I OSK 2877/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 618/12 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz M.K. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 4 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 618/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi M. K., uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] lutego 2012 r. nr [...]. Decyzja ta utrzymana została w mocy decyzją Prezydenta Miasta Kraków z [...] lipca 2011 r. nr [...], odmawiającą zwrotu na rzecz M. K. części działki nr [...] w Nowej Hucie. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy przedstawionym przez Wojewódzki Sąd: Orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z Krakowa z [...] listopada 1951 r. nr [...] część parceli l.kat. [...], obecnie części działki nr [...], została wywłaszczona na cele budowy miasta Nowa Huta i Kombinatu Nowa Huta. Obwieszczeniem z [...] maja 1949 r. Starosta Powiatowy zarządził czasowe zajęcie nieruchomości, w tym ww., będącej własnością B. G. na rzecz Biura Projektowania Urządzeń Przemysłu Hutniczego Oddział w Krakowie na cele budowy bocznicy kolejowej w ramach narodowych planów gospodarczych dotyczących budowy Nowej Huty. Biuro to, pismem z 1 czerwca 1949 r. poinformowało Starostwo o rozpoczęciu prac przygotowawczych, wnosząc o oszacowanie szkód i wydanie orzeczenia o odszkodowaniu. Decyzją Wojewody Krakowskiego z [...] lipca 1991 r. nr [...], zmieniającej decyzję z [...] sierpnia 1991 r., uwłaszczona została Huta im. T. Sendzimira m.in. działką nr [...], z której pozostała działka [...], a z decyzji tej wynika, że na działce jest tor normalny nr [...] o długości 400 m. Przekazanie do użytkowania tego toru nastąpiło w styczniu 1962 r., co wynika z karty oceny technicznej obiektu, sporządzonej przez biegłego sądowego. Takich ustaleń dokonał organ I instancji, rozpoznając wniosek M. K. – jedynej spadkobierczyni B. G. – o zwrot nieruchomości. Organ ten stwierdził, że prace związane z realizacją celu wywłaszczenia rozpoczęto w 1949 r. budową bocznicy kolejowej z 1962 r. zatem brak jest podstaw do zwrotu nieruchomości. Prezydent ustalił, że przez działkę biegną tory bocznicy kolejowej. M. K. w odwołaniu zarzuciła, że organ odmówił zwrotu, mimo iż cel został zrealizowany po upływie 10 lat, zatem rozstrzygnięcie narusza art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Utrzymując w mocy decyzję Prezydenta, Wojewoda Małopolski stwierdził, że zgromadzony, obszerny materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, że działka nr [...] nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia, jakim była budowa bocznicy kolejowej, realizowanej w ramach przedsięwzięcia "Budowa Miasta Nowa Huta i Kombinatu Nowa Huta" w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tamtym czasie, pod rządami dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji zawodowych planów gospodarczych, tj. od 4 maja 1949 r. do 5 kwietnia 1958 r. w praktyce zdarzało się niejednokrotnie, że inwestycja stanowiąca cel wywłaszczenia była faktycznie realizowana zanim w ogóle doszło do wydania decyzji wywłaszczeniowej. W sprawie dla ustalenia niewystąpienia przesłanki z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami – nie rozpoczęcie prac w ciągu 7 lat od dnia uostatecznienia się decyzji wywłaszczeniowej – zasadnicze znaczenie miał fakt czasowego zajęcia nieruchomości w 1949 r. na cele budowy bocznicy kolejowej, zaś jeśli idzie o niezaistnienie sytuacji wskazanej w pkt 2 ust. 1 art. 137 – zrealizowanie celu w ciągu 10 lat od ustatecznienia się decyzji o wywłaszczeniu – kluczowa jest decyzja uwłaszczeniowa Wojewody Krakowskiego z [...] lipca 1991 r. zmieniona decyzją z [...] sierpnia 1991 r. stwierdzająca, że na działce znajdował się tor normalny nr [...] o długości 400 m – co potwierdza mapa zasadnicza, protokół z rozprawy z 28 kwietnia 2006 r. połączony z oględzinami – oba dokumenty znajdują się w aktach sprawy, zaś z karty Oceny Technicznej Obiektu nr 68/853/14 wynika, że tor został przekazany do użytkowania w 1962 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając skargę M. K. za uzasadnioną, z uwagi na to, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, stwierdził: Określony w orzeczeniu o wywłaszczeniu z [...] listopada 1951 r. cel wywłaszczenia – Budowa Miasta Nowa Huta i Kombinatu Nowa Huta – był bardzo ogólnikowy, w związku z tym organ powinien był dokładnie i ściśle ustalić cel faktyczny, jaki miał być zrealizowany na działce nr [...] o pow. 0,3664 ha, bowiem dokładne oznaczenie celu jest istotnym ustaleniem okoliczności faktycznych sprawy. Nadto ustalony przez organ stan faktyczny jest sprzeczny sam w sobie, albowiem z protokołu rozprawy administracyjnej i oględzin z 31 października 2000 r. dokonanych zaraz po złożeniu wniosku o zwrot (złożony 23 września 2000 r.) wynika, że nieruchomość stanowi nieużytek porośnięty chwastami, krzakami, samosiejkami, zaś działki nr [...] i [...] dzieli ogrodzenie z płyt betonowych, zatem w tym dniu organ nie stwierdził, aby przez działkę przebiegały tory. Natomiast w czasie rozprawy i oględzin w dniu 28 kwietnia 2006 r. stwierdzono istnienie torów kolejowych. Ustalenia te są sprzeczne ze sobą, choć ustalenie stanu nieruchomości jest istotną okolicznością w sprawie. Nadto w aktach znajduje się pismo z 18 września 2007 r., z którego wynika, że także inna część parceli l.kat. [...] o pow. 0,1374 ha została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na cele PKP orzeczeniem z [...] maja 1955 r. nr [...], co mogłoby wskazywać, że choć oba orzeczenia z 1951 r. i z 1955 r. dotyczyły tej samej nieruchomości, to jednak budowa bocznicy czy też toru normalnego nr [...] mogła dotyczyć tej części, która została wywłaszczona na cele PKP. Organ nie ustalił też w istocie dokładnej daty zrealizowania celu wywłaszczenia, przyjmując, iż tor został oddany do użytku w 1962 r., co jeśli tak, to nastąpiło po terminie 10-letnim, który upływał w 1961 r., ani w ogóle nie ustalał, czy w ciągu 7 lat od wywłaszczenia prowadzono prace, skoro nieruchomość zajęto w 1949 r. przed wywłaszczeniem. Postępowanie zatem narusza art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Reprezentowany przez radcę prawnego Wojewoda Małopolski wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania i zarzucając naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy przez naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c/ cytowanej ustawy, poprzez przyjęcie, że organ odwoławczy naruszył przepis art. 7, 8, 77, 80 k.p.a.: – przez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, w myśl której organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, – przez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz ich kultury prawnej, – przez naruszenie zasady zebrania całości materiału dowodowego, – przez naruszenie zasady wszechstronnej oceny dowodów. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż w sprawie nie będzie mógł być przeprowadzony żaden nowy dowód, albowiem w poczet materiału dowodowego zaliczono wszystkie dokumenty jakie były w dyspozycji stron i organów administracji prowadzących postępowanie, z materiału wynika, iż wywłaszczona nieruchomość przeznaczona była na urządzenie na niej drogi kolejowej, tj. nawierzchni kolejowej wraz z podtorzem i budowlami inżynieryjnymi oraz gruntem, na którym jest usytuowana, a fakt ten nie został nigdy zakwestionowany. Nadto stwierdzono, że organ odwoławczy nie pominął dowodu orzeczenia o wywłaszczeniu z dnia [...] lutego 1955 r. [...], jak właśnie ono wskazuje, iż będąca przedmiotem postępowania część działki [...] była przeznaczona na budowę drogi kolejowej, skoro przylegająca do niej działka została wywłaszczona na rzecz PKP, przy czym oba orzeczenia o wywłaszczeniu dotyczą zupełnie innych działek, tyle tylko, że wydzielonych z działki [...]. Zdaniem skargi nie można zgodzić się również z wywodami, iż ustalony stan faktyczny sprawy sam w sobie jest sprzeczny, albowiem nie można przyjąć, iż ustalenia protokołów oględzin dokonanych w dniu 31 października 2000 r. i 28 kwietnia 2006 r. wykluczają się, a jedynie protokół z 28 kwietnia 2006 r. jest bardziej szczegółowy i wskazuje okoliczności istotne dla sprawy. Odnosząc się do zarzutu, iż organ odwoławczy niewłaściwie ustalił terminy wynikające z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami podniesiono, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala stwierdzić, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany przed 23 listopada 1961 r. M. K. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, zaś z rozstrzygnięciem Wojewódzkiego Sądu należy się zgodzić, nie narusza ono bowiem przepisów, wskazanych w punktach skargi kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej, co podkreślono w jej uzasadnieniu sprowadzają się w istocie do tego, że Wojewódzki Sąd niesłusznie uznał, że postępowanie administracyjne narusza zasady k.p.a., w tym art. 7, 77 § 1 i art. 80, bowiem istotne dla sprawy okoliczności nie zostały ustalone. Materialnoprawną podstawę postępowania stanowił art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który określa przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Istotą zatem w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest po pierwsze ustalenie celu wywłaszczenia, a następnie czy został on zrealizowany w rozumieniu art. 137 ust. 1, zatem czy i kiedy rozpoczęto prace, czy i kiedy je ukończono. Dopiero bowiem tak ustalony stan sprawy pozwala na wydanie rozstrzygnięcia czyniącego zadość wnioskowi o zwrot lub też zwrotu odmawiającego. Każdy wniosek strony może być załatwiony dwojako – pozytywnie dla niej, bądź nie, jednak w każdym wypadku rozstrzygniecie musi wynikać z materiału dowodowego sprawy i mieć w nim oparcie. Rozstrzygnięcie nie może pozostawiać wątpliwości co do swojej zasadności, bowiem w przypadku kontroli przez sad administracyjny musi jasno ze sprawy wynikać, która ze stron ma rację, czy organ, czy strona z rozstrzygnięcia organu niezadowolona. Tego wymaga zarówno art. 7 jak i art. 8 k.p.a. Na to właśnie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie i w tym należy przyznać mu rację. W sprawie bowiem wątpliwe jest, jaki był w istocie cel wywłaszczenia działki nr [...], dokonanego orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z [...] listopada 1951 r. i czy rzeczywiście został on zrealizowany. Zasadnie Wojewódzki Sąd wskazał na sporne ustalenia protokołów z rozpraw administracyjnych połączonych z oględzinami z 31 października 2000 r. i z 28 kwietnia 2006 r. Nadto zasadna jest wątpliwość Sądu co do orzeczenia z [...] maja 1955 r., jaka jest wzajemna zależność orzeczeń z [...] listopada 1951 r. i z [...] maja 1955 r., skoro dotyczyły tej samej nieruchomości i miały taki sam lub podobny cel. Takie wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego budzi to czy bocznica kolejowa, która miała być celem wywłaszczenia i normalny tor kolejowy nr [...] o długości 400 m to ta sama inwestycja, czy też różne i kiedy zostały zrealizowane i która decyzja wywłaszczeniowa tego toru dotyczyła. W stanie sprawy, pomimo jej dokumentacji, zasadnie Wojewódzki Sąd wskazał, że nie dojrzała ona jeszcze do ostatecznego rozstrzygnięcia. Tylko taki walor ma wyrok Sądu – nakazujący dokonać ustaleń, które z całą pewnością pozwolą na uznanie czy przesłanki zwrotu, wskazane w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zostały spełnione, czy też nie. Być może, jak twierdzi organ w skardze kasacyjnej, nie będzie już można odnaleźć innych dokumentów oprócz tych, które już zostały zgromadzone. Jednak jest to tylko twierdzenie organu. Natomiast z całą pewnością można poprzez oględziny, ustalić dokładnie położenie działki i stan jej zagospodarowania oraz okres w jakim tego dokonano. Z akt wynika, że została ona wydzierżawiona na drogę dojazdową podmiotowi trzeciemu, co także mogłoby wskazywać na jej zagospodarowanie, a raczej jego brak, opisane w protokole z 31 października 2000 r. Dokładne ustalenie stanu sprawy pozwoli dopiero na rozstrzygniecie wniosku M. K., gdyż decyzje wydane w sprawie, a odmawiające zwrotu są przedwczesne. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270).