zaś faktu, iż pod pozycją dotyczącą przedmiotowej inwestycji znajduje się informacja dotycząca wszczęcia postępowania, zawiera pismo dotyczące działki [...] i [...] kierowane do M. K., w sprawie UD-I-WAB-B.1431.34.2019.MCZ, a więc całkowicie odmiennej strony i odmiennej inwestycji i tym samym nierozpoznanie zarzutu skarżącej w tym zakresie, pomimo iż pojawia się on w ustaleniach Sądu; - uznanie że odwołanie skarżącej, pomimo iż samo wprost wskazuje, że decyzja nie była prawidłowo doręczona i ogłoszona, nie zawiera wniosku o przywrócenie terminu; - pominięcie okoliczności, że w zasadzie wszystkie odwołania w sprawie powołują się na brak obwieszczenia o decyzji z dnia 16 maja 2019 r. i tym samym potwierdzają twierdzenia skarżącej. Zarzut materialnoprawy podniósł błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie art. 53 ust. 1 ustawy w związku z art. 49 § 1 i 2 oraz art. 58 § 1 i 2 K.p.a., art. 77 § 1 i 3 oraz art. 107 § 1 i 3 w związku z art. 78 § 1 K.p.a. poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego w zakresie: - poprawności sposobu ogłoszenia decyzji, w szczególności zaś pozbawione podstawy utożsamianie strony Urzędu Dzielnicy [...] ze stroną Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu m.st. Warszawy oraz stroną tzw. Elektronicznej Tablicy Ogłoszeń Urzędu m.st. Warszawy, wobec braku takiej podstawy prawnej; - dacie powzięcia przez skarżącą wiedzy o decyzji, w szczególności zaś poprzez opisane zarzuty prawa procesowego, utożsamianie wiedzy pełnomocnika skarżącej jaką powziął będąc pełnomocnikiem innej osoby w dniu 29 maja 2019 r. z wiedzą samej skarżącej i pominięcie faktu, iż skarżąca pełnomocnika ustanowiła dopiero w dniu 16 sierpnia 2019 r.; - pouczeniu co do sposobu odwołania, jaki otrzymała skarżąca w chwili zapoznania się z decyzją i błędów co do tego, jaki to wywołało; - prawidłowości pouczenia skarżącej o sposobie odwołania od decyzji; - dacie wprowadzenia decyzji do systemu Elektronicznej Tablicy Ogłoszeń Urzędu m.st. Warszawy (dzielnicy [...]) i treści tychże ogłoszeń; przy jednoczesnym pominięciu: - zarzutów skarżącej co do treści dokumentów Elektronicznej Tablicy Ogłoszeń; - faktów, które podnosiły inne strony w swoich odwołaniach dotyczących m.in. braku ogłoszeń lub ich wadliwości; - faktu, że w dniu 29 maja 2019 r. skarżąca nie posiadała pełnomocnika, skoro został on ustanowiony w dniu 16 sierpnia 2019 r. (pełnomocnictwa udzielono w tej dacie); - wniosków dowodowych skarżącej, wskazujących na nieprawidłowe ogłoszenie decyzji w pobliżu miejsca lokalizacji inwestycji i tym samym pozbawienie skarżącej prawa do aktywnego udziału w postępowaniu oraz jej mylne pouczenie o trybie odwołania. Następnie ponownie zarzucono błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie art. 53 ust. 1 ustawy w związku z art. 49 § 1 i 2 oraz art. 58 § 1 i 2 K.p.a. tym razem w związku z art. 134 oraz art. 7, art. 77 i art. 80, a także art. 107 w związku z art. 126 i art. 129 § 2 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż: - skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia odwołania, podczas gdy wniosła je w terminie 14 dni od daty w której powzięła informację o decyzji; - skarżąca uchybiła obowiązkowi do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, podczas gdy skarżącą pouczono (w treści decyzji) iż odwołanie od niej wnosi się w terminie 14 od daty doręczenia jej decyzji, a doręczenie takie nie nastąpiło, zaś ogłoszenia o jej wydaniu posiadały wymienionej powyżej wady, następstwem czego było wydanie postanowienia odmawiającego przywrócenia terminu do wniesienia środka zaskarżenia, podczas gdy organ winien był przywrócić termin i rozpoznać odwołanie skarżącej merytorycznie, a w konsekwencji oddalenie skargi w sytuacji, gdy sąd winien uchylić zaskarżone postanowienie. W oparciu o wskazane podstawy pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi kasacyjnej przez uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wniósł także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik przedstawił argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Wszystkie jej zarzuty, odniesione do licznych przepisów tak procesowych, jak i materialnoprawnych, które nierzadko się pokrywają, dotyczą w istocie jednej zasadniczej kwestii spornej, choć poruszają nieco inny jej aspekt. Mianowicie odnoszą się do zagadnienia związanego ze sposobem zawiadomienia przez organ pierwszej instancji o wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną nastąpiło to w sposób niezgodny z przepisami, co usprawiedliwia zasadność zgłoszonej prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Należy więc na wstępie wskazać, że przepis art. 53 ust. 1 u.p.z.a. stanowi szczególną regulację prawną związaną z doręczaniem stronom pism i aktów administracyjnych w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Modyfikuje on i częściowo wyłącza stosowanie w tego rodzaju sprawach kodeksowych regulacji związanych z doręczaniem pism w ramach postępowania administracyjnego. Według art. 49 § 1 K.p.a. jeżeli przepis szczególny tak stanowi, zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej może nastąpić w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej. Takim właśnie przepisem szczególnym jest wymieniony na wstępie art. 53 ust. 1 u.p.z.a. W sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego o wszczęciu postępowania oraz postanowieniach i decyzji kończącej to postępowanie na piśmie zawiadamia się jedynie inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, natomiast pozostałe strony - w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądowej było jednakże postanowienie organu odwoławczego, którym odmówiono skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji na skutek prośby złożonej w piśmie z dnia 21 sierpnia 2019 r. Zgodnie z art. 58 § 1 K.p.a. prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, jednocześnie dopełniając czynności, dla której określony był termin. W kontekście tej regulacji słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, a wcześniej organ odwoławczy, że skarżąca już uprzednio, gdyż w piśmie z dnia 29 czerwca 2019 r. (nadanym na poczcie 7 lipca 2019 r.) wniosła odwołanie od pierwszoinstancyjnej decyzji, w którym nie ograniczyła się tylko do wyrażenia niezadowolenia z wydanej decyzji. Pomijając już kwestię, że w odwołaniu podała datę wydania decyzji, jej numer, określiła organ który wydał decyzję, wskazała dane inwestora i przedmiot sprawy, w odwołaniu tym wyraziła zdecydowany sprzeciw wobec ustalenia lokalizacji i przedstawiła uzasadnienie swego stanowiska. W jej ocenie decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na przedszkole publiczne m.in. jest sprzeczna z planem miejscowym, wydana została pomimo negatywnych opinii właściwych organów, bez konsultacji społecznych, bez zbadania wpływu inwestycji na środowisko, bez analiz czy w ogóle na tym terenie istnieje zapotrzebowanie na powstanie przedszkola i wreszcie nie biorąc pod uwagę konieczności zachowania "unikalnego charakteru osiedla ogrodu Jelonki, co znalazło swoje odzwierciedlenie w przygotowanym projekcie". Oznacza to, że skarżąca przed sporządzeniem odwołania zapoznała się nie tylko z faktem wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, ale przede wszystkim z jej treścią. Wbrew twierdzeniu pełnomocnika we wniesionym odwołaniu nie można dostrzec jakichkolwiek stwierdzeń mogących wskazywać na wadliwy, w ocenie skarżącej, sposób doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji oraz istnienie przyczyn uniemożliwiających wcześniejsze złożenia odwołania. Zgodzić się więc przyjdzie z poglądem Sądu pierwszej instancji, akceptującym stanowisko organu odwoławczego, że najpóźniej w dacie sporządzenia odwołania ustała przyczyna uchybienia terminu i w konsekwencji złożenie półtora miesiąca później prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wraz z ponownym wniesieniem odwołania było czynnością procesową spóźnioną. W skardze kasacyjnej nie przedstawiono argumentów mogących podważyć stanowisko sądu. W szczególności jej autor nie wskazuje na istnienie obiektywnych przeszkód (zdarzeń nagłych i niespodziewanych) uniemożliwiających skarżącej złożenie prośby o przywrócenie terminu w siedmiodniowym terminie od ustania takiej przeszkody. Pełnomocnik kładzie akcent wyłącznie na wadliwości związane ze sposobem zawiadomienia o wydaniu decyzji przemilczając, że przyczyna uchybienia terminu ustała najpóźniej w dacie sporządzenia przez skarżącą odwołania. Nie naprowadza jakichkolwiek okoliczności świadczących o tym, że między datami sporządzenia odwołania i złożenia wniosku o przywrócenie terminu po stronie skarżącej wystąpiły przeszkody tamujące terminowe dokonanie tej czynności procesowej. Z tych więc powodów całkowicie chybiony okazał się zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 i 2 K.p.a. postawiony w powiązaniu z przepisami dotyczącymi podstaw wyrokowania (art. 133 § 1 P.p.s.a.) i granic orzekania sądu (art. 134 § 1 P.p.s.a.) oraz szeregiem kodeksowych przepisów określających zasady ogólne postępowania (art. 7, art. 7a, art. 10 § 1), gromadzenia i oceny materiału dowodowego (art. 77 § 1 i 3, art. 78 § 1, art. 80) i motywowania rozstrzygnięcia przez organ administracji (art. 107 § 1 i 3). W omawianym zakresie Sąd pierwszej instancji w sposób odpowiadający wymogom przewidzianym w art. 141 § 4 P.p.s.a. umotywował swoje orzeczenie, przedstawił w sposób jasny i klarowny zajęte stanowisko, wyłożył również racje, jakimi się kierował, które - jego zdaniem - przemawiają na rzecz tezy, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku umożliwia zarówno polemikę w ramach skargi kasacyjnej, jak i weryfikację w toku wszczętego nią postępowania kasacyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji przyjmując, i słusznie, że wniosek o przywrócenie terminu został złożony z uchybieniem terminu zupełnie zbędnie zawarł w dalszej części uzasadnienia "tylko uzupełniająco" wywody dotyczące procedury związanej z doręczeniem zawiadomienia o wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. Spowodowało to w konsekwencji sformułowanie w skardze kasacyjnej dalszych zarzutów w tej materii. Zarzuty te dotyczące niewłaściwego dokonania obwieszczeń, wadliwego określenia w samej decyzji sposobu doręczenia decyzji, nieuwzględnienia, że wszystkie osoby wnoszące odwołania, w tym starsze powoływały się na niezgodny z przepisami sposób zawiadomienia o wydaniu decyzji nie podważają faktu, że najpóźniej w dacie sporządzenia odwołania ustała przyczyna uchybienia terminu do wniesienia środka odwoławczego. Trafnie jednak zauważa autor skargi kasacyjnej, że skoro skarżąca udzieliła mu pełnomocnictwa procesowego w dniu 16 sierpnia 2019 r. to nie ma żadnego znaczenia dla rozpoznawanej sprawy uwaga, że był on pełnomocnikiem innej osoby, która wniosła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji w dniu 29 maja 2019 r., a zatem w ustawowym terminie. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.