II OSK 2894/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia del. WSA Piotr Broda sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1624/17 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na broń palną myśliwską 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od J. P. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 240,00 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1624/17 oddalił skargę J. P. (dalej powoływanego jako skarżący) na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na broń palną myśliwską. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy: Komendant Wojewódzki Policji w [...] w dniu 25 stycznia 2017 r. wszczął postępowanie w sprawie cofnięcia skarżącemu pozwolenia na broń palną myśliwską. Powodem wszczęcia postępowania było ustalenie, że skarżący w 2010 r. prowadził pojazd mechaniczny w stanie nietrzeźwości. Skarżący, w wyniku zobowiązania organu, przedłożył dwa orzeczenia z dnia [...] marca 2017 r.: lekarskie nr [...] i psychologiczne nr [...] potwierdzające, że może dysponować bronią. Organ złożył odwołanie od tych orzeczeń, w wyniku czego uzyskał ostateczne orzeczenie psychologiczne z dnia [...] kwietnia 2017 r., [...], w którym stwierdzono, że skarżący nie posiada zdolności psychicznej do dysponowania bronią w myśl art. 15 ust. 1 pkt 3 ustawy oraz orzeczenie lekarskie z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] z którego wynikało, że skarżący należy do osób wymienionych w art. 15 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy i nie może dysponować bronią. Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 15 ust. 1 pkt 2-4 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2012 r. poz. 576, ze zm., obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 955; dalej zwanej ustawą), cofnął skarżącemu pozwolenie na broń palną myśliwską. Organ stwierdził, że do wydania przedmiotowej decyzji zobowiązany był z uwagi na uzyskane w toku postępowania dwa ostateczne orzeczenia: lekarskie i psychologiczne. Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji do Komendanta Głównego Policji, który decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej określanej jako K.p.a.) oraz art. 18 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 15 ust. 1 pkt 2-4 ustawy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Motywując rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyraził zapatrywanie, że zgodnie z dyspozycją art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy ustawodawca nałożył na organy Policji obowiązek cofnięcia pozwolenia na broń, jeżeli osoba posiadająca takie pozwolenie należy do kręgu osób określonych w art. 15 ust. 2-6 ustawy. Podkreślił zarazem, że ostateczne orzeczenia lekarskie i psychologiczne wiążą organy administracji co do okoliczności, które stwierdzają. Organ wyjaśnił, że nie mógł uwzględnić zarzutów dotyczących wadliwości przedmiotowych orzeczeń wydanych w trybie odwoławczym, gdyż z uwagi na ich ostateczność niedopuszczalne jest podejmowanie przez organy Policji dalszych działań procesowych celem ich wzruszenia. Z kolei skarżący nie może skutecznie powoływać się na pozytywne orzeczenia lekarskie i psychologiczne wydane w pierwszej instancji, bowiem orzeczenia wydane w trybie odwoławczym, zgodnie z art. 15h ust. 7 ustawy eliminują te orzeczenia. Powołał także art. 15 ust. 5 ustawy i wskazał, że okolicznością uzasadniającą przypuszczenie, że skarżący jako posiadacz broni może należeć do osób wymienionych w art. 15 ust. 1 pkt 2-4 ustawy było uzyskanie informacji, że z jego udziałem miało miejsce zdarzenie w 2010 r., kiedy to kierował pojazdem mechanicznym w stanie nietrzeźwości. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący. Podniósł, że sam fakt skazania go za popełnienie przestępstwa nie był okolicznością dostatecznie uzasadniającą podejrzenie, o którym mowa w art. 15 ust. 5 ustawy podkreślając, że w chwili ujawnienia tej okoliczności nastąpiło zatarcie skazania, które jest wiążące dla organów Policji. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji z dotychczasową argumentacją wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z dnia 17 kwietnia 2018 r. wyjaśnił zasady kontroli sądowoadministracyjnej, a następnie stwierdził, że analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących przepisów prawa. Zdaniem Sądu organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia przepisów procedury administracyjnej, jak również naruszenia norm prawa materialnego, w tym przede wszystkim art. 18 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 15 ust. 1 pkt 2-4 oraz ust. 5 ustawy. Organy obu instancji zasadnie przyjęły, że ustalenia faktyczne poczynione w toku postępowania administracyjnego dają wystarczającą i jednoznaczną zarazem podstawę do cofnięcia skarżącemu pozwolenia na broń palną myśliwską. Sąd przytoczył uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt II OPS 4/09 i podkreślił, że w toku postępowania administracyjnego organy Policji obu instancji słusznie zwróciły szczególną uwagę na fakt uzyskania ostatecznych, negatywnych dla skarżącego orzeczeń. W takiej sytuacji, w ocenie Sądu, organy zobowiązane były wziąć pod uwagę art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy. Wyjaśnił, że zgodnie z wolą ustawodawcy, posiadacz pozwolenia na broń palną, który nie posiada zdolności z art. 15 ust. 1 pkt 2-4 ustawy, nie może zachować prawa do posiadania broni palnej, bowiem przedmiotowe przepisy mają charakter obligatoryjny, co oznacza, że ustawodawca we wskazanych przypadkach nie przyznał organom Policji jakiejkolwiek swobody w wyborze sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Sąd podkreślił, że z uwagi na związanie organów Policji treścią ostatecznego orzeczenia lekarskiego i orzeczenia psychologicznego, wydanych w trybie odwoławczym, brak jest jakiejkolwiek możliwości poddania analizie, w ramach oceny materiału dowodowego sprawy, wcześniejszych orzeczeń lekarsko-psychologicznych wydanych w pierwszej instancji, które zostały następnie uchylone. Zgodził się ze spostrzeżeniem organu odwoławczego o braku uprawnienia po stronie organów Policji w zakresie oceny przyczyn, dla których uprawniony lekarz bądź psycholog orzekł o braku zdolności do dysponowania przez stronę bronią. Sąd wyraził także pogląd, zgodnie z którym zatarcie skazania nie jest okolicznością przesądzającą o braku podstaw do zastosowania przez organy Policji przepisu art. 15 ust. 5 ustawy, w sytuacji, w której ujawnione zostaną okoliczności dostatecznie uzasadniające podejrzenie, o którym mowa w tym przepisie. Decyzja o cofnięciu pozwolenia na broń została wydana nie z uwagi na fakt popełnienia przestępstwa, które uległo zatarciu, ale z uwagi na ostateczne orzeczenia lekarskie i psychologiczne, które stwierdziły, że skarżący wypełnia dyspozycję art. 15 ust. 1 pkt 2-4 ustawy i w związku z tym nie może dysponować bronią. Sąd podsumował zatem, że organy obu instancji, bez potrzeby dokonywania jakichkolwiek dodatkowych ustaleń, miały pełne podstawy do postawienia tezy, że zaszła podstawa zastosowania art. 18 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 15 ust. 1 pkt 2-4 ustawy i wydania decyzji o cofnięciu skarżącemu pozwolenia na broń palną myśliwską. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej określanej jako P.p.s.a.) oddalił skargę. Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od wyżej opisanego wyroku, zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera wyłącznie jeden zarzut materialnoprawny dotyczący naruszenia art. 20 w związku z art. 15 ust. 1 pkt 2-4 ustawy. W oparciu o tę podstawę kasacyjną pełnomocnik wniósł o zmianę zaskarżonego orzeczenia w całości (nie precyzując kierunku tej zmiany) i zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, a ponadto o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że pozwolenie na broń może być cofnięte m.in. dlatego, że osoba posiadająca takie pozwolenie jest dotknięta zaburzeniami psychicznymi lub ma znacznie ograniczoną sprawność psychofizyczną, osoba ta wykazuje istotne zaburzenia funkcjonowania psychologicznego bądź też jest uzależniona od alkoholu lub od substancji psychoaktywnych, co nie zostało wykazane względem skarżącego. Pełnomocnik podkreślił, że pozwolenie na broń cofnięto skarżącemu tylko i wyłącznie na podstawie orzeczeń lekarza i psychologa wymieniających podstawy cofnięcia zezwolenia na broń. Jego zdaniem przyczyn tych nie da się stwierdzić w jednorazowym badaniu, a w sprawie pod uwagę powinna być brana wcześniejsza dokumentacja lekarska. Pełnomocnik stwierdził, że podstawą cofnięcia pozwolenia na broń nie są badania lekarskie i psychologiczne, ale wymienione w przepisach podstawy. Tymczasem Sąd w zaskarżonym orzeczeniu opiera się tylko i wyłącznie na niekorzystnych dla skarżącego badaniach. Dlatego też nastąpiło naruszenia prawa materialnego, które powinno skutkować uchyleniem w całości zaskarżonego orzeczenia Odpowiadając na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie od skarżącego kosztów zastępstwa procesowego stosownie do obowiązujących w tym zakresie norm, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego z dnia 15 kwietnia 2021 r., wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1894, ze zm.), skarga kasacyjna została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Wprawdzie pełnomocnik organu podtrzymał żądanie przeprowadzenia rozprawy, ale znane jest stanowisko obu stron w kwestiach objętych granicami skargi kasacyjnej, umożliwiono im również przedstawienie na piśmie dodatkowego stanowiska w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkich należy zauważyć, że w skardze kasacyjnej postawiono tylko jeden zarzut (materialnoprawny) naruszenia art. 20 w związku z art. 15 ust. 1 pkt 2-4 ustawy. Poza podstawami kasacyjnymi znalazł się natomiast kluczowy w sprawie art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy, stanowiący wszak podstawę prawną decyzji o cofnięciu skarżącemu pozwolenia na broń palną myśliwską (z przyczyn wymienionych w art. 15 ust. 1 pkt 2-4 ustawy), podstawami nie zostały również objęte przepisy art. 15a-f ustawy określające tryb i zasady postępowania przy wydawaniu orzeczeń lekarskich. Ten fakt oraz brak zarzutów procesowych zawęża możliwość odniesienia się przez Naczelny Sąd Administracyjny do wszystkich aspektów sprawy, częściowo poruszonych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w jej granicach, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Sąd ten dokonuje więc kontroli instancyjnej orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego wyłącznie w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej, stąd nie może uwzględnić innych przepisów niż te, które zostały wyraźnie powołane jako naruszone. Zasadniczo chybiony jest zarzut odniesiony do art. 20 ustawy. Zgodnie z jego treścią cofnięcie pozwolenia na broń, dopuszczenie do posiadania broni oraz unieważnienie karty rejestracyjnej broni pneumatycznej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Jednakże taką formę załatwienia sprawy orzekające w sprawie organy administracji zachowały, gdyż zarówno orzeczenie organu pierwszej instancji o cofnięciu skarżącemu pozwolenia na broń palną, jak i organu odwoławczego o utrzymaniu w mocy pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia przybrały formę decyzji administracyjnej. Przepis art. 18 ust. 1 ustawy określa natomiast przyczyny upoważniające i obligujące właściwy organ Policji do cofnięcia pozwolenia na broń. Organ ten cofa pozwolenie na broń, jeżeli osoba, której takie pozwolenie wydano m.in. należy do osób, o których mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2 - 6. Określono w nich negatywne przesłanki do dysponowania bronią. Nie można zgodzić się z twierdzeniem autora skargi kasacyjnej, że w ustalonym stanie faktycznym sprawy przyjętym za podstawę rozstrzygnięcia, brak było podstaw do wydania decyzji o cofnięciu skarżącemu pozwolenia na broń palną myśliwską. Trafnie podkreślił Sąd pierwszej instancji, że niezbędnym warunkiem posiadania pozwolenia na broń jest zachowanie zdolności psychofizycznej. Jedynym zaś prawnie dopuszczalnym dowodem, który może stanowić podstawę oceny stanu zdrowia przyszłego lub aktualnego posiadacza pozwolenia na broń jest orzeczenie lekarskie wydane w trybie i na zasadach określonych w ustawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1606/18 - LEX nr 2706212). Zakres i sposób przeprowadzania badań oraz wydawania orzeczeń szczegółowo określony został w art. 15a - f ustawy. Wskazać więc przyjdzie, że do przeprowadzenia badań lekarskich i psychologicznych powołani są specjaliści, którzy wydają orzeczenia na podstawie wyników badań, w tym także specjalistycznych i pomocniczych (art. 15a ust. 2 - 4). Od wydanych orzeczeń zarówno osobie ubiegającej się o wydanie pozwolenia na broń (posiadaczowi takiego pozwolenia), jak i organowi Policji przysługuje odwołanie do wyspecjalizowanych jednostek medycyny i podmiotów leczniczych, a orzeczenia wydane w następstwie wniesionego odwołania są ostateczne (art. 15h ust. 7). Ustawodawca przewidział więc w tym zakresie specyficzny tryb postępowania, procedurę odrębną od postępowania administracyjnego. Na gruncie tych przepisów w orzecznictwie ukształtował się pogląd, że jeżeli uprawniony lekarz w ostatecznym orzeczeniu stwierdzi brak zdolności do dysponowania bronią, to stanowi to wystarczającą okoliczność do odmowy wydania pozwolenia na broń lub cofnięcia takiego pozwolenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1082/18 - LEX nr 3056770). Innymi słowy, negatywne ostateczne orzeczenie (lekarskie, psychologiczne) po pierwsze wyklucza możliwość posiadania przez określoną osobę pozwolenia na broń i po drugie jest wiążące dla organów Policji w postępowaniu w przedmiocie cofnięcia takiego pozwolenia. Wbrew odmiennym twierdzeniom autora skargi kasacyjnej słusznie przyjął Sąd pierwszej instancji, że orzekające w sprawie skarżącego organy Policji były związane ostatecznymi orzeczeniami: lekarskim z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] i psychologicznym z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], w których stwierdzono, że skarżący nie może dysponować bronią i nie posiada zdolności psychicznej do dysponowania bronią. Powoływanie się na wcześniej wydane orzeczenia (korzystne dla skarżącego) nie znajduje usprawiedliwienia, jako że orzeczenia te zostały wyeliminowane z obrotu prawnego (uchylono je orzeczeniami wydanymi na skutek odwołań wniesionych przez organ Policji). Brak więc było podstaw nie tylko do kwestionowania ostatecznych orzeczeń lekarskich, ale również do prowadzenia na drodze administracyjnej dalszego postępowania dowodowego mającego w istocie doprowadzić do podważenia treści tych orzeczeń. Podnoszona przez pełnomocnika okoliczność, że w orzeczeniach lekarskim i psychologicznym nie stwierdzono wprost, że skarżący jest osobą z zaburzeniami psychicznymi, ma znacznie ograniczoną sprawność psychofizyczną, albo wykazuje istotne zaburzenia funkcjonowania psychologicznego, wreszcie że jest osobą uzależnioną od alkoholu lub substancji psychoaktywnych (art. 15 ust. 1 pkt 2 - 4 ustawy) nie oznacza, że z tego powodu brak było podstaw do wydania decyzji o cofnięciu pozwolenia na broń. Zgodnie z tym na co już wskazano podstawą wydania orzeczeń były badania lekarskie i psychologiczne, zarządzone na skutek wystąpienia przyczyny określonej w art. 15 ust. 5 ustawy, obejmujące ogólną ocenę stanu zdrowia, z uwzględnieniem układu nerwowego, stanu psychicznego, sprawności ruchu, poziomu rozwoju intelektualnego, cech osobowości z uwzględnieniem funkcjonowania w trudnych sytuacjach (art. 15a ust. 2 i 3 ustawy). Organy Policji w prowadzonym postępowaniu w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na broń nie były uprawnione do oceny, czy w rzeczy samej istniały powody do stwierdzenia, że u skarżącego brak jest zdolności do dysponowania bronią (w orzeczeniu lekarskim) względnie że nie posiada zdolności psychicznej do dysponowania bronią (w orzeczeniu psychologicznym) z powołaniem się odpowiednio na art. 15 ust. 1 pkt 2 i 4 oraz art. 15 ust. 1 pkt 3 ustawy). Rozpoznaniem i treścią orzeczeń lekarskiego i psychologicznego organy te były związane. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzeczenia lekarskie i psychologiczne nie pozostają jednak poza jakąkolwiek kontrolą. Można je podważać, także w ramach postępowania w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na broń, poprzez zgłoszenie zarzutu co do nieprawidłowości i uchybień w trakcie całego procesu przeprowadzania badań w wyspecjalizowanych jednostkach diagnostycznych. W niniejszej sprawie pełnomocnik nie podniósł takiego zarzutu w odniesieniu do badań przeprowadzonych przez specjalistów w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w [...]. Dla finalnego wyniku sprawy nie ma natomiast znaczenia podniesiony argument, że podstawą skierowania skarżącego na badania lekarskie nie mogło być skazanie za występek polegający na prowadzeniu pojazdu mechanicznego w stanie nietrzeźwości, skoro doszło już do unicestwienia skutków tego skazania. Skazanie prawomocnym wyrokiem sądu, które według przyjętych przez Sąd pierwszej instancji ustaleń uległo zatarciu (według stanu na dzień 20 stycznia 2017 r. skarżący nie figurował w kartotece karnej Krajowego Rejestru Karnego), nie stanowiło negatywnej przesłanki cofnięcia skarżącemu pozwolenia na broń palną. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego, które sprowadzają się do wynagrodzenia pełnomocnika będącego radcą prawnym (240,00 zł), orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 P.p.s.a.