II OSK 2906/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Gdesz (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 699/24 w sprawie ze skargi J.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 4 marca 2024 r. znak SKO.ZP/415/450/2023 w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 27 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 699/24 oddalił skargę J.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 4 marca 2024 r. znak SKO.ZP/415/450/2023 utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Gminy K. z 4 sierpnia 2023 r. znak GN.6725.419.2022.NW, którą ustalono jednorazową opłatę w łącznej wysokości 11 560,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonych w N., gm. K., oznaczonych w ewidencji gruntów jako działka nr [...] oraz działka nr [...], na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zbycia nieruchomości. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że organ prawidłowo ustalił, iż w sprawie wystąpiły wszystkie przesłanki do nałożenia opłaty planistycznej, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej upzp). Z operatu szacunkowego znajdującego się w aktach sprawy wynika jednoznacznie, że na skutek wejścia w życie uchwały Rady Miejskiej w K. z [...] czerwca 2022 r. nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. (Dz. Urz. Woj. [...]) działki nr [...] i nr [...], które przed zmianą dotychczasowego planu miały przeznaczenie "tereny rolnicze", zostały przeznaczone pod "tereny rolnicze z dopuszczeniem tymczasowej eksploatacji złóż kopalin naturalnych", co jak ustalił rzeczoznawca majątkowy wpłynęło na wzrost wartości tych nieruchomości. Odnosząc się zaś do podnoszonej przez stronę okoliczności, że zawarcie umowy przedwstępnej nastąpiło przed wejściem w życie ww. planu miejscowego Sąd uznał, że kwestia ta była obojętna dla przesłanek ustalenia opłaty planistycznej. Ustalenie opłaty związane jest bowiem z faktem zbycia nieruchomości w ciągu 5 lat od dnia wejścia w życie zmiany miejscowego planu, co ma miejsce, nie jak twierdzi skarżąca w chwili zawarcia umowy przedwstępnej, lecz w chwili zawarcia umowy przyrzeczonej. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J.D., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z uchwałą Rady Miejskiej w K. z [...] czerwca 2022 r. nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i błędne przyjęcie, że wartość nieruchomości tj. działki nr [...] oraz działki nr [...] wzrosły w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania, co uzasadnia ustalenie jednorazowej opłaty, w sytuacji, gdy wartości przedmiotowych nieruchomości nie miały związku z w/w miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; 2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania: a) art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. po. 935, dalej Ppsa) w zw. z art. 7 Kpa, art. 77 i art. 80 Kpa poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji niedokonania przez Sąd I instancji, jak i organy administracyjne I i II instancji prawidłowej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego z 16 grudnia 2022 r. sporządzonego przez E.R. - rzeczoznawcę majątkowego oraz błędne utrzymanie decyzji organu I instancji opartej na ww. operacie szacunkowym, w którym do oszacowania wartości przedmiotowych nieruchomości wykorzystano do porównania nieruchomości nie będące podobnymi do nieruchomości szacowanych, jak i w którym zawiera się szereg błędów i nieuzasadnionych odstępstw od zastosowanej metody porównawczej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powinno skutkować uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c Ppsa, b) art. 151 Ppsa w zw. z art. 7 Kpa, art. 77 Kpa, jak i art. 80 Kpa poprzez bezzasadne oddalenie skargi, jak i poprzez, że Sąd I instancji, jak i organy administracyjne I i II instancji nie dostrzegły sprzeczności w materiale dowodowym istniejącej pomiędzy treścią operatu szacunkowego z 16 grudnia 2022 r., w którym zostało zawarte stwierdzenie: "największe znaczenie dla osiąganej ceny sprzedaży maja atrybuty: powierzchnia terenu i udział terenu ze złożem (współczynnik korelacji ma najwyższą wartość), a treścią jej pisma z 11 lipca 2023 r., gdzie zostało zawarte stwierdzenie: "o tyle w przypadku nieruchomości ze złożami kruszyw powierzchnia terenu ma znaczenie drugorzędne". Owa sprzeczność ponownie przekonuje, że przedmiotowy operat szacunkowy jest nierzetelny i zawiera w sobie nieuzasadnione odstępstwa od zastosowanej metody porównawczej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powinno skutkować uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c Ppsa, c) art. 151 Ppsa, art. 7 Kpa, art. 77 Kpa, jak i art. 80 Kpa poprzez bezzasadne oddalenie skargi, jak i poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, jak i organ II instancji faktu, że organ I instancji nie uzupełnił materiału dowodowego w sprawie w taki sposób, który powodowałby dezaktualizację przesłanek przemawiających za uchyleniem decyzji organu I instancji w całości, jak to miało miejsce w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 15 czerwca 2023 r. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powinno skutkować uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c Ppsa, d) art. 151 Ppsa, art. 7 Kpa, art. 77 Kpa, jak i art. 80 Kpa poprzez bezzasadne oddalenie skargi, jak i poprzez błędne ustalenie przez Sąd I instancji, jak i organy administracyjne I i II instancji, iż nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy okoliczność, iż do przedmiotowej umowy sprzedaży nieruchomości doszło w wyniku wykonania umowy przedwstępnej sprzedaży nieruchomości z 13 maja 2022 r. w sytuacji, gdy owa okoliczność przekonuje, że istotne warunki umowy, w tym cena sprzedaży, negatywne skutki niewywiązania się z umowy przyrzeczonej, graniczny termin zawarcia umowy przyrzeczonej zostały zawarte jeszcze przed dniem wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powinno skutkować uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c Ppsa, e) art. 141 § 4 Ppsa poprzez brak wyjaśnienia stronom motywów prawnych rozstrzygnięcia Sądu I instancji, w szczególności bezkrytycznego przyjęcia, iż w przedmiotowym stanie faktycznym sprawy rzeczoznawca majątkowy pismem z dnia 11 lipca 2023 r. wyjaśniła wątpliwości, co do treści operatu, w tym odnośnie do nieruchomości podobnych, w sytuacji, gdy zgromadzony materiał dowodowy przesądza o tym, że istnieją istotne rozbieżności w zakresie wniosków płynących z operatu szacunkowego z 16 grudnia 2022 r., a pisma rzeczoznawcy majątkowego z 11 lipca 2023 r. Nadto, w sporządzonym uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji znajdują się sprzeczności w porównaniu do zgromadzonego materiału dowodowego. W oparciu o wskazane w skardze kasacyjnej podstawy wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji z jednoczesnym nakazaniem wydania decyzji zgodnie ze stanowiskiem skarżącej, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. 3.2. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a organ po doręczeniu mu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądał jej przeprowadzenia. 3.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Przy tym, zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 3.4. Zasadniczo zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania tj. art. 151 Ppsa w zw. z art. 7 Kpa, art. 77 Kpa, jak i art. 80 Kpa dotyczą stanu faktycznego sprawy, który według strony skarżącej ustalony został na podstawie wadliwego operatu szacunkowego i bez jego właściwej weryfikacji, co skutkowało podjęciem niewłaściwych rozstrzygnięć w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Należy jednak wyjaśnić, że ww. instytucja ulepszenia planistycznego opiera się właśnie na ustaleniu wartości nieruchomości przez biegłego - rzeczoznawcę majątkowego dysponującego wiadomościami specjalnymi w formie operatu szacunkowego. Operat taki jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Jednak ani organy, ani sąd, nie dysponują wiadomościami specjalnymi, nie mogą zatem wkraczać w merytoryczne ustalenia rzeczoznawcy, takie jak dobór metody wyceny, analiza rynku czy selekcja nieruchomości do porównań. Kontrola operatu szacunkowego ogranicza się do jego aspektów formalnych, logicznych oraz zgodności z przepisami prawa (por. wyrok NSA z 25 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 1419/23). Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 1 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 721/15, 30 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 616/17). 3.5. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie występuje. Wbrew twierdzeniu skarżącej nie można było przyjąć, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego E.R. zawierał oczywiste błędy, polegające w szczególności na przyjęciu do porównań nieruchomości, które nie są podobne do nieruchomości szacowanych. Jak wynika z treści operatu, rzeczoznawca biorąc pod uwagę określone jednoznacznie kryteria (tj. położenie nieruchomości porównywalnych; przedmiot obrotu jako prawo własności nieruchomości, a więc tożsamy stan prawny; ten sam rodzaj nieruchomości, które są niezabudowane i znajdują się na nich złoża kopalin, co świadczy o tożsamym sposobie korzystania) uznał, że wybrane do porównań nieruchomości stanowią nieruchomości podobne w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm., dalej ugn). Uwzględniając przeznaczenie wycenianych nieruchomości przed podjęciem przez Radę Miejską w K. uchwały z [...] czerwca 2022 r. nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K., wzięto pod uwagę nieruchomości o przeznaczeniu rolnym położone na złożach kruszyw żwirowo-piaskowych. Natomiast po wejściu w życie ww. uchwały, która zmieniła przeznaczenie wycenianych nieruchomości, analizą rynku nieruchomości objęto tereny rolne przeznaczone pod tymczasową eksploatację kopalin naturalnych. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że nieruchomości porównawcze przyjęte przez rzeczoznawcę do zbioru nieruchomości podobnych zarówno przed jak i po zmianie planu różnią się powierzchnią w stosunku do tych, które były przedmiotem wyceny, jednakże okoliczność ta nie stanowi o tym, iż wzięto do porównań nieruchomości, które nie są podobne do wycenianych. Porównywalność nieruchomości w rozumieniu art. 4 pkt 16 ugn nie oznacza, że parametry nieruchomości muszą być identyczne. Chodzi bowiem o wspólność istotnych cech rynkowych mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. Ustalenie, które z cech nieruchomości mają najistotniejsze znaczenie w konkretnym przypadku zależy od oceny rzeczoznawcy wyposażonego nie tylko w szczególne kompetencje ustawowe, ale także posiadającego profesjonalną wiedzę na temat czynników oddziaływujących na wartość nieruchomości. Nie jest przy tym niemożliwe uznanie za parametr podlegający skorygowaniu przy pomocy stosownych współczynników także i powierzchni nieruchomości odmiennej od powierzchni nieruchomości wycenianej, jeśli zachowane zostały inne najistotniejsze elementy podobieństwa, ustalone w konkretnej sprawie przez rzeczoznawcę (por. postanowienie NSA z 16 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 8/12). 3.6. W operacie będącym przedmiotem oceny rzeczoznawca jednoznacznie stwierdził, że w obrocie rynkowym nie wystąpiły nieruchomości o cechach identycznych, lecz przeprowadzona analiza umożliwiła wybór transakcji rynkowych, których przedmiotem obrotu były nieruchomości podobne. W celu wyszukania nieruchomości spełniających warunek podobieństwa, dążąc do najpełniejszego odwzorowania zjawisk obrotu nieruchomościami o podobnym charakterze, okres badania cen znacznie rozszerzono (od listopada 2018 do listopada 2022) wskazując, że nieruchomości o ww. specyfice nie są częstym przedmiotem obrotu. W wyniku dokonanej analizy rynku rzeczoznawca zgodnie z art. 153 ust. 1 ugn ustalił cechy różniące nieruchomości podobne (powierzchnię terenu, udział terenu ze złożem, dostęp do drogi publicznej) oraz określił ich wagi. Dokonał również korekty średniej ceny nieruchomości współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (m.in. powierzchni terenu), a szczegółowe obliczenia doprowadziły do ustalenia końcowych wartości. Operat zawierał zatem wszystkie elementy wymagane przepisami prawa. W tym kontekście zarzuty skarżącej dotyczące nieuzasadnionego zastosowania przez rzeczoznawcę odstępstwa od przyjętego podejścia porównawczego należało uznać jedynie za polemikę ze specjalistyczną widzą biegłego, która w żadnej mierze nie zasługiwała na uwzględnienie. Aprioryczne założenia strony, że dana nieruchomość przyjęta do porównania nie jest podobna do nieruchomości wycenianej nie może stanowić podstawy do podważania konstatacji organu o prawidłowości sporządzonego w sprawie operatu, a tym samym do przyjęcia, że zaskarżony wyrok wydano z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. 3.7. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego strona niezasadnie zarzuca sprzeczność operatu z wyjaśnieniami rzeczoznawcy majątkowego zawartymi w piśmie z 11 lipca 2023 r. Stwierdzenie rzeczoznawcy, że powierzchnia terenu oraz udział terenu ze złożem mają największe znaczenie dla osiąganej ceny sprzedaży, koresponduje zarówno z ustaleniami operatu, jak i z wyjaśnieniami zawartymi w ww. piśmie. Rzeczoznawca odniósł się w nim wprost do zarzutów Kolegium wynikających z wcześniejszej decyzji uchylającej z 15 czerwca 2023 r. oraz podał dokładne zapisy planu miejscowego, których zdaniem organu brakowało w operacie. Wyjaśnienia te były wystarczające do wydania ponownego rozstrzygnięcia przez organ I instancji i nie wymagały uzupełnienia materiału dowodowego. 3.8. Odnosząc się zaś do kwestii zawarcia umowy przedwstępnej przed uchwaleniem zmiany planu, co miało zdaniem skarżącej skutkować brakiem podstaw do ustalenia opłaty planistycznej, należy wskazać, że Sąd I instancji trafnie uznał, iż okoliczność ta nie miała istotnego znaczenia dla niniejszej sprawy, ponieważ w punktu widzenia art. 36 ust. 4 upzp przesłanka ustalenia opłaty wiąże się ze zbyciem nieruchomości, co mam miejsce nie w chwili zawarcia umowy przedwstępnej, lecz w momencie zawarcia umowy przyrzeczonej sprzedaży nieruchomości. Jak wynika bowiem z treści art. 389 § 1 Kc przedmiotem świadczenia z umowy przedwstępnej jest zawarcie umowy przyrzeczonej. Umowa przedwstępna nie jest umową zobowiązującą do przeniesienia własności i tym samym nie może wywierać skutku w postaci przeniesienia prawa własności z chwilą jej zawarcia. W wykonaniu umowy przedwstępnej strony muszą zawrzeć dalszą umowę, tym razem umowę zobowiązująco-rozporządzającą, przenoszącą własność albo też umowę tylko zobowiązującą do przeniesienia własności. W niniejszej sprawie umowa przyrzeczona sprzedaży ww. nieruchomości została zawarta 17 sierpnia 2022 r. (a więc już po wejściu w życie zmiany planu), w związku z czym z tą właśnie datą należało wiązać zbycie nieruchomości. 3.9. Podkreślenia również wymaga, że analiza treści umowy przedwstępnej jednoznacznie wskazuje, iż jej zawarcie miało ścisły związek ze zmianą przeznaczenia ww. nieruchomości, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki. Bez zmiany planu nie byłaby możliwa realizacja zamierzeń określonych w § 8 i 9 tej umowy (tj. złożenie wniosku o udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż znajdujących się w obrębie nieruchomości oraz podjęcie czynności zmierzających do przekształcenia ww. nieruchomości na obszar górniczy lub teren górniczy). 3.10. Wbrew argumentacji skarżącej nie można było również przyjąć, aby cena wskazana w umowie przedwstępnej, określona jeszcze przed zmianą planu, miała wpływ na wartość nieruchomości po jego zmianie. Zgodnie z art. 36 ust. 4 upzp opłata planistyczna jest ustalana z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, a nie w oparciu o subiektywną cenę transakcyjną, która może zależeć od wielu czynników pozarynkowych. Biegła ustaliła wartość rynkową nieruchomości po zmianie planu na 576 500 zł (działka nr [...]) i 441 300 zł (działka nr [...]). Rozbieżność między tą kwotą a ceną uzyskaną przez skarżącą nie podważa prawidłowości operatu, lecz jedynie pokazuje, że strony umowy sprzedaży ustaliły cenę na innym, wyższym poziomie, do czego miały prawo. Podstawą wymiaru opłaty jest jednak obiektywny wzrost wartości nieruchomości ustalony w operacie szacunkowym, a nie cena ustalona w umowie przez strony. 3.11. W konsekwencji niezasadności wskazanych wyżej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, za całkowicie bezzasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut dotyczący naruszenia art. 36 ust. 4 upzp. Skoro operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo i jednoznacznie wykazał wzrost wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu, a stawka procentowa opłaty (10%) została w tym planie określona, to organy były zobligowane do ustalenia opłaty planistycznej. Jej łączna wysokość (11 560 zł) została obliczona prawidłowo jako 10% od łącznej kwoty wzrostu wartości dwóch ww. nieruchomości (115 600,00 zł) i nie naruszała ustawowego limitu. 3.12. Reasumując, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, a uzasadnienie wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Zaakcentować trzeba, że w ramach powyższego zarzutu skarżąca nie może zwalczać samej oceny prawnej zawartej w zaskarżonym wyroku. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawarto w nim stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09). Taka sytuacja nie występuje w rozpoznawanej sprawie, gdyż wskazywane w skardze kasacyjnej istotne braki w wywodzie prawnym Sądu, bazowanie na wadliwych ustaleniach faktycznych nie spełniają tego kryterium, a analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że zawiera ono wszystkie elementy wskazane w tym przepisie. 3.13. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa orzekł, jak w sentencji.