II OSK 1954/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Gdesz (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 30 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.S. i M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Bd 1211/23 w sprawie ze skargi E.S. i M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 25 sierpnia 2023 r. nr SKO-4215/21/2023 w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty planistycznej oddala skargę kasacyjną.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 9 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Bd 1211/23 oddalił skargę E.S. i M.S. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z 25 sierpnia 2023 r. nr SKO-4215/21/2023 utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy I. z 21 czerwca 2023 r. nr PP.6725.4.2020, którą ustalono skarżącym jednorazową opłatę w kwocie 2521,50 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, stanowiącej działkę gruntu oznaczoną w ewidencji gruntów nr [...], położonej w obrębie J., gmina I., na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwałą Rady Gminy I. z [...] lutego 2016 r. nr [...] (dalej: plan miejscowy). W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Operat szacunkowy sporządzony w sprawie jest prawidłowy i stanowił wystarczającą podstawę do wymierzenia opłaty. Organy prawidłowo zaś ustaliły, że wszystkie przesłanki z art. 36 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm., dalej: upzp) zostały spełnione, a wysokość opłaty została obliczona zgodnie z prawem. Za niezasadny uznano zarzut niedochowania 5-letniego terminu na ustalenie opłaty planistycznej. W świetle bowiem art. 36 ust. 3 w zw. z ust. 4 upzp konieczne jest, aby do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty planistycznej doszło nie później niż w terminie 5 lat od dnia, w którym plan albo jego zmiana, stały się obowiązujące. Plan miejscowy obejmujący nieruchomość skarżących wszedł w życie 12 marca 2016 r., natomiast wszczęcie postępowania w sprawie opłaty planistycznej nastąpiło 2 lipca 2020 r., w związku z czym wskazany termin został zatem dochowany. W kwestii zaś braku uwzględnienia nakładów poczynionych przez skarżących na nieruchomość Sąd stwierdził, że bez wykazania, iż dotyczą one istotnych cech nieruchomości wpływających na jej wartość rynkową i tym samym uwzględnianych w procesie wyceny nieruchomości – nie mają one znaczenia dla sprawy. 2. Skarżący wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: Ppsa) w zw. z art. 7 i art. 77 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: Kpa) poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ wydający zaskarżoną decyzję zaniechał podjęcia w sprawie wszelkich niezbędnych czynności służących do wyjaśnienia stanu faktycznego w tym, w jakim stanie pozostawała nieruchomość przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i po jego uchwaleniu, okoliczności mających wpływ na zmianę wartości działki a niezwiązanych z wprowadzeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wobec czego błędnie ustalił wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego i na skutek jego uchwalenia i wysokość opłaty planistycznej; 2) art. 151 Ppsa w zw. z art. 89 § 1 i 2 w zw. z art. 7 i art. 77 Kpa, poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ w zaskarżonej decyzji zaniechał podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego w tym przeprowadzenia rozprawy administracyjnej celem przesłuchania stron oraz biegłego, podczas gdy złożony w sprawie operat szacunkowy przez biegłego zawierał wiele niespójności i niejasności podniesionych przez skarżących w zarzutach, które nie zostały szczegółowo wyjaśnione i na skutek tego błędne ustalenie wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego i na skutek jego uchwalenia oraz wysokość opłaty planistycznej; 3) art. 151 Ppsa w zw. z art. 89 § 1 i 2 w zw. z art. 7 i art. 77 Kpa, poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ w zaskarżonej decyzji zaniechał podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego w tym przeprowadzenia powtórnych oględzin nieruchomości z udziałem skarżących, w sytuacji gdy pozostawały niewyjaśnione okoliczności dotyczące przyjętych przez biegłego w operacie czynników wpływających na wzrost wartości nieruchomości, które to nie wynikały z faktu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a m.in. działań i nakładów skarżących i na skutek tego błędne ustalenie wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego i na skutek jego uchwalenia oraz wysokość opłaty planistycznej; 4) art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa, poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ w zaskarżonej decyzji uznał wadliwie za wiarygodny i miarodajny złożony w sprawie operat szacunkowy, dokonując na jego podstawie błędnych ustaleń co do wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego i jej wzrostu na skutek uchwalenia, zaniechawszy weryfikacji sporządzonego przez biegłego operatu, podczas gdy zawierał niejasności i niespójności podniesione przez skarżących w zarzutach, a także w zakresie przyjętej metodologii, doboru nieruchomości porównawczych, ustalonych cech porównawczych i przypisanej im wartości, a na skutek tego błędne ustalenie wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 5) art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa w zw. z art. 151 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm., dalej ugn), poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ w zaskarżonej decyzji zaniechał ustalenia istotnych okoliczności, a dotyczących prawidłowości sporządzonego w sprawie operatu przez biegłego uznając powyższy za wiarygodny i miarodajny dowód w sprawie, z zaniechaniem ustalenia m.in. prawidłowości przyjętych przez biegłego na potrzeby sporządzenia operatu transakcji porównawczych, a tym niezależności stron transakcji, działania przez strony w sytuacji przymusowej; 6) art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 Kpa w zw. z art. 157 ust. 1 ugn, poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ w zaskarżonej decyzji zaniechał podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego w tym weryfikacji operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie przez biegłego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, podczas gdy na kanwie sprawy pozostawały uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości sporządzonego przez biegłego operatu szacunkowego i zaniechanie ustalenia istotnych w sprawie okoliczności faktycznych a dotyczących wartości jaką nieruchomość prezentowała przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego i na skutek jego uchwalenia jak i zmiany wartości nieruchomości na skutek innych okoliczności niż wynikających z uchwalenia wskazanego wyżej planu zagospodarowania przestrzennego; 7) art. 151 Ppsa w zw. z art. 36 ust. 4 upzp, poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ w zaskarżonej decyzji utrzymał decyzję nakładającą opłatę planistyczną pomimo braku wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, nadto w wysokości przewyższającej 30% współczynnik wzrostu wartości nieruchomości na skutek powyższego. W oparciu o wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wniesiono nadto o przeprowadzenie dowodu z kopii operatu szacunkowego z 10 lutego 2024 r. dotyczącego wyceny działki nr [...]. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. 3.2. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a organ po doręczeniu mu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądał jej przeprowadzenia. 3.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Przy tym, zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 3.4. W pierwszej kolejności należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko wyrażone w analogicznej sprawie dotyczącej obciążenia skarżących opłatą z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanego uchwaleniem planu z 18 lutego 2016 r. (wyroki NSA z: 6 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 1882/24, 20 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 1646/24). 3.5. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej (pkt 1-6), które w istocie sprowadzają się do kwestionowania prawidłowości postępowania dowodowego, w szczególności oceny operatu szacunkowego, należy stwierdzić, że nie zasługują one na uwzględnienie. Wbrew twierdzeniom skarżących, organy administracji, a w ślad za nimi Sąd I instancji, prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy. Wymaga podkreślenia, że operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Jednakże ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Ocena operatu szacunkowego winna być jednak dokonana pod względem formalnym, to jest należy zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Zakwestionowanie operatu szacunkowego jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy jego sporządzeniu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyrok NSA z 26 października 2023 r. sygn. akt II OSK 199/21). W niniejszej sprawie Sąd I instancji prawidłowo uznał, że skarżący nie wykazali tego rodzaju wad operatu, a ich zarzuty stanowią jedynie polemikę z jego ustaleniami. 3.6. W szczególności bezzasadne są twierdzenia o błędnym ustaleniu wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu (zarzut nr 1). Z akt sprawy, w tym z zaświadczenia Wójta Gminy I. z 9 lipca 2020 r., jednoznacznie wynika, że w okresie tzw. luki planistycznej (od 1 stycznia 2004 r. do 11 marca 2016 r.) nieruchomość skarżących stanowiła grunt rolny, dla którego nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy. W świetle ówczesnej wersji art. 37 ust. 1 upzp, przez "faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości" należało rozumieć wyłącznie stan rzeczywisty nieruchomości przed uchwaleniem planu, a nie potencjalne możliwości jej zagospodarowania (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2025 r. sygn. akt II OSK 2422/24). Rzeczoznawca prawidłowo zatem przyjął wartość nieruchomości w oparciu o jej rolne przeznaczenie, co zostało w operacie wyczerpująco uzasadnione poprzez analizę rynku nieruchomości rolnych. Zarzuty dotyczące braku uwzględnienia nakładów, rzekomego uzbrojenia działki czy konieczności przeprowadzenia dodatkowych oględzin (zarzut nr 3) stanowią jedynie polemikę z ustaleniami biegłego i nie zostały poparte żadnym obiektywnym przeciwdowodem, jak np. kontroperatem. 3.7. Nie można również podzielić zarzutów dotyczących wadliwej metodologii wyceny i doboru nieruchomości porównawczych (zarzuty nr 4 i 5). Rzeczoznawca w operacie szacunkowym zakresem wyceny objął wartość rynkową nieruchomości skarżących według stanu na dzień 12 marca 2016 r. i poziomu cen na dzień zbycia, tj. 12 czerwca 2017 r. Operat zawiera prawidłowo trzy wyceny przedmiotowej nieruchomości wskazujące na jej wartość ustaloną według przeznaczenia w aktualnym planie miejscowym (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z dopuszczeniem usług) oraz planie obowiązującym do 31 grudnia 2003 r., jak również w okresie luki planistycznej. Uwzględniając daty istotne dla określenia wartości nieruchomości, na podstawie danych z badanego okresu, uwzględniających zdefiniowane przeznaczenie wycenianej nieruchomości oraz zbliżoną charakterystykę, rzeczoznawca wskazał przyjęte do porównań nieruchomości podobne. Rzeczoznawca w operacie szacunkowym w sposób przekonujący uzasadnił, dlaczego zastosował odmienne metody wyceny dla stanu przed i po uchwaleniu planu - wynikało to ze specyfiki i odmiennej dynamiki rynku nieruchomości rolnych oraz rynku nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Do wyceny przed wejściem planu zastosowano metodę korygowania ceny średniej, ponieważ podczas badania rynku odnotowano kilkanaście transakcji nieruchomościami podobnymi (wybrano 12 transakcji nieruchomości o powierzchniach od 0,5057 ha do 4,2100 ha). Natomiast do wyceny po wejściu planu zastosowano metodę porównywania parami, ponieważ rynek nieruchomości o dużej powierzchni pod zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem usług jest bardzo słabo rozwinięty – odnotowano tylko kilka transakcji (wybrano 3 transakcje nieruchomości o powierzchniach 0,3032 ha, 0,5094 ha i 1,0100 ha). Przy tym należy zaznaczyć, że wybór metody oraz cech porównawczych i przypisanej im wartości należy do rzeczoznawcy, a skarżący nie wykazali, by naruszał on przepisy prawa, w szczególności art. 151 ugn. Natomiast kwestia czy dobór przez rzeczoznawcę konkretnych transakcji do porównania jest właściwy, pozostaje poza możliwościami oceny organu czy Sądu, ponieważ dotyka zakresu wiedzy specjalnej i doświadczenia rzeczoznawcy majątkowego. Z kolei brak przeprowadzenia rozprawy administracyjnej (zarzut nr 2) również nie stanowił uchybienia, gdyż organ, w granicach swobodnej oceny dowodów, mógł uznać, że materiał dowodowy, w tym pisemne wyjaśnienia biegłego, jest wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy, a wątpliwości podnoszone przez stronę mają charakter polemiczny (por. wyroki NSA z 23 kwietnia 2025 r. sygn. akt II OSK 769/24, sygn. akt II OSK 795/24, sygn. akt II OSK 865/24, sygn. akt II OSK 1613/24). 3.8. W konsekwencji powyższego, za całkowicie bezzasadny należy uznać zarzut nr 7, dotyczący naruszenia art. 36 ust. 4 upzp. Skoro operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo i jednoznacznie wykazał wzrost wartości nieruchomości z 7449,00 zł do 15854,00 zł na skutek uchwalenia planu, a stawka procentowa opłaty (30%) została w tym planie określona, to organy były zobligowane do ustalenia opłaty planistycznej. Jej wysokość (2521,50 zł) została obliczona prawidłowo jako 30% od kwoty wzrostu wartości (8405,00 zł) i nie naruszała ustawowego limitu. 3.9. Reasumując, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. Sąd Wojewódzki dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, a uzasadnienie wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Wniosek dowodowy skarżących nie zasługiwał zaś na uwzględnienie, gdyż przedłożony operat szacunkowy został sporządzony dla innej nieruchomości i w związku z innym celem wyceny (ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości). Stąd nie mógł on stanowić podstawy ustaleń faktycznych w przedmiotowej sprawie. 3.10. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji.