II OSK 2859/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędzia del. WSA Mariola Kowalska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 261/12 w sprawie ze skargi F. H. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia na rozprawie sprawy ze skargi ze skargi F. H. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], w przedmiocie opłaty legalizacyjnej, oddalił skargę. Sąd przedstawił następujący stan sprawy: W dniu 7 lipca 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tomaszowie Lubelskim wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości [...], zrealizowanej samowolnie przez F. H. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], organ I instancji na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy przedmiotowej rozbudowie oraz nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia w terminie do dnia 31 grudnia 2010 r. określonych dokumentów celem dokonania legalizacji wzniesionego samowolnie obiektu. Termin wykonania powyższego obowiązku był następnie dwukrotnie zmieniany przez organ I instancji na prośbę inwestora (postanowieniami z dnia 13 stycznia 2011 r. i z dnia 8 lipca 2011 r.) – ostatecznie został on wyznaczony na dzień 15 lipca 2011 r. Po przedłożeniu przez inwestora żądanej dokumentacji organ I instancji postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. zobowiązał inwestora do uzupełnienia złożonych dokumentów w terminie do dnia 30 listopada 2011 r. Postanowieniem z dnia 15 grudnia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tomaszowie Lubelskim ustalił dla F. H. opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł celem zalegalizowania samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] w miejscowości [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, iż obowiązek nałożony na inwestora postanowieniami z dnia [...] sierpnia 2010 r. oraz z dnia [...] sierpnia 2011 r. został przez niego ostatecznie wykonany w dniu 30 listopada 2011 r. W takiej sytuacji – w myśl art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego – przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienia robót budowlanych, konieczne było ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej, którą strona winna uiścić w terminie 7 dni, a w razie jej nieuiszczenia w terminie zostanie wydana decyzja nakazująca rozbiórkę samowoli budowlanej. F. H. w zażaleniu na powyższe postanowienie domagał się jego uchylenia oraz zwolnienia go od obowiązku uiszczenia przedmiotowej opłaty. Stwierdził, iż jest ona bezzasadna, bowiem "obiekty o tak małej powierzchni rzeczywiście nie wymagają pozwolenia, a jedynie zgłoszenia", a ponadto wysokość ustalonej opłaty wielokrotnie przewyższa wartość jego inwestycji. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, iż wydanie postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej jest uzasadnione treścią przepisu art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego. Stwierdził, iż organ I instancji prawidłowo (zgodnie z art. 59f ust. 1 w zw. z 49 ust. 2 Prawa budowlanego) określił wysokość przedmiotowej opłaty. Jednocześnie organ II instancji uznał za bezzasadne zarzuty zażalenia. Wskazał, iż F. H. dokonał rozbudowy budynku mieszkalnego, która w myśl art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego traktowana jest jako budowa takiego budynku. Budowa budynku mieszkalnego nie jest zaś zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie F. H. wniósł o uchylenie powyższego postanowienia w całości oraz umorzenie postępowania. Lubelskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego zarzucił naruszenie: – art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż zrealizowany przez niego obiekt stanowi rozbudowę budynku mieszkalnego, podczas gdy skarżący w rzeczywistości wybudował przybudówkę wiatrołapu i łazienki; – art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną, co skutkuje naliczeniem opłaty legalizacyjnej. W ocenie Skarżącego ustalona wysokość opłaty jest wygórowana i narusza zasady współżycia społecznego, a ponadto – w jego sytuacji – jest rujnująca. Wskazał, iż przed realizacją przedmiotowej inwestycji zasięgał opinii urzędników Urzędu Gminy Susiec, którzy poinformowali go, iż planowana "dobudówka" nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a jedynie dokonania zgłoszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpoznając skargę wskazał, że wbrew zarzutom skargi organy orzekające w sprawie dokonały prawidłowej kwalifikacji wykonanych przez skarżącego robót budowlanych, uznając, iż stanowiły one rozbudowę budynku mieszkalnego. Wykonane przez Skarżącego prace polegały na całkowitym rozebraniu starej drewnianej przybudówki o wymiarach zewnętrznych 3,7 m x 2,0 m, umiejscowionej od południowej strony budynku mieszkalnego i dobudowaniu w jej miejsce nowej części, w której znajduje się pokój i przedpokój. Zrealizowany obiekt posiada wymiary 8,5 m x 3,4 m. Jego ściany zewnętrzne zostały wykonane z bloczków z betonu komórkowego o grubości 24 cm, a następnie ocieplone styropianem, zaś dach o konstrukcji drewnianej został pokryty eternitem falistym. Rozbudowa, stosownie do art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), dalej jako: Prawo budowlane, kwalifikowana jest jako budowa obiektu budowlanego. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że w miejscu powstałego obiektu istniała już wcześniej drewniana przybudówka, która jednak przed przystąpieniem do realizacji spornej inwestycji została całkowicie rozebrana przez Skarżącego. Ponadto jej wymiary były znacznie mniejsze od powstałej w jej miejscu części budynku mieszkalnego, przez co należy uznać, iż wykonane przez Skarżącego roboty budowlane doprowadziły do powiększenia powierzchni jego budynku mieszkalnego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji słuszne jest również stanowisko, zgodnie z którym przedmiotowe roboty winny być poprzedzone uzyskaniem pozwoleniem na budowę. Obowiązek ten wynikał z art. 28 ust. 1 w związku z art. 29 i art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, które to przepisy nie wyłączają budowy (rozbudowy) budynku mieszkalnego jednorodzinnego spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, w tym nie przewidują możliwości realizacji tego rodzaju inwestycji jedynie w oparciu o dokonanie zgłoszenia do właściwego organu architektoniczno-budowlanego. W niniejszej sprawie Skarżący, przystępując do realizacji przedmiotowego obiektu, nie dysponował pozwoleniem na jego budowę, a zatem obiekt ten stanowi samowolę budowlaną, o której mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Sąd pierwszej instancji za prawidłowe uznał wydanie przez organ I instancji, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, postanowienia z dnia [...] sierpnia 2010 r. o wstrzymaniu robót budowlanych przy obiekcie oraz zobowiązującego do przedstawienia określonych dokumentów, jak również wydanie w dniu [...] sierpnia 2011 r. kolejnego postanowienia, którym wezwano inwestora do uzupełnienia dokumentacji. Skarżący ostatecznie przedłożył w ustalonym terminie wszystkie wymagane do legalizacji wykonanych robót budowlanych dokumenty, co – stosownie do art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego – było równoznaczne ze złożeniem przez inwestora wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego. W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego w myśl art. 49 ust. 1 omawianej ustawy był zobligowany do ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej. Sąd uznał także za prawidłowy sposób obliczenia opłaty legalizacyjnej, będącej iloczynem stawki (s) określonej w art. 59f ust. 2 Prawa budowlanego, podlegającej pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego). Opłata legalizacyjna dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego wynosi (500 x 50) x 2,0 x 1,0 = 50.000 zł, przy uwzględnieniu: stawki podstawowej (s) - 500 zł, współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) - 2,0 oraz współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w) - 1,0. Sąd wyjaśnił, iż przepisy ustawy Prawo budowlane nie dają organom nadzoru budowlanego kompetencji do miarkowania kwoty opłaty legalizacyjnej w zależności od statusu społecznego i majątkowego sprawców samowoli budowlanej. W tej sytuacji argumenty Skarżącego, odnoszące się do jego trudnej sytuacji osobistej i majątkowej, nie mogły mieć wpływu na wysokość ustalonej opłaty, przez co nie dowodzą one nielegalności działania organów nadzoru budowlanego w przedmiocie określenia wysokości opłaty legalizacyjnej. Sąd podniósł, iż bez znaczenia dla wymiaru opłaty legalizacyjnej pozostaje również stopień winy sprawcy samowoli budowlanej. W związku z tym nie mogły doprowadzić do uwzględnienia skargi wyjaśnienia Skarżącego, iż został wprowadzony w błąd co do konieczności uzyskania pozwolenia na budowę będącego przedmiotem sprawy obiektu. Ponadto postanowienia wydawane na podstawie art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego mają charakter związany. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 sierpnia 2012 r. wniósł F. H. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a mianowicie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. w związku. z art. 48 ust. 1 i art. 49 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, w związku z art. 8, art. 7 i art. 9 k.p.a. z powodu niewłaściwej kontroli legalności organów administracji publicznej, poprzez nietrafne przyjęcie w zaskarżonym wyroku, że z samowolą budowlaną mamy do czynienia także wówczas, gdy Skarżący został wprowadzony w błąd przez urzędników właściwego organu budowlanego odnośnie planowanej przez niego inwestycji, że nie wymagane jest pozwolenie na budowę, a jedynie dokonanie zgłoszenia, 2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 48 ust. 1 i art. 49 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane – poprzez nietrafne przyjęcie, że nie ma znaczenia w sprawie wskazywanie przez Skarżącego, że przed realizacją procesu budowlanego zasięgał opinii urzędników Urzędu Gminy Susiec, którzy wprowadzili inwestora w błąd, że planowana "dobudówka" nie wymaga pozwolenia na budowę, a jedynie dokonania zgłoszenia, w efekcie czego nałożona została na niego opłata legalizacyjna w wysokości 50.000 zł . Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres jego kontroli ograniczony jest wyłącznie do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), której przesłanki określa przepis art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie zachodziły przesłanki nieważności postępowania. Skarga kasacyjna jest zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Za niezasadny, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 48 ust. 1 i art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Istotą powyższego zarzutu jest stwierdzenie, że organy administracji nie przeprowadziły dokładnego postępowania wyjaśniającego, mającego na celu wykazanie, że Skarżący został wprowadzony w błąd przez urzędników Urzędu Gminy Susiec. Powyższe uchybie powoduje w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, że decyzje wydane przez organy administracji zostały podjęte co najmniej przedwcześnie, bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości i dalej wyprowadził wniosek, że zaskarżony wyrok ostać się nie powinien. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Skarżący niezasadnie przerzuca ciężar dowodu w zakresie tej okoliczności na organy orzekające w sprawie, wskazując, iż to organy były zobowiązane przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie podnoszonego wprowadzenia w błąd przez urzędników. Istotnie, zgodnie naczelną zasadą postępowania administracyjnego – zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej jako: k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zasady tej nie można interpretować jednak w ten sposób, a ku czemu skłania się autor skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, że to na organie spoczywa obowiązek zbadania wszystkich okoliczności podniesionych przez stronę. Z zasady prawdy obiektywnej wynika dla organu administracji publicznej obowiązek określenia z urzędu, na podstawie przepisów prawa materialnego, jakie fakty będą miały istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne (patrz: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 57-58). Zgodnie z rozwiązaniem przyjętym w Kodeksie postępowania administracyjnego strona nie jest zobowiązana, lecz tylko uprawniona do przytaczania znanych sobie faktów i przedstawiania dowodów, które w jej ocenie są potrzebne do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Dbając należycie o swoje interesy strona powinna mieć jednak na uwadze, że to w jej interesie leży współdziałanie z organem, co winno przejawiać się w aktywności strony i zgłaszaniu wniosków dowodowych mających na celu wykazanie okoliczności, o których to okolicznościach lub środkach dowodowych – bez wskazania ich przez stronę – organ może nie mieć wiedzy. W rozpoznawanej sprawie Skarżący nie przedstawił dowodów, które potwierdzałyby stawianą przez niego tezę o wprowadzeniu w błąd przez urzędników Urzędu Gminy Susiec. Skarżący błędnie przerzuca więc ciężar dowodu w wykazaniu tych okoliczności na organ. Uznając to za okoliczność istotną dla rozstrzygnięcia, o której organ nie miał wiedzy, Skarżący winien przedstawić stosowne wnioski dowodowe. Wówczas dopiero po stronie organu powstałby obowiązek ustosunkowania się do zgłoszonego żądania, tj. dokonania oceny, czy przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, i w razie odpowiedzi pozytywnej przeprowadzenia dowodu. Z sytuacji zaś, jaka miała miejsce w niniejszej sprawie – gdy Skarżący wskazał jedynie ogólnie na pewne okoliczności, tj. wprowadzenie w błąd przez urzędników co do procedury, jakiej podlega planowana inwestycja, i nie zgłosił przy tym żądania przeprowadzenia określonych dowodów na wykazanie powyższego – nie znajduje uzasadnienia oczekiwanie, iż organ niejako wyręczy stronę w poszukiwaniu tych bliżej nieokreślonych dowodów. Skoro Skarżący nie przedstawił wniosków dowodowych w omawianym zakresie, organ nie miał obowiązku przeprowadzania z urzędu postępowania wyjaśniającego powyższe kwestie. Jedynie na marginesie warto zauważyć, że w aktach sprawy brak jest też dowodu, iż Skarżący dokonał zgłoszenia planowanej inwestycji, na co wskazał w treści zażalenia na postanowienie organu powiatowego z dnia 15 grudnia 20111 r. Materiał dowodowy zebrany w sprawie należy uznać w tej sytuacji za kompletny, a zarzuty naruszenia przepisów postepowania za chybione. Przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego samowola budowlana, co do zasady, skutkuje nakazem rozbiórki, który jednak może być orzeczony dopiero wówczas, gdy nie ma prawnych możliwości legalizacji takiego obiektu budowlanego. Przesłanki legalizacji zostały określone w art. 48 ust. 2 ustawy, a ich spełnienie daje podstawę do odstąpienia od orzekania nakazu rozbiórki. Podkreślić też należy, na co wielokrotnie zwracano uwagę w orzecznictwie sądowowadministracyjnym, że legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1602/04, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Procedura legalizacyjna, uregulowana w art. 48 Prawa budowlanego, nie zawiera norm uznaniowych, lecz normy bezwzględnie obowiązujące, których zastosowanie nie zależy od woli organu nadzoru budowlanego. W razie ustalenia, że obiekt budowlany powstał bez wymaganego pozwolenia na budowę i wdrożenia procedury z art. 48 wspomnianej ustawy, a następnie niewywiązania się przez inwestora z obowiązku przedłożenia żądanych dokumentów, ustawodawca nie pozostawił organowi wyboru w zakresie treści rozstrzygnięcia, obligując go do orzeczenia nakazu rozbiórki. Uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu. Bez uiszczenia przez inwestora opłaty legalizacyjnej organ nie może wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót (art. 49 ust. 4 pkt 1) bądź o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona (art. 49 ust. 4 pkt 2). Jednocześnie inwestor nie ma przymusu uiszczania opłaty legalizacyjnej. W takim jednak przypadku inwestor winien liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z art. 49 ust. 3 w związku z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W razie braku uiszczenia opłaty legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego nie przejdzie do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej, o jakim mowa w art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego, lecz wyda decyzję nakazującą przymusową rozbiórkę (art. 49 ust. 3 ustawy w związku z art. 48 ust. 1 ustawy). Jak bowiem stanowi art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego organ wydaje decyzję (decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót bądź o zatwierdzeniu projektu budowlanego) w razie spełnienia wymagań, określonych w ust. 1, a jednym z tych wymogów jest uiszczenie opłaty legalizacyjnej. A zatem woli inwestora pozostawiona jest kwestia uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Organ nadzoru budowlanego nie posiada uprawnienia do wymuszenia na inwestorze uiszczenia opłaty legalizacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie Sąd I instancji, kontrolując zaskarżone postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej, co należy raz jeszcze podkreślić – na podstawie kompletnego materiału dowodowego – prawidłowo wskazał, że organy właściwie zakwalifikowały przedmiotowe roboty budowlane jako wymagające uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, jak też w dalszej kolejności wdrożyły procedurę legalizacyjną. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tomaszowie Lubelskim, działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. wstrzymał roboty budowlane i nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia określonych dokumentów, niezbędnych do przeprowadzenia procesu legalizacji samowolnej rozbudowy przedmiotowego obiektu. W treści tego postanowienia poinformowano skarżącego, że kolejnym etapem prowadzonego postępowania będzie ustalenie opłaty legalizacyjnej. Skarżący wykonał obowiązki nałożone w powyższym postanowieniem, jak również postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. i przedłożył wymagane dokumenty, co stanowiło podstawę do wdrożenia kolejnego etapu procesu legalizacji, tj. ustalenia opłaty legalizacyjnej. Skoro inwestor wykonał nałożone na niego obowiązki i dążył do zalegalizowania samowoli budowlanej, organ nadzoru budowlanego obowiązany był stosownie do art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego ustalić w drodze postanowienia opłatę legalizacyjną. Organy naliczyły wysokość opłaty legalizacyjnej w oparciu o obowiązujące normy prawne. Sąd przedstawił wynikający z przepisów sposób obliczania opłat legalizacyjnych oraz odniósł go stanu faktycznego sprawy stwierdzając, że opłata jest zgodna z obowiązującymi przepisami. Nie mógł odnieść zamierzonego skutku także postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego: art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 48 ust. 1 i art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, w związku z art. 8, art. 7 i art. 9 k.p.a. poprzez nietrafne przejęcie przez Sąd pierwszej instancji, że z samowolą budowlaną mamy do czynienia także wówczas, gdy Skarżący został wprowadzony w błąd przez urzędników właściwego organu budowlanego odnośnie planowanej przez niego inwestycji, że nie wymagane jest pozwolenie na budowę, a jedynie dokonanie zgłoszenia. W skardze kasacyjnej Skarżący kwestionuje zatem sam fakt wystąpienia samowoli budowlanej, gdyż, jak podnosi, brak winy Skarżącego, wynikający z błędnego pouczenia przez urzędników Urzędu Gminy Susiec, iż inwestycja nie wymaga pozwolenia na budowę, a jedynie dokonania zgłoszenia, wyłącza postawienie Skarżącemu zarzutu samowoli budowlanej. Innymi słowy kwestionuje ten wcześniejszy etap postępowania legalizacyjnego, który został przez Skarżącego wykonany poprzez dostarczenie wymaganych dokumentów w związku z przystąpieniem do postępowania legalizacyjnego. W takich okolicznościach sprawy chybione są podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 48 ust. 1 i art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Powoływanie się przez autora skargi kasacyjnej na pojęcie samowoli zdefiniowane w Słowniku Języka Polskiego, gdzie termin ten oznacza "postępowanie tylko według własnej woli, nieliczenie się z nikim i z niczym, ignorowanie prawa; czyn będący wynikiem takiej postawy", a następnie zastosowanie powyższej definicji do terminu tzw. samowoli budowlanej, świadczyć może o niedostatecznej znajomości regulacji prawnych w tym zakresie. Termin samowoli budowlanej, choć nie jest zdefiniowany przez ustawodawcę, w doktrynie oraz orzecznictwie jest jednolicie rozumiany jako wystąpienie sytuacji określonej w dyspozycji przepisu art. 48 ust. 1, art. 49b ust. 1 lub art. 50 Prawa budowlanego, tj. jako budowa obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę, bez zgłoszenia lub pomimo wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia, a także roboty budowlane wykonywane w sposób określony w art. 50 Prawa budowlanego. Jak zostało to już wcześniej wyjaśnione do stwierdzenia tzw. samowoli budowlanej i wdrożenia procedury legalizacyjnej określonej w art. 48 i 49 Prawa budowlanego jedyną i wystarczającą przesłanką jest ustalenie faktu budowy obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę. Okoliczności podnoszone przez stronę skarżącą, takie jak brak wiedzy co do procedury, jakiej podlega planowana inwestycja, ewentualne wprowadzenie w błąd w tej kwestii, co łącznie świadczyć ma o braku winy Skarżącego, są obojętne dla postępowania prowadzonego w oparciu o wskazane przepisy Prawa budowlanego. Jak słusznie podkreślił to już sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, postanowienia wydawane na podstawie art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego mają charakter związany i nie pozostawiają organom tzw. luzu decyzyjnego pozwalającego na załatwienie sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego czy słusznego interesu obywateli. Bez wpływu na fakt nałożenia opłaty legalizacyjnej oraz na jej wysokość pozostają czynniki takie jak: przyczyna popełnienia samowoli, jej zakres, stopień zawinienia czy też wartość wykonanych robót. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.