II OSK 286/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: asystent sędziego Barbara Kowalska po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 października 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1177/21 w sprawie ze skargi K. L. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 17 czerwca 2021 r. nr OA.7721.18.10.2021 w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 20 października 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1177/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę K. L. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, z dnia 17 czerwca 2021 r. nr OA.7721.18.10.2021, w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. L. Wyrok zaskarżył w całości i wskazał na następujące podstawy kasacyjne: I. Naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1. Art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 K.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie dostrzegł niewyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych sprawy w sposób wyczerpujący oraz dokonanie przez Sąd oraz organ II instancji dowolnej i wybiórczej oceny okoliczności sprawy skutkujących błędnym i sprzecznym z zasadami logiki i doświadczenia życiowego wnioskiem, że w budynku jednorodzinnym zlokalizowanym na działce nr ewid. [...] wprowadzono zmiany w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego poprzez użytkowanie obiektu jako budynku zamieszkania zbiorowego, chociaż w sprawie nie przeprowadzono żadnych dowodów poza kontrolą z dnia 15 lipca 2019 r., nie przesłuchano świadków, sąsiadów, nie przesłuchano strony, nie sprawdzono dokumentacji medycznej strony. 2. Art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 K.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie dokonał interpretacji pojawiających się wątpliwości na korzyść skarżącego, nie pogłębił zaufania obywatela do organów administracyjnych, nie skorzystał z dodatkowych wyjaśnień, czy pogłębienia postępowania dowodowego. Sąd oparł się jedynie na przeprowadzonej kontroli, chociaż skarżący dokładnie wyjaśnił przeznaczenie poszczególnych pomieszczeń, wyjaśnił potrzebę posiadania większej niż standardowo ilości pokoi oraz łazienek, a twierdzenia te nie zostały obalone przez żaden obiektywny dowód, a więc powinny być rozstrzygnięte na korzyść obywatela. 3. Art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 32 K.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie uchylił decyzji, chociaż decyzja organu I instancji doręczona była nieprawidłowo stronie, a nie właściwe umocowanemu pełnomocnikowi, co pozbawiło stronę prawa do działania przez pełnomocnika, prawa do skorzystania z profesjonalnej pomocy fachowca i miało wpływ na treść pism składanych przez stronę, a także na jej interpretację i rozumienie decyzji. II. Naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. Art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego w związku z § 3 pkt 9 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że budynek skarżącego nie pełni funkcji mieszkalnej, podczas gdy z definicji mieszkania wynika, że jest to zespół pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych, mający odrębne wejście, wydzielony stałymi przegrodami budowlanymi, umożliwiający stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego: budynek skarżącego spełnia warunki określone w tym przepisie, skarżący - będzie dopiero w przyszłości zaspokajał w lokalu swoje potrzeby mieszkaniowe. 2. § 3 pkt 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim po w inny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zakwalifikowano budynek do budynku zamieszkania zbiorowego zakładając bez przeprowadzenia dowodu, że w budynku przebywa większa Ilość osób ze sobą niespokrewnionych. Z protokołu PINB wynika wprost, że budynek nie jest użytkowany a zatem nikt w budynku okresowo nie przebywa. Trudno mówić o budynku zamieszkania zbiorowego jeżeli nikt w nim nie mieszka. Co więcej, skarżący rzetelnie i w sposób jasny wyjaśnił przeznaczenie wszelkich pomieszczeń na swoje potrzeby i wskazał, że jest to budynek przeznaczony do zamieszkania tylko przez niego z ewentualną późniejszą funkcją agroturystyki. 3. Art. 51 ust, 5 Prawa budowlanego poprzez nakazanie inwestorowi dokonania rozbiórki budynku, podczas gdy organy mają możliwość nakazania rozbiórki części budynku tak aby mógł on spełniać wymagania. W przypadku skarżącego, organy mogły nakazać K. L. rozbiórkę kilku łazienek i pokoi, tak aby budynek nie był wyposażony w 15 pokoi z łazienkami. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W dniu 12 lipca 2022 r. zmarła żona skarżącego J. L., która była stroną niniejszego postępowania. J. L. była - na zasadzie współwłasności małżeńskiej - współwłaścicielką nieruchomości, której dotyczy niniejsze postępowanie. Na rozprawie w dniu 14 listopada 2024 r. pełnomocnik skarżącego oświadczyła, że następcami zmarłej J. L. są: będąca pełnomocnikiem skarżącego córka M. R., córka K. U. oraz skarżący K. L. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Bezzasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, 77, 80 K.p.a. poprzez niedostrzeżenie, że nie wyjaśniono istotnych okoliczności faktycznych w sposób wyczerpujący oraz dokonanie wybiorczej oceny okoliczności sprawy, co skutkowało wnioskiem, że w budynku jednorodzinnym zlokalizowanym na działce nr ew. [...] wprowadzono zmiany w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego poprzez używanie go jako budynku zamieszkania zbiorowego, mimo że nie przeprowadzono dowodów, poza kontrolą z dnia 15 lipca 2019 r. O tym, że doszło do odstąpienia od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty Rzeszowskiego z dnia 26 października 2006 r., nr AB.7351/12/93/2006, o pozwoleniu na budowę, przewidującego budowę budynku magazynowego na sprzęt rolniczy, rozstrzygnięto prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, z dnia 8 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 200/20. Wyrokiem tym oddalono skargę na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z dnia 7 stycznia 2020 r., który uchylił decyzję PINB w Rzeszowie z dnia 12 listopada 2019 r., zobowiązującą do sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, w zakresie terminu wyznaczonego na wykonanie obowiązku, a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Nie jest zasadny drugi zarzut procesowy, naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, 8 K.p.a. poprzez niedokonanie przez Sąd interpretacji wątpliwości na korzyść skarżącego. Kwalifikacja wykonanego obiektu jest wynikiem procesu stosowania prawa. Natomiast ustalenia faktyczne dotyczące efektu faktycznego wykonanych robót budowlanych są niewątpliwe. Zostały opisane w protokole oględzin i nie zostały podważone przez stronę skarżącą zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i w trakcie postępowania sądowego. Istota sporu dotyczy zaś właśnie kwalifikacji wykonanego budynku z punktu widzenia norm Prawa budowlanego oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jak trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, naruszenie polegające na doręczeniu decyzji PINB stronie, a nie pełnomocnikowi nie wpłynęło na ograniczenie uprawnień procesowych skarżącego. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., sąd uchyla decyzję w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez nakazanie inwestorowi dokonania rozbiórki budynku, podczas gdy organy mają możliwość nakazania rozbiórki części budynku tak aby mógł on spełniać wymagania. W przypadku skarżącego, organy mogły nakazać K. L. rozbiórkę kilku łazienek i pokoi, tak aby budynek nie był wyposażony w 15 pokoi z łazienkami. To, że w myśl tego przepisu, w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, nie oznacza, że organ może, w decyzji opartej na art. 51 ust. 5, ograniczyć zakres rozbiórki obiektu będącego przedmiotem postępowania naprawczego w oderwaniu od zakresu odstąpienia od projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę, który to zakres jest określony w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Podkreślić należy, że przedmiotem postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3, są roboty budowlane stanowiące istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Zatem w zakresie tych robót, w warunkach hipotezy art. 51 ust. 5, może i powinien być nałożony nakaz rozbiórki. Odstąpienie polegało na wybudowaniu zamiast budynku magazynowego, przewidzianego w pierwotnym projekcie budowlanym i w decyzji o warunkach zabudowy, budynku zamieszkania zbiorowego. Kwestia ta została przesądzona w decyzji PINB wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, decyzji WINB oraz w wyroku WSA w Rzeszowie oddalającym skargę. Jak wynika z decyzji wydanych w niniejszej sprawie, organy nadzoru budowlanego umożliwiły skarżącemu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem poprzez sporządzenie projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót. Podkreślić należy, że organy nie ograniczyły możliwości doprowadzenia obiektu do zgodności z prawem poprzez przedłożenie projektu budynku magazynowego. Nie wykluczono możliwości przedłożenia projektu przewidującego wykonanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z funkcją agroturystyki, na którą to inwestycję skarżący uzyskał w trakcie postępowania naprawczego decyzję o warunkach zabudowy. Warunkiem zatwierdzenia projektu zamiennego była zgodność projektu z decyzją o warunkach zabudowy. Skoro projekt zamienny nie spełniał tego wymogu, w dalszym ciągu projektując obiekt stanowiący w rzeczywistości obiekt zamieszkania zbiorowego, a nie budynek mieszkalny jednorodzinny, brak było podstaw do zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego w jakiejkolwiek części. Nawet bowiem próba podzielenia w projekcie części stanowiącej pomieszczenia służące do usług agroturystycznych i części pełniącej funkcję mieszkalną, nie oznacza spełnienia warunków budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Powierzchnia użytkowa 14 samodzielnych pokoi wyposażonych w przedsionki z osobnymi łazienkami, które mogą być użytkowane np. przez turystów, pracowników okresowych, łącznie z komunikacją znacznie przekracza 30% powierzchni użytkowej budynku. Organ odwoławczy prawidłowo uznał, że w projekcie pozostawiono, mimo oznaczenia pięciu pokoi jako mieszkalnych, a dziewięciu jako agroturystyki, układ, rozkład i powierzchnie lokali wskazujące na możliwość wykorzystania wszystkich, a nie tylko wybranych pomieszczeń w celach agroturystycznych lub pod wynajem. Budynek jako całość wraz ze wspólną kuchnią i jadalnią będzie zaś pełnił funkcję budynku zamieszkania zbiorowego, przeznaczonego na okresowy pobyt ludzi. Nie było wykluczone przedłożenie projektu, w którym część wykonanego budynku zostałaby zaaprobowana jako spełniająca wymóg zgodności z prawem, w tym z decyzją o warunkach zabudowy. Takiego projektu zamiennego jednak skarżący nie przedłożył, mimo umożliwienia mu tego przez organ w procesie naprawczym. W konsekwencji, organ nadzoru budowlanego miał obowiązek wydać decyzję opartą na art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, która ma charakter związany, w odniesieniu do całego wykonanego z odstąpieniem od pierwotnego projektu budowlanego (w zakresie gabarytów, rodzajów pomieszczeń i funkcji) obiektu budowlanego. W ramach badania przewidzianego w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego organ sprawdza nie tylko, czy inwestor przedłożył projekt budowlany, ale również, czy zmierza do doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Jak już zasygnalizowano, projekt nie jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy. Konieczne jest spostrzeżenie, że organy odnotowały, że niezależnie od braku zgodności projektu zamiennego z decyzją o warunkach zabudowy, projekt obarczony jest innymi brakami, nieuzupełnionymi przez inwestora. O niekompletności projektu zamiennego świadczy brak informacji o dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (art. 20 ust. 1 pkt 1b Prawa budowlanego), brak dokumentu potwierdzającego posiadanie przez K. L. uprawnień do projektowania w branży elektrycznej oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, brak oświadczenia projektanta sieci sanitarnych A. S. o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej brak rzędnej posadowienia parteru, brak rysunków przedstawiających w budynku instalacje (istniejące lub projektowane), w projekcie jest tylko opis istniejących instalacji, w projekcie nie wskazano lokalizacji urządzeń gazowych – kotła grzewczego o mocy 29 kW oraz podgrzewacza gazowego, nie wskazano przewodów kominowych – wentylacyjnych i spalinowych. W konsekwencji należało zastosować dyspozycję z art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, polegającą na nakazaniu rozbiórki całego budynku obiektu. Nie są zasadne zarzuty materialne oznaczone nr II 1 i II.2. Kwalifikacja obiektu dokonywana jest na etapie sprawdzania obiektu budowlanego, w tym przypadku projektu budowlanego zamiennego. Zarzuty opierają się zaś na błędnej tezie, według której, dopiero w trakcie użytkowania obiektu będzie możliwa kwalifikacja obiektu jako budynku zamieszkania zbiorowego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.