II OSK 2861/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A z siedzibą w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 1193/24 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w O. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 lutego 2024 r. znak DOZ-OAiK.650.491.2023.PG w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę budynku oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1193/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w O. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 lutego 2024 r., znak DOZ-OAiK.650.491.2023.PG utrzymujące w mocy postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 27 kwietnia 2023 r., nr 346/2023 odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę budynku magazynowego (dawniej budynku kaplicy) na działce nr [...] w O. przy ul. [...], gmina M.. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] S.A., zarzucając naruszenie: 1. art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 840 z późn. zm., dalej "u.o.z.") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest przyjęcie, że budynek magazynowy wyczerpuje definicję zabytku; 2. art. 22 ust. 5 u.o.z. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wpis budynku magazynowego do gminnej ewidencji zabytków był zgodny z przepisami u.o.z., a tym samym nieruchomość skarżącego położona w O., przy ul. [...], zasadnie wpisana została do gminnej ewidencji zabytków – w sytuacji, gdy nieruchomość nie spełnia ustawowych przesłanek właściwych dla zabytku, a tym samym nie powinna zostać ujęta w ewidencji; 3. art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie dodatkowych dowodów celem wyjaśnienia wątpliwości co do zasadności wpisania budynku magazynu do gminnej ewidencji zabytków, co doprowadziło do oddalenia skargi przez Sąd pierwszej instancji. Wskazując na powyższe, [...] S.A. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Spółka wystąpiła też o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), dlatego należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej. Dwa pierwsze zarzuty skargi kasacyjnej pozostają ze sobą w ścisłym związku i dlatego podlegały ocenie łącznie. [...] S.A. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu niewłaściwe zastosowanie art. 3 pkt 1 i 2 u.o.z. przez przyjęcie, że budynek magazynowy wyczerpuje definicję zabytku. Skarżąca wskazywała, że obiekt pierwotnie był tymczasowym kościołem, od dawna nie pełni funkcji sakralnych, został przekształcony w magazyn i nie przedstawia wartości historycznych, artystycznych ani naukowych, a ze względu na stan techniczny ma zagrażać bezpieczeństwu. W drugim zarzucie spółka podniosła błędną wykładnię art. 22 ust. 5 u.o.z., ponieważ Sąd pierwszej instancji miał przyjąć, że ujęcie budynku w gminnej ewidencji zabytków było zgodne z przepisami, mimo że w ocenie skarżącej nieruchomość nie spełnia ustawowych przesłanek z art. 3 u.o.z., a zatem nie powinna była zostać ujęta w ewidencji. Zarzuty te są nieusprawiedliwione. W postępowaniu uzgodnieniowym prowadzonym na podstawie art. 39 ust. 3 P.b. nie jest możliwe skuteczne zakwestionowanie legalności samego zarządzenia w sprawie założenia ewidencji zabytków i umieszczenia danego obiektu w tej ewidencji (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 494/22, z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1446/16, z dnia 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1814/18 oraz z dnia 15 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 2744/20, orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ konserwatorski nie ma bowiem kompetencji do uchylenia takiego zarządzenia w części czy w całości. Również sąd administracyjny, dokonując oceny legalności postanowienia o odmowie uzgodnienia, nie jest władny do oceny legalności aktu o utworzeniu gminnej ewidencji zabytków, który podlega odrębnemu zaskarżeniu, w szczególności badaniu od strony formalnej prawidłowości założenia karty adresowej. W związku z powyższym zawarty w skardze kasacyjnej zarzut zarzucający błędne uznanie, że budynek, którego dotyczy niniejsza sprawa, stanowi zabytek w rozumieniu art. 3 pkt 1 i 2 u.o.z., jest nieusprawiedliwiony. Ten sam kierunek rozumowania przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny, gdyż wyjaśnił, że postępowanie uzgodnieniowe nie może prowadzić do skutecznego zakwestionowania zasadności ujęcia obiektu w gminnej ewidencji, a twierdzenia o tym, że obiekt w istocie nie jest zabytkiem, powinny być podnoszone w procedurze zmierzającej do zmiany gminnej ewidencji przez usunięcie z niej obiektu. Skoro więc w sprawie było niesporne, że budynek magazynowy, dawniej kaplica, został ujęty w wojewódzkiej oraz gminnej ewidencji zabytków, to zarzuty skargi kasacyjnej, które w swojej istocie zmierzają do podważenia tego stanu rzeczy i do ponownej, merytorycznej weryfikacji tej kwalifikacji w ramach kontroli postanowienia uzgodnieniowego, wykraczają poza granice tego postępowania. W rezultacie nie ma podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny niewłaściwie zastosował art. 3 pkt 1 i 2 u.o.z. albo błędnie wykładał art. 22 ust. 5 u.o.z. przez to, że nie prowadził kontroli legalności ujęcia budynku w gminnej ewidencji zabytków w ramach sprawy dotyczącej odmowy uzgodnienia rozbiórki. Trzeci zarzut skargi kasacyjnej dotyczy art. 106 § 3 P.p.s.a. [...] S.A. zarzuciła Sądowi pierwszej instancji zaniechanie przeprowadzenia z urzędu dodatkowych dowodów dla wyjaśnienia wątpliwości co do zasadności wpisania budynku do gminnej ewidencji zabytków. Skarżąca argumentowała, że istniały poważne wątpliwości, skoro obiekt miał być konstrukcją tymczasową, został przekształcony w magazyn, ma nie przedstawiać wartości zabytkowych, a jego stan techniczny ma zagrażać bezpieczeństwu, wobec czego Sąd powinien był rozważyć "choćby oględziny" lub dodatkową analizę jego stanu i wartości. Zarzut ten również nie zasługuje na uwzględnienie. Po pierwsze, w świetle analizy przedstawionej wyżej, postulat przeprowadzania dowodów ukierunkowanych na podważenie legalności ujęcia obiektu w gminnej ewidencji pozostaje poza zakresem sprawy rozpoznawanej w trybie kontroli postanowienia uzgodnieniowego, a zatem nie może wyznaczać obowiązku Sądu w ramach art. 106 § 3 P.p.s.a. Po drugie, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że organy dysponowały materiałem pozwalającym na ocenę istotnych okoliczności, a stanowisko Ministra zostało oparte na opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa z dnia 9 stycznia 2023 r. odnoszącej się do wartości budynku, przy jednoczesnym uwzględnieniu informacji o złym stanie technicznym wynikającym z ekspertyzy sporządzonej we wrześniu 2021 r. przez P.W.. Dodać wreszcie należy, że zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, stąd sugestia zawarta w skardze kasacyjnej o potrzebie "choćby oględzin" nie koresponduje z tą regulacją. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a.