II OSK 290/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Anna Klotz (sprawozdawca) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2349/23 w sprawie ze skargi K. K. i K. K.1 na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 lipca 2023 r. nr 833/23 w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla punkt II zaskarżonego wyroku i w pozostałym zakresie oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 28 listopada 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2349/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi K. K. i K. K. ( dalej jako: "skarżący") na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 lipca 2023 r. nr 833/23 w przedmiocie nakazu rozbiórki uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, umorzył postępowanie administracyjne oraz zasądził od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (dalej: "PINB", "organ I instancji") decyzją z 12 kwietnia 2023 r., nr 19/2023, nakazał skarżącym - właścicielom działki o nr ewid. [...] , rozbiórkę ganku dobudowanego do budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...] przy ul. K. [...] w P.. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "MWINB", "organ odwoławczy") decyzją z 11 lipca 2023 r., nr 833/23, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775; dalej: "Kpa") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r poz. 682; dalej: "p.b.") utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że PINB decyzją z 3 czerwca 2003 r. nr PINB 7141/04/03, działając na podstawie art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106, poz. 1126 z 2000r. ze zm.), nakazał poprzednim właścicielom J. N. i H. N. uzyskać, w wyznaczonym terminie, pozwolenie na użytkowanie od właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanego, w/w ganku. Przedmiotowa decyzja została wydana w oparciu o akta sprawy, z których nie wynika, by dla spornego ganku wydano pozwolenie na użytkowanie. W konsekwencji MWINB stwierdził, że organ powiatowy winien prowadzić dalsze postępowanie w trybie art. 48 i 49 p.b., stosując przepisy w brzmieniu ustawy Prawo budowlane , obowiązującym w dacie wydania decyzji z 3 czerwca 2003 r. W wykonaniu decyzji z 3 czerwca 2003 r. przedłożono jedynie dokumentację inwentaryzacyjną ganku, co uczyniono dopiero przy wyjaśnieniach z 15 marca 2023 r. Materiał dowodowy potwierdza, że skarżący po zakupie nieruchomości nie wystąpili o wymagane pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego ganku. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie MWINB z 11 lipca 2023 r. złożyli K. K. i K. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji PINB z 12 kwietnia 2023r., nr 19/2023 . W zarzutach skargi wskazali na naruszenie: I. zasad konstytucyjnych wynikających z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez naruszenie art. 2 przez wydanie przez organ decyzji nakazującej rozbiórkę w 2023 r., podczas gdy samo postępowania zostało wszczęte w roku 2003, a w ów 20- letnim okresie prawodawstwo zmieniało się kilkukrotnie i jego obecna wersja jest dla strony skarżącej bardziej korzystna niż obowiązująca w 2003 r. Nadto nieodpowiadające poczuciu sprawiedliwości społecznej jest orzekanie w sprawie na kanwie przepisów obowiązujących 20 lat temu, co de facto implikuje skutek taki że, sytuacja prawna skarżących została ukształtowana w sposób sprzeczny z obecnie obowiązującym prawem i wpływa wprost niekorzystnie w sferę majątkową skarżących. II. zasad konstytucyjnych wynikających z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez naruszenie art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez w szczególności brak zobowiązania strony skarżącej - jako właściciela obiektu budowlanego do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. III. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7 i art. 77 § 1 Kpa, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęcia niezbędnych kroków do ustalenia i w konsekwencji zakwalifikowania robót budowlanych jako budowy nowego obiektu, zamiast przebudowy istniejącego już obiektu. b) art. 7 i art. 77 § 1 Kpa, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęcia niezbędnych kroków do ustalenia, że przebudowa ganku nie wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę ani zgłoszenia i postępowanie administracyjne powinno zakończyć się decyzją o odmowie nakazania rozbiórki ganku, wobec faktu, że w czasie wydania zaskarżonej decyzji administracyjnej budowa ganku nie wymaga już uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę ani zgłoszenia. c) art. 7 i art. 77 § 1 Kpa, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego przez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego w celu określenia warunków technicznych - możliwości dokonania rozbiórki bez zagrożenia bezpieczeństwa pozostałej części obiektu budowlanego (całego budynku). d) art. 80 Kpa w zw. z art. 77 Kpa poprzez dokonanie oceny okoliczności sprawy na podstawie niepełnego materiału dowodowego, e) art. 136 Kpa poprzez nieprzeprowadzenie postępowania w celu uzupełnienia dowodów którego celem było ustalenie istotnych okoliczności warunkujących przedmiot i zakres dalszego postępowania, f) art. 138 § 2 Kpa poprzez jego niezastosowanie, g) art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w stwierdzeniu, że przedmiotowy ganek jest "samowolnie wzniesionym obiektem" podczas gdy jest to obiekt przebudowany - obiekt ten, jak wynika z akt sprawy istniał wcześniej jako drewniany, co oznacza, że nie został dobudowany do budynku tylko przebudowany. Przebudowa ganku została zrealizowana w marcu 1998 r. h) art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w stwierdzeniu, że "skarżący nie uzyskali pozwolenia na użytkowanie przedmiotu postępowania", pomimo że strona skarżąca - jako właściciel obiektu budowlanego nie została przez organ zobowiązana do uzyskania pozwolenia na użytkowanie, przez co nie zaistniały przesłanki do nakazania rozbiórki ganku. Skarżący bowiem nie byli stroną postępowania w dacie wydania decyzji z 3 czerwca 2023 r. i) art. 6, art. 7 i art. 8 Kpa i wynikającej z nich zasady praworządności, prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, do którego to naruszenia doszło przez: prowadzenie postępowania administracyjnego z nastawieniem na znalezienie podstaw do utrzymania decyzji administracyjnej organu I instancji w przedmiocie nakazania rozbiórki, brak wsparcia skarżących w toku postępowania administracyjnego, stosowanie rozszerzającej, swobodnej i dowolnej wykładni przepisów ustawy prawo budowlane, na niekorzyść skarżących, j) art. 9 i art. 11 Kpa, poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji; IV. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest: a) naruszenie prawa materialnego przez naruszenie art. 48 ust. 1 i 2 oraz art. 29 ust. 4 pkt 1b p.b. w obowiązującym na dzień wydania decyzji brzmieniu oraz art. 6 Kpa poprzez błędną interpretację i niezastosowanie: - pomimo że strona skarżąca - jako właściciel obiektu budowlanego nie została przez organ zobowiązana do uzyskania pozwolenia na użytkowanie, przez co nie zaistniały przesłanki do nakazania rozbiórki ganku; - pomimo tego, że roboty budowlane, których dotyczyła decyzja administracyjna stanowiły przebudowę ganku i nie wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę ani zgłoszenia, i postępowanie administracyjne powinno zakończyć się decyzją o odmowie nakazania rozbiórki ganku, wobec faktu, że w czasie wydania zaskarżonej decyzji administracyjnej budowa ganku nie wymaga już uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę ani zgłoszenia. b) naruszenie prawa materialnego przez naruszenie art. 49b ust. 1 i 2 p.b. poprzez jego błędne zastosowanie w związku błędnym uznaniem, że roboty budowlane polegały na jego budowie, gdy w rzeczywistości była to przebudowa, c) naruszenie prawa materialnego przez naruszenie art. 50 i 51 p.b. poprzez ich niezastosowanie w związku z utożsamieniem przez organ odwoławczy pojęcia "budowa" z pojęciem "przebudowa", d) naruszenie prawa materialnego przez naruszenie art. 49 p.b. w obowiązującym na dzień wydania decyzji brzmieniu polegające na wydaniu wadliwej decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego przez: - dokonywanie nieprecyzyjnego, niedającego się wykonać w drodze egzekucyjnej, opisu obiektu budowlanego podlegającego rozbiórce, polegające na odesłaniu do opisu jego usytuowania, pozbawionego wymiarów, usytuowania, położenia nieznajdujących się nie tylko poza sentencją decyzji, ale nawet poza samą decyzją - przedmiot rozbiórki nie został opisany w żadnym dokumencie znajdującym się w aktach administracyjnych sprawy, -orzeczenie rozbiórki części obiektu budowlanego bez wzięcia pod uwagę wykonalność tej decyzji z punktu widzenia warunków technicznych - możliwości dokonania rozbiórki bez zagrożenia bezpieczeństwa pozostałej części obiektu budowlanego (budynku), wykonanej zgodnie z prawem. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W wymienionym na wstępie wyroku z dnia 28 listopada 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2349/23 WSA w Warszawie uwzględnił skargę skarżących. Wskazał, że postępowanie dotyczy inwestycji sprzed ponad 20 lat – ganek wybudowano w 1998 r., a w 2003 r. zobowiązano ówczesnych właścicieli do uzyskania pozwolenia na użytkowanie (art. 49 p.b.). Zdaniem Sądu I instancji brak przedłożenia takiego pozwolenia obligował organ do wydania nakazu rozbiórki bez zbędnej zwłoki, niezależnie od upływu 5 lat od zakończenia budowy. Tymczasem organy pozostawały bezczynne przez lata: decyzji rozbiórkowej nie skierowano do inwestorów, mimo że władali oni nieruchomością do 2006 r. Czynności kontrolne podjęto dopiero w 2021 r., po upływie dwóch dekad od pierwotnych ustaleń. Organy uznały, że w sprawach samowoli budowlanych zakończonych przed 10 lipca 2003 r., należy stosować przepisy dotychczasowe (sprzed nowelizacji). Opierając się na orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, przyjęły że właściwą podstawą prawną jest art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed lipca 2003 r., co w ich ocenie uzasadniało utrzymanie rygorystycznego trybu postępowania. Sąd I instancji, mając na uwadze ochronę obywatela zakwestionował dopuszczalność nakazania rozbiórki po 20 latach bezczynności organów, podnosząc argumenty natury konstytucyjnej. W argumentacji powołał się na dobrą wiarę nabywców. Skarżący w dacie zakupu (2006 r.) nie wiedzieli o zaniedbaniach poprzedników – akt notarialny nie zawierał wzmianek o obciążeniach lub samowoli. Skarżący nie powinni ponosić najdalej idących skutków – rozbiórki obiektu z uwagi na zaniechanie organów, które przez dwie dekady nie egzekwowały prawa. Skarżący nie mogli dopełnić formalności nałożonych na poprzednich właścicieli, co czyni obecny nakaz rozbiórki niesprawiedliwym. Sąd wskazał, że mimo nałożonego w 2003 r. obowiązku, poprzedni właściciele nie przedłożyli dokumentacji niezbędnej do uzyskania pozwolenia na użytkowanie ganku. W konsekwencji obecni właściciele (skarżący) nie dysponują dokumentami potwierdzającymi legalność obiektu, co czyni wezwanie organu zwarte w piśmie z 8 sierpnia 2022 r. niemożliwym do spełnienia. Sąd I instancji zwrócił również uwagę, że z akt sprawy nie wynika, że nowi właściciele zostali zobowiązaniu jakąkolwiek decyzją do uzyskania pozwolenia na użytkowanie spornego ganku. Sąd wskazał, że skarżący zarzucają organom niewyjaśnienie, czy w sprawie doszło do skutecznej sukcesji procesowej (art. 30 § 4 Kpa). Podkreślono, że w prawie publicznym co do zasady obowiązuje zakaz sukcesji, a uprawnienia takie jak pozwolenie na budowę nie przechodzą automatycznie na nabywcę wraz z własnością nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej. Sąd I instancji uznał dalsze prowadzenie sprawy za bezzasadne . Stanowisko uzasadnił tym, że obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie nałożono w 2003 r. na poprzednich właścicieli, a na nowych nabywców nigdy nie wydano w tym zakresie stosownej decyzji. Dodał, że przez ponad 20 lat ostateczna decyzja z 2003 r. nie była w żaden sposób egzekwowana. Wskazał również, że obecnie przebudowa przydomowych ganków nie wymaga już ani pozwolenia, ani zgłoszenia (art. 29 ust. 4 pkt 1b p.b.), co czyni kontynuowanie procedury rozbiórkowej nieuzasadnionym. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego złożył skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił: - na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej p.p.s.a.) 1. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie dostatecznie podstaw prawnych rozstrzygnięcia w zakresie w jakim Sąd uznał za niemożliwe dostarczenie przez skarżących dokumentów pozwalających na wydanie pozwolenia na użytkowanie przez organy nadzoru budowlanego i tym samym uzyskanie takiej decyzji, 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. 30 § 4 Kpa poprzez dokonanie wadliwego ustalenia braku następstwa prawnego po stronie nabywców nieruchomości (K. i K. K.), co do której wszczęto postępowanie z art. 48 i 49 p.b. (w brzmieniu obowiązującym do 10 lipca 2003 r.) mimo, że sprawa dotyczyła nieruchomości będącej przedmiotem obrotu w drodze umownego zbycia i nabywcy w myśl w/w przepisu stali się z chwilą nabycia stronami postępowania administracyjnego dotyczącego tej nieruchomości, 3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 Kpa poprzez uchylenie decyzji wydanej na podstawie obowiązujących przepisów, zgodnie z ich jednoznacznym brzmieniem niepozwalającym na zastosowanie tzw. uznania administracyjnego, z powodu rzekomego naruszenia zasad konstytucyjnych, w tym znacznego upływu czasu od daty wydania pierwotnej decyzji, podczas gdy przepisy Kpa nie przewidują przedawnienia wykonalności decyzji administracyjnych, a nabywcy nieruchomości mieli możliwość wykonania nałożonego w 2003 r. obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie, 4. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 Kpa poprzez umorzenie postępowania mimo istnienia w obrocie prawnym prawomocnej i ostatecznej decyzji administracyjnej z 3 czerwca 2003 r. wydanej przez PINB w P. nakazującej uzyskanie w wyznaczonym terminie pozwolenia na użytkowanie ganku będącego przedmiotem orzeczonej rozbiórki, a postępowanie którego efektem jest orzeczenie owej rozbiórki, jest kontynuacją postępowania zwieńczonego decyzją z 2003 r., przy czym decyzje PINB i MWINB, będące przedmiotem oceny Sądu, są wprost następstwem niewykonania obowiązku wynikającego z owej decyzji. W ocenie organu brak jest zatem bezprzedmiotowości postępowania w wyżej opisanej sytuacji i przy dalszym obowiązywaniu decyzji z 2003 r. - na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. 1. naruszenie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 2 p.b. w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r. poprzez przyjęcie, że w okolicznościach tej sprawy, tj. braku uzyskania przez właścicieli obiektu pozwolenia na użytkowanie do daty orzekania, organy nie mogą zastosować nakazu rozbiórki w myśl w/w przepisów, z uwagi na niekonstytucyjność tych przepisów i naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa oraz zasady sprawiedliwości społecznej; 2. naruszenie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 2 p.b. (w brzmieniu obowiązującym do dn. 10 lipca 2003 r.) poprzez umorzenie postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie w/w przepisów przez organy administracyjne, mimo istnienia następstwa prawnego po stronie skarżących i istniejącego formalnie obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie, a w następstwie nie uzyskania takiej decyzji, konieczności zastosowania przez organy art. 48 ust. 1 w brzmieniu jak wyżej. W związku ze wskazanymi podstawami kasacyjnymi, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi skarżących oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżących K. K. i K. K. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym wynagrodzenia za zastępstwo procesowe przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została uwzględniona w części. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść ‒ w granicach określonych w skardze ‒ do ocen o charakterze prawnomaterialnym. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności rozpoznał zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego. Zgromadzony materiał dowodowy poddaje w wątpliwość ustalenia organów dotyczące zakresu robót budowlanych przy spornym ganku (o wymiarach: szerokość - 2,15 m, długość - 3,20 m). Okolicznością bezsporną jest nałożenie na poprzednich właścicieli nieruchomości (J. N. i H. N.) obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie ganku (decyzja z 3 czerwca 2003 r.). Skarżący nabyli przedmiotową nieruchomość w 2006 r. Jak wynika z akt sprawy, kolejną czynnością organu było zawiadomienie z dnia 8 sierpnia 2022 r. o wszczęciu postępowania, w którym wezwano nowych właścicieli do wykazania realizacji obowiązku wynikającego z decyzji z 2003 r., dotyczącej uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego ganku, dobudowanego do budynku mieszkalnego. NSA częściowo uwzględnił skargę kasacyjną, uchylając rozstrzygnięcie Sądu I instancji w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. W pozostałym zakresie skargę oddalono, uznając punkt I sentencji wyroku za zgodny z prawem mimo braków w uzasadnieniu. Sąd kasacyjny potwierdza, że organy dopuściły się naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 Kpa, co miało istotny wpływ na sprawę. Konieczna była jednak zmiana wytycznych co do zakresu postępowania wyjaśniającego, wynikająca bezpośrednio z uchylenia punktu II sentencji wyroku. NSA podzielił tym samym zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., wytykając Sądowi I instancji niedostateczne uzasadnienie tezy o niemożności przedłożenia przez skarżących dokumentacji wymaganej przez organy nadzoru budowlanego. Wezwanie organu I instancji zawarte w zawiadomieniu z dnia 8 sierpnia 2022 r. o wszczęciu postępowania o przedłożenie dokumentów potwierdzających wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji z 2003 r., w zakresie uzyskania od organu pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego ganku, dobudowanego do budynku mieszkalnego , nie budzi wątpliwości. Nowi właściciele zostali zobowiązani w zakreślonym terminie do przedłożenia pozwolenia na użytkowanie. Uchylenie przez NSA punktu II sentencji zaskarżonego wyroku w części umorzenia postępowania administracyjnego i jednoczesne oddalenie skargi kasacyjnej w pozostałej części powoduje, że sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, a uzasadnienie wyroku powinno wówczas zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W sytuacji, gdy Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, ale wyraża w uzasadnieniu wyroku inną ocenę prawną niż Sąd I instancji, ocena Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca dla organów administracyjnych oraz wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 207/04; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie NSA w zaskarżonym wyroku nie wykazano obiektywnych przyczyn do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 Kpa. Sprawa wymaga merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ, ponieważ Sąd I instancji przyjął bez głębszej analizy, że sporny ganek to jedynie "przebudowa", która obecnie nie wymaga pozwolenia ani zgłoszenia (art. 29 ust. 4 pkt 1b p.b.). NSA stoi na stanowisku, że na obecnym etapie sprawy nie można zakładać zwolnienia z uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia bez pewności, czy inwestycja nie była w rzeczywistości budową, czy rozbudową. Tylko rzetelna analiza robót (w tym ewentualna ponowna kontrola) pozwoli stwierdzić, czy można zastosować prokonstytucyjną wykładnię przepisów. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 15) lit. a p.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa przydomowych ganków, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Natomiast w sytuacji, gdy roboty budowlane polegają na przebudowie, zastosowanie może znaleźć przepis art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. b p.b., który stanowi, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie obiektów, o których mowa w ust. 1 pkt 4-8, 10, 14-29 i 39 oraz w ust. 2. Z uwagi na powyższe przepisy należy podkreślić, że obecnie obowiązujące przepisy Prawa budowlanego nie zwalniają automatycznie budowy przydomowych ganków z wymogów pozwolenia lub zgłoszenia – zwolnienie dotyczy wyłącznie ich przebudowy (art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. b p.b.). Wobec powyższego w przedmiotowej sprawie należy powrócić do rzetelnego ustalenia stanu faktycznego, ponieważ Sąd I instancji przedwcześnie zakończył postępowanie administracyjne poprzez jego umorzenie na podstawie niepotwierdzonych założeń do zakresu robót budowlanych wykonany przy spornym obiekcie budowlanym – ganku. Analiza zgromadzonego materiału dowodowego ujawnia sprzeczności w zakresie kwalifikacji robót budowlanych. Organ I instancji w decyzji z 2003 r. oraz w toku bieżącego postępowania wielokrotnie stwierdzał, że sporny obiekt został "przebudowany", co przyznano również w uzasadnieniu decyzji o nakazie rozbiórki z 12 kwietnia 2023 r. Nr 19/23. Jednoczesne posługiwanie się przez organ pojęciem "rozbudowy" , przy braku kategorycznego określenia zakresu robót budowlanych, świadczy o nierzetelnym ustaleniu stanu faktycznego. Należy podkreślić, że w przypadku przebudowy przydomowego ganku, art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. b p.b. wyłącza obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia. Tym samym wezwanie skarżących do dostarczenia dokumentacji niezbędnej do uzyskania pozwolenia na użytkowanie w odniesieniu do przebudowanego obiektu było prawnie nieuzasadnione w świetle przepisów Prawa budowlanego, obowiązującego w dacie wydawania decyzji o nakazie rozbiórki. Sprawa w ocenie NSA nie jest dostatecznie wyjaśniona. Ustalenia wymaga, czy mamy do czynienia z przebudową ganku z drewnianego na murowany bez zmiany parametrów takich jak powierzchnia użytkowa i kubatura, czy też z jego odbudową w miejscu rozebranego ganku drewnianego, czy ostatecznie z rozbudową, czyli zmianą istniejących parametrów. Organ używa pojęć zdefiniowanych w przepisach Prawa budowlanego w sposób dowolny i zamienny, co jest całkowicie nieuprawnione. Ustawa Prawo budowlane pojęciom takim jak budowa, rozbudowa, czy przebudowa nadaje ścisłe określone przez definicje legalne znaczenie. Każde z tych pojęć przyporządkowane do zakresu wykonanych samowolnie robót budowlanych będzie wywoływało określone skutki prawne w obowiązkach nakładanych na inwestorów. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, za uzasadniony należy uznać ten dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 30 § 4 Kpa. Sąd błędnie przyjął, że po stronie nabywców nieruchomości nie występuje następstwo prawne, pomijając, że w przypadku zbycia nieruchomości nabywcy z mocy prawa stają się stronami postępowania (art. 48 i 49 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 2003 r.). Prawo do własności nieruchomości jest prawem zbywalnym. W razie zbycia nieruchomości przez inwestora na rzecz innej osoby, przyjmuje się, że to ona jest stroną postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 ustawy. Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 26 marca 2018r. II OSK 2446/17, jeżeli inwestor po dokonaniu samowoli budowlanej utraci uprawnienie do wykonania decyzji rozbiórkowej albo jeżeli nie jest możliwe ustalenie inwestora-sprawcy samowoli budowlanej, to zgodnie z ustawową kolejnością określania podmiotów zobowiązanych do usuwania skutków samowoli budowlanych, właściwe organy mają obowiązek obciążenia obowiązkiem wykonania nakazu rozbiórki aktualnego właściciela nieruchomości, na której posadowiony jest samowolnie wzniesiony obiekt budowlany lub działającego w jego imieniu zarządcy (por. też Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2019 II OSK 990/17, Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2018 II OSK 249/17). Przepis art. 30 § 4 Kpa pozwala na kontynuowanie i zakończenie wszczętego postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy na skutek sprzedaży bądź dziedziczenia następuje zmiana podmiotu stosunku materialno-prawnego (por. wyrok NSA z 3 listopada 2022r., sygn. akt II OSK 3496/19 ). Nowy właściciel nieruchomości wstępuje w sytuację procesowo-prawną swego poprzednika prawego. Z żadnego przepisu prawa nie wynika, że czynności procesowe dokonane z udziałem dotychczasowej strony (zbywcy) należy powtórzyć z udziałem nowego właściciela nieruchomości (nabywcy). Organ administracji powinien natomiast wykluczyć z postępowania administracyjnego osobę zbywcy (prawa zbywalnego), nabywca zaś, wstępując w jego prawa, staje się stroną tego postępowania. Wstąpienie to bowiem następuje z mocy prawa, zatem niezależnie od woli stron czy też organu ( powołane powyżej orzeczenia dostępne- https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mimo, że NSA oddalił skargę kasacyjną od wyroku uchylającego w punkcie I jego sentencji zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji, to należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że brzmienie obowiązujących przepisów wyklucza zastosowanie uznania administracyjnego. Sąd błędnie przyjął naruszenie zasad konstytucyjnych (w tym ze względu na upływ czasu), podczas gdy przepisy Kpa nie przewidują przedawnienia wykonalności decyzji, a nabywcy mieli realną możliwość uzyskania pozwolenia na użytkowanie nałożonego na poprzednich właścicieli w 2003 r . Odnośnie statusu strony i obowiązków nabywcy należy mieć na uwadze, że sporny ganek powstał warunkach samowoli budowlanej. W przypadku samowoli nie mamy do czynienia ze zwykłym "pozwoleniem na budowę", lecz z procedurą legalizacyjną. W świetle przepisów prawa budowlanego sytuacja nabywcy nieruchomości, na której znajduje się samowola budowlana, nie znosi z niego obowiązku dostosowania obiektu do stanu zgodnego z przepisami prawa. Odmienne traktowanie nabywcy niż samowolnika pierwotnego prowadziłoby do nadużyć i obejścia obowiązujących przepisów prawa, co jest niedopuszczalne. Nabywca nieruchomości co do zasady jest stroną w postępowaniach prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego, ponieważ dochodzi do przejścia odpowiedzialności na nabywcę. Status strony w przepisach Prawa budowlanego wynika z art. 28 ust. 2 p.b. – jako właściciel podmiot ma interes prawny, ponieważ wynik postępowania bezpośrednio wpływa na jego prawo własności. Przepis ten stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Organy słusznie uznały, że w przypadku samowoli budowlanych wszczętych przed wejściem w życie nowelizacji, a niezakończonych decyzją ostateczną, kluczowe jest ustalenie daty zakończenia budowy. Jeśli pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął przed 11 lipca 2003 r., należy stosować przepisy dotychczasowe (w brzmieniu sprzed tej daty). W wyroku z dnia 18 października 2006 r. sygn. akt P 27/05 (Dz. U. Nr 193, poz. 1430) Trybunał Konstytucyjny uznał, że osoby, które skończyły budowę dawno temu, nie mogą być nagle karane nowymi, bardzo wysokimi opłatami. Państwo musi stosować wobec nich stare, korzystniejsze zasady. W tych okolicznościach wskazane było stosowanie przepisów względniejszych. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego spowodował to, że w sprawach samowoli budowlanej obiektu budowlanego, którego pięcioletni termin zakończenia budowy upływał do dnia 10 lipca 2003 r. na zasadzie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. do spraw wszczętych stosuje się przepisy dotychczasowe. W sprawach takich ma zatem zastosowanie art. 49 ust. 1 p.b. w jego brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r. – czyli ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.). Mając na uwadze czasookres, który upłynął od obowiązku nałożonego na poprzednich właścicieli w 2003r., trudno nie dostrzec zmiany przepisów Prawa budowlanego, zwłaszcza w kierunku ich złagodzenia w przedmiocie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia robót właściwemu organowi architektoniczno- budowlanemu, w tym "przebudowy ganku", która jest według obecnego stanu prawnego zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i zgłoszenia robót. Dlatego też stanowisko Sądu I instancji w końcowej części uzasadnienia wyroku znajduje uzasadnienie o ile sporny ganek jest przebudową. To jednak nie zostało wyjaśnione przez organy, które całe postępowanie skoncentrowały na niewykonaniu obowiązku przez inwestorów, pomijając ustalenia w przedmiocie prawnej kwalifikacji robót budowlanych przy realizacji spornego ganku jako obiektu w świetle przepisów prawa budowlanego, w znaczeniu budowa, przebudowa i rozbudowa. Powyższe wymaga zajęcia stanowiska przez organ administracji wobec zmiany stanu prawnego. Z uwagi na powyższe skarga kasacyjna MWINB zasługuje na uwzględnienie w części. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 p.p.s.a. uchylił pkt II zaskarżonego wyroku w zakresie, w jakim umorzono postępowanie administracyjne. Natomiast w pozostałej części skarga kasacyjna została oddalona. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.