II OSK 2876/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 613/19 w sprawie ze skargi Z.S. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 8 sierpnia 2019 r. nr WOP.7721.28.2016.EL w przedmiocie wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 24 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 613/19, oddalił skargę Z.S. (dalej: skarżący) na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 8 sierpnia 2019 r., nr WOP.7721.28.2016.EL w przedmiocie wykonania robót budowlanych. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w S. (dalej: PINB), prowadził postępowanie w sprawie robót budowlanych polegających na wykonaniu otworu w stropie pomiędzy I i II kondygnacją (piwnicą a parterem) w obrębie lokalu nr [...] i pomieszczeń piwnicznych zlokalizowanych pod tym lokalem oraz wykonanych w tym otworze schodów wewnętrznych stanowiących zejście do piwnicy, w budynku przy ul. [...] w S. Decyzją z dnia 11 maja 2016 r., PINB stwierdził brak podstaw do zastosowania art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm., dalej "Prawo budowlane"), a postępowanie odwoławcze od tego orzeczenia zostało umorzone decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 23 marca 2016 r. Wyrokiem z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 271/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, uchylił decyzję WINB, jak i poprzedzającą ją decyzję PINB wskazując, że roboty budowlane polegające na wybudowaniu spornego otworu w stropie pomiędzy kondygnacją piwniczną a parterem oraz wykonanie schodów wewnętrznych, stanowiących zejście do piwnicy, zostało dokonane w oparciu o pozwolenie na budowę, które zostało następnie wyeliminowane z obrotu prawnego w części obejmującej te roboty. Decyzją GINB z dnia 8 października 2013 r. utrzymano bowiem w mocy decyzję Wojewody z dnia 28 marca 2013 r. w części stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta z dnia 23 kwietnia 2004 r. dotyczącej pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przewidzianych w piwnicy pod lokalem nr [...] w budynku. W konsekwencji, w odniesieniu do robót budowlanych wykonanych w obrębie piwnicy, do której inwestor nie posiadał tytułu prawnego, aktualna pozostała stwierdzona przez Wojewodę nieważność pozwolenia na budowę z dnia 24 kwietnia 2004 r. Zdaniem WSA nie znajduje żadnego potwierdzenia w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy stanowisko organów, że roboty zostały objęte pozwoleniem na budowę z dnia 7 czerwca 2010 r. Fakt uwzględnienia tych robót w zatwierdzonej dokumentacji projektowej w żaden sposób nie stoi na przeszkodzie prowadzeniu postępowania w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, w sytuacji stwierdzenia nieważności pozwolenia budowlanego, na mocy którego je wykonano, co przesądza w istocie o zaistnieniu w zakresie tych robót samowoli budowlanej. Ponownie prowadząc postępowanie PINB zobowiązał skarżącego do przedłożenia uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. Jagiełły 6 w Sopocie w sprawie udzielenia zgody na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, tj. zgody na wykonanie otworu w stropie pomiędzy I i II kondygnacją (piwnicą i parterem) w obrębie lokalu nr [...] i pomieszczeń piwnicznych zlokalizowanych pod tym lokalem oraz wykonanie w tym otworze schodów wewnętrznych stanowiących zejście do piwnicy w budynku. Wobec nie przedłożenia uchwały Wspólnoty, PINB decyzją z 24 lipca 2018 r. nakazał skarżącemu doprowadzenie robót budowlanych polegających na wykonaniu otworu w stropie pomiędzy I i II kondygnacją (piwnicą a parterem) w obrębie lokalu nr [...] i pomieszczeń piwnicznych zlokalizowanych pod tym lokalem oraz wykonanych w tym otworze schodów wewnętrznych, stanowiących zejście do piwnicy w budynku przy ul. [...] w S., do stanu poprzedniego poprzez: rozbiórkę schodów wewnętrznych stanowiących zejście do piwnicy prowadzących z lokalu nr [...] oraz odtworzenie części stropu w miejscu istniejącego otworu pomiędzy I i II kondygnacją (piwnicą a parterem) w obrębie lokalu nr 2 i pomieszczeń piwnicznych zlokalizowanych pod tym lokalem. Po rozpatrzeniu odwołania inwestora Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzją z dnia 8 sierpnia 2019 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że dokumentacja projektowa, zatwierdzona decyzją Prezydenta z dnia 7 czerwca 2010 r. o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych polegających na połączeniu dwóch lokali gastronomicznych położonych w S. przy ul. [...], nie obejmowała prac związanych z wykonaniem otworu w stropie pomiędzy I i II kondygnacją (piwnicą a parterem) w obrębie lokalu nr [...] i pomieszczeń piwnicznych zlokalizowanych pod tym lokalem oraz wykonanych schodów wewnętrznych, stanowiących zejście do piwnicy, co przesądza o zaistnieniu w zakresie tych robót samowoli budowlanej. Fakt samowolnego wykonania powyższych robót uzasadniał wdrożenie procedury określonej w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Ponieważ wykonanie robót budowlanych w stropie budynku, który należy do części wspólnych budynku, jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd, konieczne było uzyskanie zgody wszystkich współwłaścicieli. Z akt sprawy wynika, że wezwany dwukrotnie w toku ponownie prowadzonego postępowania inwestor nie przedłożył wymaganej uchwały Wspólnoty, a posiadane przez organ kopie uchwał wskazują, że dotyczyły one tylko zgody na korzystanie i przypisanie do lokalu nr [...] pomieszczeń piwnicznych zajmowanych przez współwłaścicieli lokalu nr [...]. W związku z tym, skoro inwestor nie przedłożył zgody, to brak było podstaw do rozpatrzenia sprawy na podstawie przepisów art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Natomiast zasadne było wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, nakazując doprowadzenie samowolnie wykonanych robót do stanu poprzedniego. Z powyższą decyzją nie zgodził się inwestor, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "P.p.s.a."), uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji zaznaczył, że rozstrzygające w sprawie organy procedowały w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami zawartymi w prawomocnym wyroku WSA w Gdańsku z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 271/16. W wyroku tym Sąd uznał, że w odniesieniu do robót budowlanych wykonanych w obrębie piwnicy, do której inwestor nie posiadał tytułu prawnego, aktualna pozostała, stwierdzona przez Wojewodę, nieważność pozwolenia na budowę z dnia 24 kwietnia 2004 r. Jednocześnie nie znajduje żadnego potwierdzenia w okolicznościach faktycznych i prawnych stanowisko, że roboty budowlane zostały objęte pozwoleniem na budowę z dnia 7 czerwca 2010 r., gdyż wykonanie schodów do pomieszczeń piwnicznych nie było przedmiotem zatwierdzonego w tej decyzji opracowani projektowego. W konsekwencji WSA uznał, że roboty budowlane polegające na wybiciu spornego otworu w stropie pomiędzy kondygnacją piwniczną a parterem oraz wybudowaniu schodów wewnętrznych, stanowiących zejście do piwnicy, wykonane zostały w oparciu o pozwolenie na budowę, które zostało następnie wyeliminowane z obrotu prawnego w części obejmującej te roboty. Brak jest zatem przeszkód do prowadzenia postępowania w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Sąd pierwszej instancji nie zgodził się z twierdzeniami skarżącego, jakoby sporny otwór istniał w stropie między kondygnacjami zawsze, gdyż przeczy temu zebrana dokumentacja. W szczególności, z opracowania projektowego z maja 1993 r. dla adaptacji mieszkań budynku do funkcji handlowej wskazano, że w lokalu nr 2 dokonano adaptacji na sklep muzyczny bez uzgodnienia i zezwolenia zainteresowanych urzędów oraz bez wcześniejszego projektu. Przy czym, dokonując adaptacji nie naruszono żadnego elementu konstrukcji budynku. Istniejący strop nad piwnicą przenosi w sposób bezpieczny nowe obciążenia z funkcji sklepowej. Z dołączonego do opracowania rysunku jednoznacznie wynika, że w lokalu nr [...] nie znajdował się otwór w stropie ani schody prowadzące z tego otworu do piwnicy. Sąd I instancji wskazał, że w przypadku tzw. dużych wspólnot mieszkaniowych do podjęcia w stosunku do części wspólnych budynku czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności (art. 22 ust. 2 ustawy o własności lokali). Natomiast czynnością przekraczającą zwykły zarząd jest m.in. udzielenie zgody na nadbudowę lub przebudowę nieruchomości wspólnej, na ustanowienie odrębnej własności lokalu powstałego w następstwie nadbudowy lub przebudowy i rozporządzenie tym lokalem oraz na zmianę wysokości udziałów w następstwie powstania odrębnej własności lokalu nadbudowanego lub przebudowanego (art. 22 ust. 3 pkt 5 ustawy o własności lokali). Zatem dysponowanie nieruchomością na cele budowlane stanowi, co do zasady, czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Budynek przy ul. Jagiełły w Sopocie jest budynkiem wielorodzinnym (11 samodzielnych lokali mieszkalnych), w którym funkcjonuje tzw. duża wspólnota, i którego części wspólne są przedmiotem współwłasności. Sporne roboty budowlane zostały wykonane w części wspólnej budynku, tj. w stropie pomiędzy kondygnacjami i piwnicy pod lokalem nr [...]. W świetle powyższego, Sąd pierwszej instancji zgodził się ze stanowiskiem organów, że w okolicznościach niniejszej sprawy konieczne było legitymowanie się przez inwestora zgodą wyrażoną w formie uchwały Wspólnoty na wykonanie robót budowlanych w zakresie wybicia otworu w stropie między piwnicami a lokalem nr [...] i wykonanie schodów wewnętrznych, gdyż ingerowały te roboty w części wspólne budynku, a ich wykonanie może zagrażać interesom pozostałych współwłaścicieli, co przekracza zakres zwykłego zarządu. Prawidłowo więc wezwano skarżącego do przedłożenia uchwały wyrażającej zgodę na wykonanie spornych robót, a wobec niewykonania obowiązku w tym zakresie, trafnie organy zastosowały sankcję z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Oceny tej nie zmienia argumentacja skarżącego wskazująca, że dysponuje on uchwałami Wspólnoty na prowadzenie działalności gospodarczej w lokalu i przyległej piwnicy. W ocenie Sądu, czym innym jest akceptacja przez pozostałych współwłaścicieli funkcjonowania w lokalu czy pomieszczeniach piwnicznych działalności gospodarczej, a czym innym ich zgoda na wykonanie robót budowlanych, które ingerowały w części wspólne i mogły stanowić zagrożenie dla interesów właścicieli pozostałych lokali mieszkalnych. Dla postępowania naprawczego i możliwości legalizacji samowolnie wykonanych robót istotne jest natomiast wyłącznie uzyskanie zgody wspólnoty na ich wykonanie. Co więcej, zgoda, o której mowa w art. 22 ust. 3 pkt 5 ustawy o własności lokali w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego musi być wyraźna, a nie dorozumiana i dotyczyć konkretnych robót budowlanych, a nie ich późniejszych skutków np. w postaci funkcjonującego lokalu użytkowego. W związku z tym nie sposób zaakceptować stanowiska, że uchwały wyrażające zgodę na bezterminowe korzystanie przez skarżącego z pomieszczeń piwnicznych i przypisanie pomieszczenia piwnicznego do lokalu aktem notarialnym mogły zastąpić uchwałę wyrażającą zgodę na wykonanie spornych robót przekraczających zakres zwykłego zarządu częściami wspólnymi. Tym bardziej, że z całości zebranego materiału dowodowego wynika, iż pozostali współwłaściciele od początku wyrażali swoje obawy nie tyle co do samej działalności prowadzonej przez skarżącego i zajmowania przez niego pomieszczeń piwnicznych, lecz wykonanych przez niego robót. Wobec prawidłowego ustalenia zakresu robót budowlanych wykonanych w oparciu o pozwolenie na budowę, które zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, organy zasadnie zastosowały do nich tryb naprawczy z art. 50-51 Prawa budowlanego, a w ramach tego postępowania przyjęły, że sporne roboty ingerowały w części wspólne budynku, wobec czego na ich wykonanie konieczne było uzyskanie zgody pozostałych współwłaścicieli wyrażonej w przewidzianej przepisami formie. Natomiast z uwagi na fakt, że inwestor w zakreślonym terminie nie przedłożył wymaganej dokumentacji, zaś uchwały wskazane w postępowaniu odwoławczym nie mogły stanowić wymaganej prawem zgody, o której mowa w art. 22 ust. 2 ustawy o własności lokali, organy prawidłowo zastosowały art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, orzekając obowiązek wykonania robót mających na celu przywrócenie stanu poprzedniego. Nieposiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane skutkuje bowiem niemożnością sanowania stwierdzonych nieprawidłowości w postępowaniu naprawczym, a co za tym idzie koniecznością wydania orzeczenia w oparciu o art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż jakiekolwiek czynności bądź roboty budowlane o jakich mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie są w stanie doprowadzić do wyeliminowania zasadniczego braku realizowanych robót budowlanych, jakim jest brak prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Reasumując, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy dokonały wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, stosując się do zasad regulujących postępowanie administracyjne, określonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., a także do wskazań i oceny prawnej wyrażonych w wyroku sądu z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 271/16. Sąd miał również na uwadze, że ustalenia i ocena materiału dowodowego dokonane przez organy znalazły wyraz w uzasadnieniu decyzji, spełniającym wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. Prawidłowo też ustalono krąg stron postępowania administracyjnego przyjmując, że małżonkom B., właścicielom lokalu nr [...], położonego bezpośrednio nad lokalem nr [...], przysługuje przymiot strony, niezależnie od tego, że stroną postępowania jest również Wspólnota Mieszkaniowa budynku. Z powyższym wyrokiem nie zgodził się skarżący, wnosząc skargę kasacyjną i domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także przyznania zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym wynagrodzenia pełnomocnika według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2019.2167), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie poprzez oddalenie skargi mimo, że zaskarżona decyzja naruszała: a) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie pozwalającego na ustalenie, że roboty budowlane wykonane przez skarżącego mogły stanowić lub stanowiły zagrożenie dla innych współwłaścicieli nieruchomości; b) art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania w związku z koniecznością ustalenia przez sąd cywilny treści oświadczenia woli zawartej w uchwale Wspólnoty Mieszkaniowej o korzystaniu z pomieszczeń piwnicznych przez skarżącego 2. art. 48 ust. 1, art. 49b i art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez bezpodstawne uznanie, że skarżący dopuścił się samowoli budowlanej; 3. art. 51 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego poprzez bezpodstawne uznanie, że ma on zastosowanie w sprawie mimo niewydania postanowienia określonego w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik uczestników postępowania podniósł, że skarga kasacyjna jest bezzasadna. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi: "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd I instancji. Natomiast granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu (por. wyroki NSA z: 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 610/06; 24 września 2021 r., sygn. akt I GSK 289/21; 3 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3805/18; 8 grudnia 2022 r. sygn. akt III OSK 1961/21; opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie Sąd I instancji, rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją (a nie innej sprawy w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), rozpoznając jej istotę. Nie naruszył zatem art. 134 § 1 p.p.s.a. Podobnie jak nie naruszył art. 1 § 2 p.u.s.a. Zgodnie z art. 1 § 1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 p.u.s.a.). Naruszenie art. 1 § 2 p.u.s.a., może mieć miejsce tylko wówczas, gdy sąd administracyjny, rozpoznając skargę przyjął do oceny zaskarżonego aktu lub czynności organu inne kryterium, aniżeli zgodność z prawem. Przepis ten nie jest przepisem procesowym, lecz ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Może zatem stanowić podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdy sąd przyjmie inne niż legalność kryterium kontroli zaskarżonego aktu lub innego działania administracji publicznej, uwzględniając inne dyrektywy lub stosując pozaustawowe środki, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Jeżeli intencją skarżącego kasacyjnie było zarzucenie Sądowi I instancji naruszenia przepisów postępowania, należało wskazać jako naruszony art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z powołanymi w zarzucie przepisami k.p.a. Niezależnie od wadliwej konstrukcji tego zarzutu nie sposób uznać, że organy nadzoru budowlanego nie zebrały w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie poddały go wnikliwej ocenie. Zasadnie wskazał Sąd I instancji, że czynności dowodowe w niniejszej sprawie determinował prawomocny wyrok WSA w Gdańsku z dnia 30 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 271/16, który przesądził, że roboty stanowiące przedmiot rozstrzygnięcia były objęte pozwoleniem na budowę, które w tej części zostało wyeliminowane z obrotu z uwagi na stwierdzenie jego nieważności. Organ dwukrotnie zwracał się do skrzącego o przedłożenie zgody Wspólnoty na dysponowanie nieruchomością na celu budowlane w zakresie wykonanych robót. Brak takiej zgody powodowała, że nie było możliwości doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, co w konsekwencji skutkowało wydaniem decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie istniały podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego, albowiem nie istniało zagadnienie wstępne, które warunkowałoby takie rozstrzygnięcie. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, którego organ nie może rozstrzygnąć w ramach własnych kompetencji. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia wstępnego zagadnienia prawnego (prejudycjalnego) przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. W ocenie skarżącego istniał potrzeba dokonania wykładni przez Sąd powszechny treści uchwały Wspólnoty, którą się legitymował. Po pierwsze nie ma wątpliwości co do zakresu tej uchwały, na co zasadnie wskazał organ jak i Sąd I instancji, a po drugie skarżący nawet nie wystąpił z takim powództwem do sądu powszechnego. Stąd brak było podstaw do zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przechodząc do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego również należy wyjaśnić, że prawidłowa konstrukcja tego zarzutu powinna wskazywać na naruszony art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z powołanymi w zarzucie przepisami prawa materialnego. Odnosząc się natomiast do ich treści należy stwierdzić, że zasadnie przyjęły organy a Sąd I instancji zaakceptował to stanowisko, że w sytuacji gdy roboty budowlane zostały wykonane w oparciu o pozwolenie na budowę, które następnie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego zastosowanie znajduje postępowanie naprawcze w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Gdy inwestycja została zrealizowana na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, które później zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, zastosowanie może mieć przepis art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego W takim przypadku postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych nie poprzedza decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1948/08, LEX nr 1166032). Stąd też przepisy art. 48, art. 49b i art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego nie miały w sprawie w ogóle zastosowania i nie zostały także wskazane jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji, dlatego też nie mogły zostać naruszone. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.