II OSK 2877/12

Dnia 19 listopada 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) sędzia del. WSA Iwona Bogucka Protokolant asystent sędziego Dominika Sasin - Knothe po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 748/12 w sprawie ze skargi Z.K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i oddala skargę Z.K.; 2. zasądza od Z.K. na rzecz M.P. 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi Z.K. uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia M.P. na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego – kontynuację budowy na istniejących fundamentach (z wewnętrzną instalacją elektryczną, wod-kan. i co.) wraz z infrastrukturą techniczną obejmującą: przyłącze wodociągowe z istniejącej studni kopanej, 2 studnie chłonne z kanalizacją deszczową oraz miejsce na odpady stałe, na działkach nr 1 i 2 w miejscowości P., gmina M. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją ostateczną z dnia [...] maja 2010 r. Starosta M. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na przedmiotową budowę. Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Starosta M., po wznowieniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. postępowaniu z urzędu, uchylił powyższą decyzję oraz zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną obejmującą między innymi zbiornik wybieralny na ścieki sanitarne. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Wojewoda Małopolski uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując, że miejscowy plan nie dopuszcza na działce inwestora zbiorników wybieralnych. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Starosta M. ponownie uchylił decyzję własną z dnia [...] maja 2010 r. oraz zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną zgodnie z wnioskiem M.P. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Wojewoda Małopolski uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, zalecając przeanalizowanie i rozstrzygnięcie (w szczególności biorąc pod uwagę, że przedmiotowy projekt przewiduje budowę dwóch studni chłonnych) czy nie zachodzi sytuacja wskazana w art. 34 ust. 3 pkt. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Starosta M., po kolejnym rozpoznaniu sprawy, na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 82 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 151 § 1 ust. 2 k.p.a., również uchylił decyzję własną z dnia 24 maja 2010 r., zatwierdził projekt budowlany i wydał inwestorowi pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku. Organ wskazał, że przyczyną wznowienia postępowania było stwierdzenie, iż działki na których zlokalizowana ma być inwestycja położone są w terenach o średnim stopniu zagrożenia osuwiskowego według ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw: T., P. i Z. a w sprawie nie przeprowadzono badań geologiczno-inżynierskich i nie ustalono geologicznych warunków posadowienia budynku. Podkreślił, że w toku postępowania inwestor przedłożył dwie opinie geologiczno-inżynierskie oraz oświadczenie projektanta konstrukcji przedmiotowego budynku o braku konieczności wzmacniania lub przeprojektowania konstrukcji tego budynku. Ponadto organ uznał, że inwestycja jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie ma wobec niej wymogu przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, spełnione są ustalenia planu miejscowego w zakresie odprowadzania i oczyszczania ścieków, nie potrzebna jest decyzja o wyłączeniu terenu zajmowanego pod inwestycję z produkcji rolnej, projekt zagospodarowania terenu zgodny jest z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, zatwierdzony projekt budowlany posiada wszelkie wymagane ustawą uzgodnienia, a inwestor złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł właściciel sąsiedniej nieruchomości Z.K. wskazując, że celem przeprowadzonego postępowania miało być określenie, w jakim stopniu budowa nowego domu w odległości 8 m od należącego do niego domu letniskowego (położonego w odległości ok. 13 m od skarpy z aktywnym osuwiskiem) wpłynie na stateczność stoku i wzrost zagrożenia osuwiskowego. Odwołujący stwierdził, że dokumentacja w tym zakresie została opracowana w sposób całkowicie niewiarygodny. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Wojewoda Małopolski, na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że nie posiada uprawnień w kwestii oceny poprawności sporządzenia przedłożonej w toku postępowania dokumentacji geologiczno-inżynierskiej sporządzonej przez osobę uprawnioną. Przedłożona przez inwestora dokumentacja opatrzona jest oryginalną pieczęcią Geologa Powiatowego z adnotacją, iż została przyjęta i sprawdzona. Podkreślił, że załączony projekt zagospodarowania terenu sporządzony został na mapie sytuacyjno-wysokościowej wykonanej przez uprawnionego geodetę oraz potwierdzonej oryginalną pieczęcią Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w Myślenicach. Przedmiotowa inwestycja zgodna jest z wymaganiami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania. Stwierdził również, że projekt budowlany zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane jest kompletny i posiada wymagane przepisami opinie i uzgodnienia. Skargę na powyższa decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Z.K. ponownie wskazując, że celem przeprowadzonego postępowania miało być określenie, w jakim stopniu budowa nowego domu w odległości 8 m od należącego do niego domu letniskowego (położonego w odległości ok. 13 m od skarpy z aktywnym osuwiskiem) wpłynie na stateczność stoku i wzrost zagrożenia osuwiskowego, co nie zostało zbadane w sposób poprawny. W skardze wymieniony został szereg uchybień przedstawionej w sprawie dokumentacji geologiczno-inżynierskiej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Uchylając zaskarżoną decyzję wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji uznał, że organ odwoławczy błędnie przyjął, iż nie ma uprawnień do oceny poprawności sporządzenia przedłożonej w toku postępowania dokumentacji. Podkreślił, że organy administracji są zobowiązane do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Sąd wskazał, że organ odwoławczy w żaden sposób nie ocenił przedstawionych w dokumentacji geologiczno-inżynierskiej danych i ustaleń faktycznych, nie odniósł też powyższych informacji do rzeczywistego stanu faktycznego. Zdaniem Sądu dokumentacja ta nie była przedmiotem jakiejkolwiek oceny merytorycznej, mimo iż w podsumowaniu opracowania biegłego wskazano, iż w oparciu o przeprowadzone wyniki i obliczenia obecny stan równowagi przedmiotowego stoku jest stanem chwilowym i naruszone podłoże będzie sprzyjać rozwojowi kolejnych procesów destrukcyjnych. W decyzji brak jest również odniesienia do ustaleń zawartych w Karcie dokumentacyjnej osuwiska dla rejonu istniejącego budynku letniskowego i projektowanego budynku. Sąd podkreślił, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do kluczowych dla wyjaśnienia sprawy wątpliwości związanych z prawidłowym określeniem odległości stref osuwiskowych od terenu inwestycji. Poprzestając na stwierdzeniu, iż nie posiada kompetencji w kwestii oceny poprawności sporządzenia dokumentacji, organ nie odniósł się do zarzutów i wątpliwości odwołania, i nie przedstawił konkretnych argumentów, dla których uznał przedstawioną opinię za wiarygodną. Nie odniósł się także do wskazanych sprzeczności w całości dokumentacji geologiczno-inżynierskiej, a zatem nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nie przedstawił także prawidłowo swojego stanowiska w przedmiotowej sprawie, nie wykazał dlaczego uznał, że decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem i zasługuje na utrzymanie, w związku z czym zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów nie tylko art. 107 §1 art. 11 k.p.a., ale także art. 7, art. 15, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M.P., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi, oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez Wojewodę Małopolskiego było niepełne i nie wyczerpywało przesłanek prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego, a także brak wskazania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że naruszenie przepisów prawa w stopniu istotnym wpłynęło na wynik postępowania. Zarzucono naruszenie art. 223 k.p.a. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez przekroczenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zasady swobodnej oceny dowodów. W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 34 ust. 3 pkt 4, art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że organy administracji publicznej nieprawidłowo ustaliły, że planowane zamierzenie nie spełnia warunków wymaganych do zatwierdzenia projektu budowlanego a następnie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna trafnie zarzuciła naruszenie podanych w jej podstawie przepisów prawa materialnego. Zaskarżone decyzje zostały wydane w postępowaniu wznowieniowym. Podstawą do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2010 r. było stwierdzenie, że nieruchomość, na której miał być wybudowany budynek, znajduje się na terenie określonym w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako średnio zagrożony osuwiskami. Ten nieznany organowi fakt oraz brak dokonania badań geologicznych teren oraz ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektu budowlanego stanowiły, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., podstawę wznowienia postępowania. W toku prowadzonego po wznowieniu postępowania M.P. złożyła na żądanie organu dokumentację wymaganą przepisem art. 34 ust. 3 pkt 4 prawa budowlanego, to jest wyniki badan geologiczno-inżynierskich i geotechniczne warunki posadowienia budynku, wykonane przez dr. inż. geologa W.G., posiadającego uprawnienia do wykonywania tego rodzaju dokumentacji. Została ona złożona i przyjęta przez organ administracji geologicznej i zatwierdzona przez ten organ zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947). Zatwierdzając projekt prac geologicznych do dokumentacji geologiczno-inżynierskiej organ zaaprobował też wnioski wynikające z przedstawionej dokumentacji, przede wszystkim co do braku zagrożenia dla sąsiednich nieruchomości budową spornego obiektu budowlanego. Organ administracji geologicznej określił też w wymienionej decyzji warunki, jakie muszą być spełnione przy realizacji przedmiotowej inwestycji. W postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę organ architektoniczno - budowlany posiada, zgodnie z art. 35 prawa budowlanego, ograniczoną kognicję. Zgodnie z tym przepisem przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ ten sprawdza: 1. Zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a także wymaganiami ochrony środowiska; 2. Zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3. Kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczących bezpieczeństwa i ochrony zdrowia a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy; 4. Czy projekt budowlany został sporządzony przez osobę mającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym wpisem na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego a także czy został należycie sprawdzony przez osobę do tego upoważnioną. W obecnie obowiązującym stanie prawnym organ bada więc zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, lecz nie bada i nie ocenia w taki sposób samego projektu architektoniczno-budowlanego obiektu. Za prawidłowość realizacji tego projektu odpowiedzialność ponosi wyłącznie projektant oraz – w przypadku obowiązku sprawdzenia tego projektu – osoba sprawdzająca. Również gdy chodzi o wymagane przepisami opinie, uzgodnienia, pozwolenia, sprawdzenia i informacje – organ udzielający pozwolenia na budowę sprawdza ich istnienie w postaci odpowiednich dokumentów a nie bada i nie ocenia ich merytorycznych treści. Nadto w sytuacji spełnienia wszystkich wymagań ustawowych z art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 prawa budowlanego organ nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 4 pkt 6). Złożone przez inwestorkę a sporządzone przez biegłego geologa dr. inż. W.G. prace geologiczne należy w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę traktować jako opinię, której istnienie, ale nie merytoryczną trafność, sprawdza organ prowadzący postępowanie. Dokumenty te zostały bowiem przyjęte do zasobu prac geologicznych i zatwierdzone decyzją z dnia 8 września 2011 r. wydaną na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947). Decyzja o zatwierdzeniu projektu wykonanych prac geologicznych podlegała rygorom przewidzianym w k.p.a. i mogła być wydana dopiero po wszechstronnym i dokładnym wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W szczególności nie może ona być rozumiana wyłącznie jako rozstrzygnięcia, które sprowadza się tylko do aprobaty (oddalenia) żądania strony ubiegającej się o zatwierdzenie projektu (tak: A. Lipiński i R. Mikosz w: Komentarzu do art. 33 Prawa geologicznego i górniczego. Skoro więc organy administracji geologicznej zatwierdziły wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia budynku z opinii dr. inż. W. Grzywacza, to należy uznać, iż w pełni podzieliły ich trafność. Organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę był związany tym stanowiskiem. Podnoszone przez Z.K. zarzuty co do opinii biegłego G., w szczególności do jego wniosku o możliwości realizacji budowy domu na działkach nr 1 i 2 bez zagrożenia dla stabilności sąsiednich budynków, powinny być podniesione przed rozpoznaniem sprawy przez właściwy organ administracji geologicznej w trybie art. 33 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze, gdyż mogły być rozpoznane w tamtym postępowaniu. Podnoszenie ich w późniejszej fazie postępowania przed organem udzielającym pozwolenia na budowę nie może spowodować zamierzonego przez skarżącego skutku. W świetle powyższych stwierdzeń uzasadnione jest żądanie ze skargi kasacyjnej uchylenia zaskarżonej decyzji i oddalenia skargi Z.K. na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. W sprawie doszło bowiem wyłącznie do naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 34 ust. 3 pkt 4 i art. 35 ust. 1 prawa budowlanego – przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Nie jest natomiast uzasadniony zarzut naruszenia przepisu proceduralnego – art. 223 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a., gdyż przepisy te – wobec braku postępowania dowodowego przed Sądem I instancji – nie były stosowane i nie zostały w żaden sposób naruszone. Z tych względów NSA na mocy art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.