II OSK 2904/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant asystent sędziego Sylwia Misztal po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Spółki z o.o. z siedzibą w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 czerwca 2024 r. sygn. akt II SAB/Kr 85/24 w sprawie ze skargi A. Spółki z o.o. z siedzibą w O. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2024 r., sygn. akt II SAB/Kr 85/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w O. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wadowicach (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") w przedmiocie rozpoznania wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] sp. z o.o. zarzucając naruszenie: 1. art. 227 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej "K.p.a.") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że pismo skarżącej z dnia 7 marca 2023 r. stanowi skargę w rozumieniu art. 227 K.p.a., w sytuacji, gdy pismo to stanowiło wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego skierowany do podmiotu właściwego w sprawie badania prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem przepisów; 2. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 227 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej uznania pisma skarżącej z dnia 7 marca 2023 r. za skargę w rozumieniu art. 227 K.p.a., w sytuacji, gdy w ramach wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia należy w sposób szczegółowy odnieść się do poczynionych w sprawie ustaleń dotyczących przesłanek warunkujących zastosowanie instytucji skargi (art. 227 K.p.a.), co skutkowało błędnym ustaleniem, że omawiane pismo nie stanowiło wniosku o wszczęcie postępowania oraz, że organ nie pozostaje w stanie bezczynności; 3. art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i błędne uznanie, że organ nie pozostaje w bezczynności, w sytuacji, gdy pismo skarżącej z dnia 7 marca 2023 r. stanowiło wniosek o wszczęcie postępowania, a nie skargę w rozumieniu art. 227 K.p.a., w związku z czym do czasu wszczęcia postępowania albo wydania postanowienia w przedmiocie odmowy jego wszczęcia (art. 61a K.p.a.), organ pozostaje w bezczynności. Wskazując na powyższe [...] sp. z o.o. wniosła o stwierdzenie, że Powiatowy Inspektor dopuścił się bezczynności; stwierdzenie, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie Powiatowego Inspektora do rozpoznania wniosku strony w terminie trzydziestu dni od otrzymania akt administracyjnych oraz zasądzenie od Powiatowego Inspektora na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się wokół kwestii kwalifikacji pisma [...] sp. z o.o. z dnia 7 marca 2023 r., w którym spółka, wskazując na realizację budowy rekreacyjnego zalewu Anteckiego w sposób istotnie odbiegający od pozwolenia na budowę, wnioskowała o przeprowadzenie kontroli mającej na celu weryfikację prowadzonych prac w oparciu o zatwierdzony projekt budowlany. Pierwszy zarzut bezpośrednio dotyczy naruszenia art. 227 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i uznanie pisma za skargę, podczas gdy w ocenie skarżącej stanowiło ono wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego. Drugi zarzut odnosi się do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 227 K.p.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie kwalifikacji pisma. Trzeci zarzut dotyczy konsekwencji przyjętej kwalifikacji i naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ nie pozostaje w bezczynności. Wszystkie trzy zarzuty można rozpoznać łącznie, albowiem dotyczą one wspólnego zagadnienia, jakim jest kwalifikacja prawna wystąpienia [...] sp. z o.o. datowanego na 7 marca 2023 r. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na treść pisma spółki z dnia 7 marca 2023 r. oraz kontekst jego złożenia. Skarżąca nie powoływała się w tym piśmie na własny interes prawny w sprawie, lecz występowała jako były wykonawca projektu budowlanego, podkreślając w końcowej części pisma, że jej wniosek podyktowany jest troską o bezpieczeństwo konstrukcyjne grobli zalewu oraz ochroną zdrowia i mienia mieszkańców sąsiadujących z inwestycją. Treść wystąpienia z dnia 7 marca 2023 r. świadczy, że spółka wystąpiła w interesie społecznym, wyrażając obawę o bezpieczeństwo mieszkańców w związku z wprowadzanymi jej zdaniem samowolnie przez inwestora zmianami rozwiązań konstrukcyjnych. Taki charakter inicjatywy, w której podmiot nie powołuje się na własny interes prawny, lecz występuje w istocie w interesie publicznym, uzasadnia jego kwalifikację jako skargi w rozumieniu art. 227 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem: "Przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw". Powiatowy Inspektor, po otrzymaniu pisma skarżącej, podjął szereg czynności wyjaśniających. Przeprowadził kontrolę inwestycji w dniu 28 marca 2023 r., odebrał wyjaśnienia od inwestora oraz projektanta pełniącego nadzór autorski, a wobec specyfiki inwestycji zasięgnął stanowisk Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie oraz Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w Żywcu. Po przeprowadzeniu ponownej kontroli w dniu 10 sierpnia 2023 r. i dodatkowych czynności wyjaśniających, organ zawiadomieniem z dnia 10 października 2023 r. poinformował skarżącą o sposobie załatwienia skargi, uznając, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo ocenił, że pismo skarżącej zostało zasadnie zakwalifikowane jako skarga w rozumieniu art. 227 K.p.a., co wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd pierwszej instancji wskazał, że nie każde zawiadomienie informujące o nieprawidłowościach przy prowadzonych robotach budowlanych prowadzi do wszczęcia postępowania administracyjnego, a do uznania organu nadzoru budowlanego należy, czy ustalenia dokonane w trakcie wstępnych czynności kontrolnych uzasadniają wszczęcie postępowania administracyjnego. Stanowisko to znajduje oparcie w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w regulacji art. 81 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej "P.b."), zgodnie z którym organy nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami tej ustawy mogą dokonywać czynności kontrolnych, a protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Istotne znaczenie dla oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej ma okoliczność, że skarżąca nie podniosła w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 53a ust. 1 P.b., który stanowi, że postępowania uregulowane w rozdziale 5b ustawy wszczyna się z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie przywołał wprawdzie art. 53a ust. 1 P.b., ale wyraźnie odniósł się do rozważanej tu problematyki ([...] sp. z o.o. powoływała się na omawiany przepis w skardze), wskazując, że postępowania przed organami nadzoru budowlanego wszczynane są na zasadzie oficjalności. Brak zarzutu naruszenia art. 53a ust. 1 P.b. w skardze kasacyjnej oznacza akceptację przez skarżącą stanowiska Sądu pierwszej instancji w tym zakresie, co dodatkowo utrudnia przypisanie jej wnioskowi z dnia 7 marca 2023 r. innej kwalifikacji niż skargi z art. 227 K.p.a., a zwłaszcza uznania go za wniosek wszczynający postępowanie przed organem nadzoru budowlanego. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że zawiadomienie skarżącej zasadnie zostało potraktowane jako skarga w rozumieniu art. 227 K.p.a., wskazując przy tym na charakter postępowań przed organami nadzoru budowlanego oraz dyskrecjonalność decyzji organów nadzoru co do wszczęcia postępowania administracyjnego w wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych. Sąd wyjaśnił również, że nie ma podstaw, aby pismo informujące o nieprawidłowościach zakwalifikować w inny sposób, w szczególności nadać mu moc zobowiązującą organ do wszczęcia postępowania. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia zatem wymogi określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. W konsekwencji prawidłowej kwalifikacji pisma skarżącej jako skargi z art. 227 K.p.a., nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. Skoro pismo skarżącej stanowiło skargę w rozumieniu art. 227 K.p.a., to organ, zawiadamiając skarżącą o sposobie załatwienia sprawy, wypełnił swój obowiązek wynikający z przepisów działu VIII K.p.a. Nie zachodziła zatem zarzucana przez [...] sp. z o.o. bezczynność organu, gdyż organ przeprowadził czynności wyjaśniające i poinformował skarżącą o ich wyniku w sposób przewidziany dla rozpatrzenia skargi. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.