II OSK 2893/16

Dnia 20 listopada 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Roman Hauser Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 191/16 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 roku, Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną, [pic]

II OSK 2893/16 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia 8 września 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania [...]od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. umarzającej, wszczęte na wniosek [...], postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] pozwolenia na wykonanie robót budowlanych obejmujących przebudowę budynku usługowego na żłobek przy ulicy [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, iż decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. Wojewoda [...] umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. z braku przymiotu strony wnioskodawcy [...]. Tymczasem z dokumentacji projektowej spornego przedsięwzięcia wynikało, że obejmowało ono swym zakresem przebudowę budynku usługowego na żłobek, a także zmianę w zakresie zagospodarowania terenu działki polegającą na wykonaniu dwóch placów zabaw. Teren przedmiotowej inwestycji graniczy bezpośrednio z nieruchomością [...]. Z akt sprawy wynikało ponadto, że [...] nie uczestniczył w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. Skarżący swój interes prawny w postępowaniu zakończonym powyższą decyzja wywodził z własności działki o nr [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, iż w jego ocenie działka należąca do [...] znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w związku z § 19 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn.zm. dalej rozporządzenie) ze względu na zaprojektowanie placu zabaw na działce nr ewid. [...]bezpośrednio przy granicy z działka nr [...]. Organ odwoławczy, wskazując na treść § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, wskazał, że odległość wydzielonych miejsc postojowych dla samochodów osobowych od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 3 m – w przypadku do 4 stanowisk włącznie. Z kolei zgodnie z treścią § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia odległość wydzielonych miejsc postojowych od placu zabaw i boiska dla dzieci i młodzieży, nie może być mniejsza niż 7 m, w przypadku do 4 stanowisk postojowych włącznie. Powyższe w ocenie organu wskazywało na ograniczenie w zagospodarowaniu działki [...], ponieważ w związku z realizacją placu zabaw bezpośrednio przy granicy z działką nr [...] minimalna odległość sytuowania miejsc postojowych na działce Wnioskodawcy, na wysokości placu zabaw wynosi 7 m od granicy, a nie 3 m jak wynika z § 19 ust. 2 rozporządzenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie inwestorka [...] podniosła, że jej zamiarem nie było usytuowanie placu zabaw przy granicy z działką sąsiednią W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że kontrolowana decyzja nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a. oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Sąd I instancji podzielił również pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, że mając na uwadze przepisy art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz § 19 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych należy przyjąć, iż [...] niewątpliwie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę na działce stanowiącej własność [...]. Sąd I instancji wyjaśnił, że zarówno w postępowaniu zwykłym dotyczącym pozwolenia na budowę, jak i w postępowaniu nieważnościowym, normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., który jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a. W myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" zdefiniowane zostało w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Prawidłowo organ odwoławczy wywiódł, mając na uwadze § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, iż usytuowanie placu zabaw przy granicy z działką [...] może spowodować ograniczenia w zakresie możliwości zagospodarowania należącej do niego działki nr [...], położonej w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości objętej inwestycją, poprzez brak możliwości usytuowania miejsc postojowych w odległości 3 m od granicy z działką sąsiednią, tj. w odległości dopuszczalnej w sytuacji, gdyby nie zaprojektowany plac zabaw. Powyższe ustalenie oznacza, iż organ pierwszej instancji z naruszeniem art. 105 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie. Nie budzi bowiem wątpliwości, iż z żądaniem wszczęcia postępowania wystąpiła strona postępowania, a organ pierwszej instancji nie wykazał przeszkód przedmiotowych w jego prowadzeniu. Niewątpliwe błędne ustalenie praw wnioskodawcy do żądania przeprowadzenia postępowania administracyjnego i nierozpoznanie sprawy w zakresie żądanym przez stronę wypełniło przesłankę określoną w art. 138 § 2 k.p.a. Sprawa wymagała zatem przeprowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji w pełnym jej zakresie przez dokonanie merytorycznej oceny zasadności wniosku [...]. W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego [...], reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniosła zarzuty naruszenia: 1) art. 105 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ I instancji niezasadnie umorzył postępowanie w sprawie; 2) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji w pełnym zakresie przez dokonanie merytorycznej oceny zasadności wniosku [...]; 3) art. 156 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że konieczne jest prowadzenie merytorycznego postępowania w sprawie nieważności decyzji ostatecznej, w sytuacji gdy żaden z zarzutów ani żadna z okoliczności sprawy nie wskazywały na zaistnienie jakiejkolwiek podstawy stwierdzenia nieważności decyzji; podnoszony przez [...] zarzut braku udziału w postępowaniu w charakterze strony nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji, lecz może jedynie stanowić podstawę wznowienia postępowania w sprawie; 4) art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez pominięcie przez Sąd w rozstrzygnięciu okoliczności uzasadniającej wznowienie postępowania w przypadku braku udziału strony bez własnej winy w postępowaniu i przyjęcie, że może być to przesłanka do stwierdzenia nieważności; 5) art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez wydanie przez Sąd rozstrzygnięcia nieopartego na granicach danej sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor, wskazując na treść art. 156 § 1 k.p.a., stwierdził, że wskazane w tym przepisie przesłanki mają charakter wyłącznych podstaw postępowania w sprawie nieważności, a ich katalog jest zamknięty. Niedopuszczalne jest zarówno rozszerzanie znaczenia poszczególnych przesłanek, jak i stosowanie analogii dla objęcia sytuacji nieunormowanych wprost w tym przepisie. Taką nienormowaną sytuacją jest okoliczność niedziałania strony w sprawie z przyczyn od niej niezależnych. Jest to typowa przesłanka wskazana w dyspozycji art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdzie mowa jest o tym, że postępowanie zakończone decyzją ostateczną wznawia się, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Jest to jednak przesłanka wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja nie może być nieważna z powodu niedziałania strony, niezależnie od tego, jak bardzo ważne byłyby obiektywne przyczyny, dla których strona bez swej winy nie mogła wziąć udziału w postępowaniu. W ocenie skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji dopuścił się błędu polegającego na próbie rozstrzygnięcia w procedurze odnoszącej się do nieważności postępowania, kwestii wyłącznie związanej z ewentualną możliwością wznowienia postępowania. Sąd administracyjny nie powinien dopuszczać do sytuacji, w której dojdzie do rozpoznania sprawy nieważności decyzji w oparciu o przesłankę nienależącą do katalogu przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Ponadto w ocenie skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji nie miał podstaw, by badać elementy wykraczające poza granicę danej sprawy, jak np. badanie wpływu projektowanej inwestycji na możliwość zagospodarowania działki sąsiedniej. Takie działanie wykraczało poza granice sprawy. Powołując takie zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych autor skargi kasacyjnej wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej i zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczona została do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostała zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa. Rozpoznawana skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia art. 105, art. 138 § 2, art. 156 § 1, art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 134 p.p.s.a., z których żaden nie może wywołać zamierzonego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku. Przedmiotem kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stała się decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. uchylająca decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Punkt wyjścia do rozważań stanowić musi stwierdzenie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez nieuznanie [...] za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych obejmujących przebudowę budynku usługowego na żłobek, a następnie za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tejże decyzji. Podkreślenia wymaga, że zarzutów w tym zakresie autor skargi kasacyjnej nie postawił. Uznanie, że doszło do naruszenia przez organ I instancji wskazanych przepisów ustawy Prawo budowlane doprowadziło Sąd I instancji do podzielenia stanowiska organu odwoławczego, że w sposób nieprawidłowy umorzone zostało, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., postępowanie wszczęte wnioskiem [...] o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, z uwagi na brak przymiotu strony. Tym samym zupełnie nietrafione są zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty odnośnie do niedopuszczalnego potraktowania przesłanki wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) jako przesłanki stwierdzenia nieważności nieujętej w katalogu z art. 156 § 1 k.p.a. Kwestia przymiotu strony bowiem rozważana była przez Sąd I instancji jedynie pod kątem oceny legalności decyzji umarzającej postępowanie nieważnościowe z uwagi na brak przymiotu strony podmiotu wnioskującego o stwierdzenie nieważności decyzji. Sąd Wojewódzki w żadnej mierze samej okoliczności niebrania udziału [...] w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nie traktował jako rażącego naruszenia prawa, czy też jakiejkolwiek innej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Odrębnym natomiast zagadnieniem jest, czy podnoszone zarzuty w stosunku do projektowanej inwestycji są usprawiedliwione z punktu widzenia obowiązujących norm prawnych, gdyż ich ocena może nastąpić wyłącznie w toku postępowania w sprawie pozwolenia na realizację inwestycji, przy zapewnieniu stronom czynnego udziału w postępowaniu. Tym samym nie mógł przynieść oczekiwanego rezultatu także zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd Wojewódzki nie przekroczył bowiem granic sprawy, orzekając wyłącznie w kontekście posiadania przez [...] przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym przebudowy budynku usługowego na żłobek. Takie granice sprawy administracyjnej wyznaczył organ I instancji, umarzając postępowanie z uwagi na brak tego przymiotu strony podmiotu składającego wniosek. Oceniając pozytywnie zaprezentowaną w zaskarżonym wyroku wykładnię przepisów dotyczących przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę (przebudowę) podkreślić należy, że nie należy ograniczać rozumienia art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane jedynie do zachowania norm określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, przesądzając a priori, że ich zachowanie uniemożliwia objęcie obszarem oddziaływania obiektu sąsiedniej nieruchomości (wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2011 r., II OSK 283/11). Nie sposób przyjąć, że w sytuacji gdy inwestycja jest zgodna z przepisami techniczno-budowlanymi, nie oddziałuje na okoliczne nieruchomości, a tym samym, że właścicielom tych nieruchomości nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Rozumowanie takie prowadziłoby w konsekwencji do stwierdzenia, że o oddziaływaniu obiektu budowlanego można byłoby mówić wówczas, gdyby doszło do naruszenia przepisów techniczno-budowlanych. Tymczasem dla inwestycji niezgodnej z przepisami techniczno-budowlanymi nie powinna zostać w ogóle wydana decyzja zezwalająca na budowę. Dlatego też obszar oddziaływania obiektu budowlanego nie może być utożsamiany wyłącznie z zachowaniem przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi (wyroki NSA z dnia 6 czerwca 2013 r., II OSK 332/12, oraz z dnia 17 maja 2013 r., II OSK 176/12). Innymi słowy, zagadnienie zastosowania w stanie faktycznym konkretnej sprawy art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane ma charakter zupełnie odrębny od tego, czy przepisy techniczno-budowlane zostały prawidłowo w niej uwzględnione. Odmienna interpretacja prowadziłaby do istotnego ograniczenia pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, nieznajdującego umocowania w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Reasumując, obszar oddziaływania obiektu wymaga konkretyzacji oraz indywidualizacji na podstawie znajdujących zastosowanie w sprawie szczególnych przepisów prawa administracyjnego oraz ustaleń faktycznych. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić przy uwzględnieniu funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu oraz innych jego cech charakterystycznych. Należy ponadto zauważyć, że obszar oddziaływania obiektu dotyczy zarówno terenu niezagospodarowanego, jak i już zagospodarowanego. Ograniczenia w zagospodarowaniu terenu mogą bowiem dotyczyć zmiany sposobu zagospodarowania. Decydujące dla wyznaczenia tego obszaru powinny być, z jednej strony, indywidualne cechy obiektu budowlanego, a z drugiej strony - ocena sposobu przeznaczenia terenu znajdującego się w otoczeniu planowanej inwestycji, z uwzględnieniem jej wpływu na sąsiednie nieruchomości (W. Piątek, Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2016, s. 85-86).. Tymczasem autor skargi kasacyjnej nie zawarł w niej żadnych zarzutów odnośnie istnienia czy nieistnienia po stronie [...] interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym rozbudowy budynku na sąsiednich działkach. Zatem ocena Sądu I instancji, że posiada on przymiot strony w tym postępowaniu nie została skutecznie podważona. Natomiast ocena, czy przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z art. 156 § 1 k.p.a. w rzeczywistości wystąpiły, nastąpi dopiero po przeprowadzeniu przez organy postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. Tym samym nie jest trafny zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja organu I instancji wymagała uchylenia celem przeprowadzenia postępowania w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2011r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.