II OSK 2858/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Michał Petranik po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. S. i A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 lipca 2025 r. sygn. akt II SA/Kr 519/25 w sprawie ze skargi B. S. i A. S. na uchwałę Rady Gminy G. z dnia 30 września 2021 r. nr ... w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa S. w jego granicach administracyjnych 1. uchyla zaskarżony wyrok w części odnoszącej się do działki ew. nr ... obręb S. o przeznaczeniu 4.R1 i w tym zakresie stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 16 ust. 2 pkt 4) lit a) tiret drugie: "odległość nowo lokalizowanego budynku mieszkalnego nie może być większa niż 20 m od istniejącego na działce sąsiedniej budynku mieszkalnego, po tej samej stronie drogi"; 2. w pozostałej części oddala skargę kasacyjną; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z dnia 17 lipca 2025 r. sygn. akt II SA/Kr 519/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę B. S. i A. S. na uchwałę Rady Gminy G. z dnia 30 września 2021 r. nr ... w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa S. w jego granicach administracyjnych. Powyższy wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Przedmiotem skargi B. S. i A. S. (dalej: "skarżący") była uchwała Nr ... Rady Gminy G. z 30 września 2021 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa S. w jego granicach administracyjnych (opubl. w Dz. Urz. Woj. Małop. z 13 października 2021 roku, poz. ..., dalej: "uchwała", "plan miejscowy", "mpzp"). Skarżący wskazali, że są współwłaścicielami nieruchomości składających się z działek nr ..., ..., ... i ... w miejscowości S.. Część działek ewidencyjnych skarżących, to jest dz. nr ..., ..., ... – w całości, a dz. nr ... w części) została objęta obszarem terenów rolniczych z zakazem zabudowy ("R2"), z przeznaczeniem na: 1) gospodarkę rolną prowadzoną na gruntach ornych, łąkach, pastwiskach i w sadach; 2) przyrodnicze funkcje ochronny w terenach obudowy biologicznej cieków wodnych. Dla ww. terenów ustalono jako zasady zagospodarowania w zakresie zabudowy, wyłącznie możliwość utrzymania istniejącej zabudowy, z możliwością dokonywania jej remontów, przebudowy, rozbudowy i nadbudowy, przy uwzględnieniu dopuszczonych w Uchwale parametrów i wielkości powierzchni zabudowy. Natomiast na terenach tych wykluczono lokalizację nowych obiektów budowlanych, z wyjątkiem niezbędnych dla potrzeb lokalnych urządzeń komunikacji, gospodarki wodnej i infrastruktury technicznej. Natomiast pozostała część działki nr ... ma przeznaczenie pod tereny rolnicze "R1". Zdaniem skarżących takie ustalenie przeznaczenia ich nieruchomości w zaskarżonym planie miejscowym narusza ich interes prawny. Podkreślili, że takie przeznaczenie ich nieruchomości stanowi naruszenie: 1. art. 21 w zw. z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 02 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn.zm., dalej: "Konstytucja") i art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2024 r. poz. 1061) w zw. z art 31 ust 3 i art 32 ust 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez naruszenie prawa własności nieruchomości skarżących, uniemożliwiające im korzystanie z przysługujących im praw, a przejawiające się w zbyt daleko posuniętym ograniczeniu, a w części wyłączeniu ich uprawnienia, nie znajdującym uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa i pozostającym w sprzeczności z konstytucyjną zasadą proporcjonalności, równości oraz ochrony prawa własności, wobec braku wyważenia przez Radę Gminy G. interesu publicznego motywowanego celami środowiskowymi i interesów indywidualnych, przy wprowadzeniu ograniczenia, a w części działek skarżących, wyłączenia prawa do zabudowy nieruchomości; 2. art 6 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7) w zw. z art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1130, zwanej dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 3 ust 1 i art 6 ust 1 u.p.z.p., przez rażące naruszenie przysługującego Skarżącym prawa do nieruchomości gruntowej dotkniętego działaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy polegające na nieuzasadnionym pozbawieniu skarżących ich prawa własności skutkującym odebraniem im prawa do zagospodarowania terenu składającego się na działki ewidencyjne skarżących położone w obszarze objętym Uchwałą i dokonanie zmiany dotychczasowego przeznaczenia dopuszczalnego terenu nieruchomości skarżących z możliwości lokalizacji nowej zabudowy zagrodowej w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej zabudowy na przeznaczenie dopuszczalne terenu z możliwością lokalizacji nowej zabudowy zagrodowej, pod warunkiem, że odległość nowo lokalizowanego budynku mieszkalnego nie będzie większa niż 20 m od istniejącego na działce sąsiedniej budynku mieszkalnego, po tej samej stronie drogi, bez koniecznego uzasadnienia takiego ograniczenia, w szczególności bez wykazania istnienia przesłanki ważnego interesu publicznego dla takiego wyłączenia uprawnień skarżących, tj. prawa do zabudowy nieruchomości; 3. art 1 ust 2 pkt 1), 6) i 7) u.p.z.p., przez istotne naruszenie określonych zasad sporządzania miejscowego planu polegających na obowiązku uwzględnienia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walorów ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności; 4. art 4 ust 1 u.p.z.p. oraz art 7 i 94 Konstytucji Rzecz}pospolitej Polskiej w zw. z § 12 ust 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r. poz. 1225 z późn. zm., dalej: "Rozporządzenie"), przez wprowadzenie w § 16 ust. 2 pkt 4) lit. a) tiret 2 (drugie) zaskarżonej Uchwały, regulacji oczywiście sprzecznej z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. i art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 3) ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 82), w zakresie przekroczenia delegacji ustawowej i ustalenia z przepisami rangi ustawowej definicji gruntów rolnych, co skutkowało oznaczeniem przeznaczenia działek skarżących nr ..., ... i ..., obręb S. oraz w części działki nr ..., obręb S., jako tereny rolnicze z zakazem zabudowy; 5. art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw z dnia 7 lipca 2023 r. (Dz.U. z 2023, poz. 1688, dalej: "Ustawa zmieniająca u.p.z.p.") w zw. z art. 67 ust. 3 pkt 2) Ustawy zmieniającej u.p.z.p., przez nieuwzględnienie wniesionych przez skarżących uwag do wyłożonego w dniach od 25 stycznia 2021 r do 17 lutego 2021 r. do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa S. w jego granicach administracyjnych wraz z prognozą oddziaływania na środowisko i uchwalenie Uchwały pomimo tego, że narusza ona, w tym część graficzna do Uchwały, ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy G. i wprowadza nieuwzględnioną w tym akcie na działce nr ..., obręb S., ochronę krajobrazu w formie punktu widokowego. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy G. z dnia 30 września 2021 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa S. w jego granicach administracyjnych w części, tj.: 1) dotyczącej § 16 ust. 2 pkt 4) lit. a) tiret 2 (drugie) Uchwały: "odległość nowo lokalizowanego budynku mieszkalnego nie może być większa niż 20 m od istniejącego na działce sąsiedniej budynku mieszkalnego, po tej samej stronie drogi w zakresie dotyczącym działki nr ..., obręb S., 2) graficznej Uchwały: Załącznika graficznego Nr 1 "MPZP" do Uchwały, w zakresie terenu "1.R2" dotyczącym działki nr ..., obręb S., 3) graficznej Uchwały: Załącznika graficznego Nr 1 "MPZP" do Uchwały, w zakresie terenu "2.R2" dotyczącym działek nr ..., ..., obręb S. oraz działki ..., obręb S. - w części oznaczonej jako "2.R2", 4) graficznej Uchwały: Załącznika graficznego Nr 1 "MPZP" do Uchwały w zakresie punktu widokowego na działce nr ..., obręb S., ewentualnie: o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy G. z dnia 30 września 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa S. w jego granicach administracyjnych w całości, w sytuacji stwierdzenia przez Sąd podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej Uchwały w całości oraz o zasadzie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Gmina G. wniosła o oddalenie skargi jako pozbawionej uzasadnionych podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga podlegała oddaleniu, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności Sąd zbadał legitymację skarżących do zaskarżenia przedmiotowej uchwały wskazując, że skarżący wywodzą swój interes prawny z prawa własności (art. 140 k.c.) nieruchomości składającej się z działek nr ..., ..., ... i ... w miejscowości S. Nie ulega również wątpliwości, że wskazane działki będące własnością skarżących są objęte zaskarżonym planem. Skarżący upatrują naruszenia ich interesu prawnego w nieuzasadnionym ograniczeniu uprawnień w wykonywaniu przysługującego im prawa własności, w tym możliwości planowanych przez nich inwestycji. Wobec powyższego Sąd uznał, że skarżący wykazali, iż doszło do naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą i są legitymowany do wniesienia skargi na wskazaną uchwałę, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Sąd zwrócił uwagę, że przedmiotowa uchwała była już kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który wyrokiem z dnia 27 lutego 2023 roku, sygn. 1225/22, który oddalił skargę na tę uchwałę. Sąd skontrolował prawidłowość przeprowadzonej procedury planistycznej i ustalił, że jak wynika z przedłożonych akt planistycznych w toku przeprowadzonej procedury wykonano następujące czynności: 1. podjęto uchwałę Nr ... Rady Gminy G. z dnia 25 września 2014 r, w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa S. w jego granicach administracyjnych 2. obwieszczono i ogłoszono (prasowe zamieszczone w Dzienniku Polskim, BIP) o przystąpieniu do sporządzania opracowania 3. zawiadomiono instytucji i organy właściwych do uzgadniania i opiniowania projektu planu miejscowego, o przystąpieniu do sporządzania opracowania, 4. uzgodniono zakres i stopień szczegółowości prognozy oddziaływania na środowisko, 5. wójt rozstrzygnął o wnioskach złożonych do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz sporządził projekt planu miejscowego, 6. przekazano projektu planu miejscowego do zaopiniowania i uzgodnień 7. uzyskano zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne wydana przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w raz z dokumentacją przygotowawczą, a także informację o braku potrzeby uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dla innych obszarów, 8. ponownie przekazano projekt planu miejscowego do zaopiniowania i uzgodnień, 9. sporządzono prognozę oddziaływania ustaleń planu na środowisko, 10. Obwieszczono na tablicy ogłoszeń w dniach od 14.01.2021 r. do 08.03.2021 r. i ogłoszono w Dzienniku Polskim z dnia 14.01.2021 r. o wyłożeniu projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu, 11. wyłożono projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu oraz udostępniono projekt planu miejscowego w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej Wójta, 12. przeprowadzono dyskusję publiczną nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu miejscowego, 13. Wójt rozpatrzył uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu miejscowego, 14. przedstawiono projekt planu Radzie Gminy 15. Rady Gminy G. podjęła uchwałę Nr ... z dnia 30 września 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa S. w jego granicach administracyjnych. Powyższe czynności, w ocenie Sądu pierwszej instancji, zostały wykonane z zachowaniem wszelkich wymogów formalnych i terminowo. W związku z tym w ocenie Sądu procedura została przeprowadzona w sposób zgodny z przepisami. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd Wojewódzki wskazał, że koncentrują się one na naruszeniu przez Gminę władztwa planistycznego, co w ocenie skarżących nastąpiło przez przeznaczenie ich działek ewidencyjnych skarżących, to jest dz. nr ..., ..., ... – w całości, a dz. nr ... w części pod tereny rolnicze z zakazem zabudowy ("R2"), oraz pozostałej części działki nr ... pod tereny rolnicze "R1". Skarżący wskazali, że "potrzeba sporządzenia planu miejscowego dla sołectwa S. wyniknęła z potrzeby poszerzenia możliwości inwestycyjnych w ww. sołectwie. Dalej, w wyniku przeprowadzonych analiz zasobów środowiska pod względem jakości jak i stanu, nie stwierdzono, że teren ten lub jego fragment ma walor unikatowy, który wymagałby bezwzględnej ochrony." Podkreślili, że "studium nie wyłącza ono możliwości zabudowy terenów rolniczych, a jedynie wprowadza pewne ograniczenia względem rozbudowy i budowy nowej zabudowy w zależności od jakości produkcyjnej gleby na danym terenie, nie określa wymogu łącznego spełnienia przez nową zabudowę przesłanek w postaci lokalizacji budynków w odległości nie większej niż 20 m od budynków istniejących oraz usytuowania w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej zabudowy nowej zabudowy zagrodowej, związanej z areałem gruntów rolnych o pow. nie mniejszej niż 3 ha położonym w danej miejscowości lub w miejscowości sąsiedniej - zatem, ograniczenie w postaci max. 20 m odległości od budynków istniejących dotyczy wyłącznie rozbudowy budynków istniejących w obrębie kompleksów o wysokiej jakości produkcyjności. Zaznaczono też, że studium nie uzależnia sytuowania nowych budynków mieszkaniowych od istnienia budynku mieszkaniowego w odległości nie większej niż 20 m, a wyłącznie wskazuje na wymóg sytuowania nowych budynków w odległości nie większej niż 20 m od budynków istniejących, nie różnicując takich budynków istniejących w pod względem funkcji mieszkaniowej lub gospodarczej". Odnosząc się do tych zarzutów, Sąd wywiódł, że władztwo planistyczne jest rozumiane jako wyłączna kompetencja gminy do ustalania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia oraz sposobów zagospodarowania terenów. Ocena zatem kwestii nadużycia władztwa planistycznego w konkretnym przypadku sprowadza się do zbadania, czy ustalone w planie miejscowym ograniczenia prawa własności nieruchomości są konieczne dla ochrony takich wartości, jak bezpieczeństwo i porządek publiczny lub ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, a także wolności i praw innych osób (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 31 maja 2016 roku, sygn. II OSK 2337/14). Ponadto Sąd wskazał, że plan miejscowy jednocześnie musi być zgodny ze studium, co wynika z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, art. 15 ust. 1 u.p.z.p. (w myśl którego: Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem) oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (zgodnie z którym plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych). Przechodząc na grunt niniejszej sprawy Sąd wskazał, że zgodnie z zapisami uchwały Nr ... Rady Gminy G. z dnia 17 kwietnia 2008 roku w sprawie: Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy G. (ze zmianami) – dalej jako "Studium", nieruchomość skarżących składająca się z działek nr ..., ..., ... i ... w miejscowości S. znajdowały się w terenie, dla którego ustalono kierunek zmian w strukturze przestrzennej gminy – jako tereny pozostające poza strefami zainwestowania – tereny rolnicze oznaczone symbolem "R". Przy czym północno – zachodnia część działki nr ... znajduje się w terenach gruntów rolnych o umiarkowanej jakości produkcyjnej, natomiast działki ewidencyjne nr ..., ..., ... – w całości oraz południowo – wschodnia część działki nr ... znajdują się w terenach gruntów rolnych o wysokiej jakości produkcyjnej (por. m.in. wyrys ze studium zamieszczony w załączniku nr 1 do planu miejscowego). Zgodnie natomiast z zapisami studium (Rozdział 3.3.3. Tereny rolnicze o wysokiej/umiarkowanej jakości produkcyjnej (R)), cyt.: "Tereny gospodarki rolnej (grunty orne, łąki, pastwiska, sady). Występują obiekty zabudowy zagrodowej oraz zabudowy jednorodzinnej – o charakterze rozproszonym. Na planszy pn. "Kierunki zagospodarowania przestrzennego" rozróżniono w obrębie ww. terenów kompleksy o wysokiej oraz umiarkowanej jakości produkcyjnej. Sposób funkcjonowania istniejącej zabudowy w tych terenach powinien być szczegółowo określany w ustaleniach planów miejscowych, przy czym zasadą generalną powinien być zakaz realizacji nowej zabudowy. W obrębie kompleksów o wysokiej jakości produkcyjnej dopuszczalne mogą być jedynie: rozbudowa istniejących budynków oraz uzupełnienia zabudowy w obrębie istniejących działek z zabudową zagrodową, przy czym odległość nowo lokalizowanych budynków nie powinna być większa niż 20 m od budynków istniejących. W obrębie kompleksów rolnych o umiarkowanej jakości produkcyjnej dopuszcza się ponadto sytuowanie w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej zabudowy nowej zabudowy zagrodowej, związanej z areałem gruntów rolnych o pow. nie mniejszej niż 3 ha położonym w danej miejscowości lub w miejscowości sąsiedniej". Zgodnie z przepisami zaskarżonego planu miejscowego, nieruchomość skarżących składająca się z północno – zachodniej części działki nr ... znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem 4.R1 przeznaczonym pod tereny rolnicze. Stosownie do § 16 ust. 1 – 2 mpzp: "1. Tereny rolnicze ("R1") przeznacza się dla: 1) gospodarki rolnej prowadzonej na gruntach ornych, łąkach, pastwiskach i w sadach; 2) zabudowy zagrodowej, w zakresie dopuszczonym przepisami ust.2; 3) przyrodniczych funkcji ochronnych w terenach obudowy biologicznej cieków wodnych. 2. Dla terenów, o których mowa w ust. 1, ustala się następujące zasady zagospodarowania: 1) przewiduje się utrzymanie istniejącej zabudowy, z możliwością dokonywania jej remontów, przebudowy, rozbudowy i nadbudowy, z zastrzeżeniem § 7 ust. 5 pkt 4; 2) w strefach buforowych osuwisk zakazuje się rozbudowy i nadbudowy istniejących budynków mieszkalnych oraz budowy nowej zabudowy zagrodowej, o której mowa w pkt 4 i 5; 3) ustala się wskaźniki zagospodarowania terenu: a) intensywności zabudowy – od 0 do 0,4, b) powierzchni zabudowy – nie więcej niż 0,2, c) powierzchni biologicznie czynnej – nie mniej niż 60%; 4) dopuszcza się lokalizację: a) zabudowy zagrodowej, pod warunkiem spełnienia łącznie określonych poniżej warunków: - zabudowa zagrodowa musi być związana z areałem gruntów rolnych, stanowiących własność rolnika realizującego tą zabudowę zagrodową, położonych w danym sołectwie lub w sołectwie z nim graniczącym, o powierzchni nie mniejszej niż 3,0 ha, -odległość nowo lokalizowanego budynku mieszkalnego nie może być większa niż 20 m od istniejącego na działce sąsiedniej budynku mieszkalnego, po tej samej stronie drogi, -suma wielkości powierzchni zabudowy wszystkich budynków w zabudowie zagrodowej nie może przekroczyć 350 m2 na 3,0 ha terenu gruntów rolnych, w granicach których będzie realizowana, b) obiektów małej architektury, c) urządzeń komunikacji i infrastruktury technicznej; 5) zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego, inwentarskiego lub innego budynku niemieszkalnego, na cele funkcji mieszkaniowej, należy traktować jak realizację nowej zabudowy zagrodowej, która jest dopuszczalna pod warunkiem spełnienia wszystkich warunków niniejszego paragrafu, w szczególności pkt 3 i 4." Z kolei w myśl przepisów zaskarżonego planu miejscowego, nieruchomość skarżących składająca się z działek nr ..., ..., ... – w całości oraz południowo – wschodniej części działki nr ... znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem 1.R2 przeznaczonym pod tereny rolnicze z zakazem zabudowy. Zgodnie z § 17 mpzp: "1. Tereny rolnicze z zakazem zabudowy ("R2") przeznacza się dla: 1) gospodarki rolnej prowadzonej na gruntach ornych, łąkach, pastwiskach i w sadach; 2) przyrodniczych funkcji ochronnych w terenach obudowy biologicznej cieków wodnych. 2. Dla terenów, o których mowa w ust. 1 ustala się następujące zasady zagospodarowania: 1) przewiduje się utrzymanie istniejącej zabudowy, z możliwością dokonywania jej remontów, przebudowy, rozbudowy i nadbudowy, z zastrzeżeniem § 7 ust.5 pkt 4; 2) nie dopuszcza się rozbudowy budynków mieszkalnych położonych na obszarze osuwisk oraz w strefach buforowych osuwisk; 3) ustala się wskaźniki wykorzystania terenu: a) intensywności zabudowy – od 0 do 0,4, b) powierzchni zabudowy – nie więcej niż 0,2, c) powierzchni biologicznie czynnej – nie mniej niż 60%; 4) wyklucza się lokalizację nowych obiektów budowlanych, z wyjątkiem niezbędnych dla potrzeb lokalnych urządzeń komunikacji, gospodarki wodnej i infrastruktury technicznej; 5) obowiązuje zakaz zalesiania gruntów. 3. Na gruntach rolnych klas I-III, realizacja obiektów i urządzeń, o których mowa w ust.1 i 2, w tym rozbudowa istniejącej zabudowy, jest dopuszczalna, jeżeli nie zmienia rolniczego charakteru wykorzystania gruntów i nie powoduje naruszenia przepisów dotyczących ochrony gruntów rolnych i leśnych." Analiza cytowanych przepisów planu miejscowego doprowadziła Sąd Wojewódzki do wniosku, że w tym zakresie zaskarżona uchwała jest zgodna ze Studium. Przeznaczenie terenów w planie miejscowym pod Tereny rolnicze (R1) oraz Tereny rolnicze z zakazem zabudowy ("R2") w pełni odpowiada wskazanym w Studium kierunkom zagospodarowania oznaczonym jako Terenom rolniczym o odpowiednio wysokiej lub umiarkowanej jakości produkcyjnej (R). Nie budziło również wątpliwości Sądu, że treść § 16 ust. 2 pkt. 4 lit. a) mpzp jest zgodna z zapisami studium. Nieuprawnione w tym zakresie są twierdzenia skarżących jakoby w studium na kompleksach o jakości umiarkowanej dozwolona jest nowa zabudowa przy spełnieniu przesłanki bezpośredniego sąsiedztwa istniejącej zabudowy", a więc z wyłączeniem ograniczenia sytuowania takiejże zabudowy jedynie w sytuacji spełnienia dodatkowo przesłanki w postaci max. odległości 20 m od budynków istniejących, a z całą pewnością nie od budynków mieszkalnych. W tym zakresie Sąd zauważył, że ze studium wynika, że cyt.: "Sposób funkcjonowania istniejącej zabudowy w tych terenach powinien być szczegółowo określany w ustaleniach planów miejscowych, przy czym zasadą generalną powinien być zakaz realizacji nowej zabudowy. W obrębie kompleksów o wysokiej jakości produkcyjnej dopuszczalne mogą być jedynie: rozbudowa istniejących budynków oraz uzupełnienia zabudowy w obrębie istniejących działek z zabudową zagrodową, przy czym odległość nowo lokalizowanych budynków nie powinna być większa niż 20 m od budynków istniejących. W obrębie kompleksów rolnych o umiarkowanej jakości produkcyjnej dopuszcza się ponadto sytuowanie w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej zabudowy nowej zabudowy zagrodowej, związanej z areałem gruntów rolnych o pow. nie mniejszej niż 3 ha położonym w danej miejscowości lub w miejscowości sąsiedniej." Generalną zasadą zatem przyjętą w studium w Terenach rolniczych o wysokiej/umiarkowanej jakości produkcyjnej (R) (rozdział 3.3.3.) jest zakaz realizacji nowej zabudowy. Od tej zasady wprowadzono następujące odstępstwa. Po pierwsze dopuszczalna w planie miejscowym może być tylko rozbudowa istniejących budynków oraz uzupełnienia zabudowy w obrębie istniejących działek z zabudową zagrodową, przy czym odległość nowo lokalizowanych budynków nie powinna być większa niż 20 m od budynków istniejących. Zaznaczyć trzeba, ze regulacja ta dotyczy zarówno obszarów o wysokiej jak i umiarkowanej jakości produkcyjnej. Wniosek taki wynika z brzmienia początkowego fragmentu kolejnego zdania, które brzmi: "W obrębie kompleksów rolnych o umiarkowanej jakości produkcyjnej dopuszcza się ponadto...". Skoro regułą jest zakaz nowej zabudowy, a w obrębie kompleksów rolnych o umiarkowanej jakości produkcyjnej "dopuszcza się ponadto", to tym samym "dopuszczenie" to stanowi kolejny wyjątek, który dotyczy jednakże już tylko kompleksów rolnych o umiarkowanej jakości produkcyjnej. Tym samym, zgodnie ze studium w kompleksach rolnych o umiarkowanej jakości produkcyjnej ustanowiono dwa wyjątki od zakazu nowej zabudowy, a w kompleksach rolnych o wysokiej jakości produkcyjnej ustanowiono jeden wyjątek. Przy czym wyjątek ustanowiony dla kompleksów rolnych o wysokiej jakości produkcyjnej ma także zastosowanie dla kompleksach rolnych o umiarkowanej jakości produkcyjnej. Tym wyjątkiem jest dopuszczenie rozbudowy istniejących budynków oraz uzupełnienia zabudowy w obrębie istniejących działek z zabudową zagrodową, przy czym odległość nowo lokalizowanych budynków nie powinna być większa niż 20 m od budynków istniejących. Z powyższego zdaniem Sądu pierwszej instancji wynika, że bezzasadne jest stanowisko skarżących, iż zgodnie z zapisami studium wskazany warunek (odległość nowo lokalizowanych budynków nie powinna być większa niż 20 m od budynków istniejących) ma zastosowanie jedynie do kompleksów rolnych o wysokiej jakości produkcyjnej. To w konsekwencji oznacza, że przepisy planu miejscowego są zgodne ze studium. Sąd wskazał, że kwestia ta była także przedmiotem rozważenia przez organy w toku procedury planistycznej. W odniesieniu do tych terenów skarżący złożyli uwagę (por. załącznik nr 2 do mpzp "Rozstrzygnięcia Rady Gminy G. o sposobie rozpatrzenia uwag zgłoszonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowana przestrzennego sołectwa S. w jego granicach administracyjnych" uwaga Lp. 6). Rozpatrując tę uwagę organ wskazał, cyt.: "W projekcie planu działki nr ..., ... i ... położone są w terenach "R2", które są odpowiednikiem terenów R (o wysokiej jakości produkcyjnej), określonych w Studium. Zatem dla zachowania zgodności ze studium, w planie należy wykluczyć możliwość realizacji nowej zabudowy, z dopuszczeniem jedynie przypadków przewidzianych w Studium. Przyjęte ustalenia dla terenów "R2" (tereny rolnicze z zakazem zabudowy) są zgodne z ustaleniami studium. Z kolei wnioskowana zmiana polegająca na dopuszczeniu możliwości nowej zabudowy na działkach bez istniejącej zabudowy zagrodowej, byłaby ze studium sprzeczna – zatem nie może być przyjęta. W szczególności, wobec wskazanych wyżej ustaleń studium, nie ma podstaw i możliwości prawnych dla zmiany przeznaczenia terenu "R2" na wnioskowane przeznaczenie "R1", które dopuszcza możliwość realizacji nowej zabudowy zagrodowej na określonych warunkach. W związku z powyższym, w odniesieniu do działek nr ..., ... i ..., wprowadzenie zmian w ustaleniach tekstowych dla terenów "R1" byłoby bezprzedmiotowe, gdyż ustalenia planu dla terenów "R1" nie mają zastosowania do działek objętych uwagą. Nie znajduje się również uzasadnienia dla wycofania wskazanego na rysunku planu punktu widokowego. Wskazanie ww. punktu informuje o obiektywnych uwarunkowaniach związanych z silną ekspozycją widokową terenu. Wobec nadrzędnego zakazu wprowadzania nowej zabudowy, omówionego i uzasadnionego powyżej, obecność punktu widokowego nie wprowadza szczególnych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu. Odnośnie działki nr ... stwierdza się, że jest ona położona w terenach rolniczych (R) obejmujących kompleksy gruntów rolnych o umiarkowanej jakości produkcyjnej, dla których studium dopuszcza możliwość wprowadzania nowej zabudowy. Dopuszczenie to dotyczy jednakże tylko szczególnych sytuacji, tj. "sytuowania w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej zabudowy nowej zabudowy zagrodowej." W przypadku rozpatrywanej działki nr ... nie zachodzi sytuacja istnienia zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie działki. Zatem nie ma uzasadnienia dla zastosowania ww. dopuszczenia nowej zabudowy. Przyjęte ustalenia planu mają na celu realizację polityki przestrzennej gminy zmierzającej do ochrony chronionych wartości, w tym: ładu przestrzennego przez dążenie do nierozpraszania zabudowy, walorów krajobrazowych przez nie wprowadzanie zabudowy w terenach otwartych oraz ochrony rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Ustalenia planu wynikają zarówno z uwzględnienia ustaleń studium, jak i z rozpatrzenia uwag i wniosków oraz wyważenia interesu publicznego i prywatnego. W tej konkretnej sprawie uznano za konieczne utrzymanie przyjętych ustaleń projektu planu bez zmian". Przytoczną powyżej argumentację Sąd Wojewódzki w pełni podzielił. W ocenie Sądu, w tym stanie i w świetle zasady zgodności planu miejscowego ze studium nie było możliwe uwzględnienie najpierw przez wójta a następnie przez radę gminy uwagi złożonych przez skarżących do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu miejscowego. Organy gminy nie uwzględniły jednak tych uwag, słusznie wskazując, że ich uwzględnienie skutkowałoby w istocie uchwaleniem planu miejscowego, który w tym zakresie byłby niezgodny ze studium, co stanowiłoby o naruszeniu powołanych powyżej przepisów art. 9 ust. 4 u.p.z.p., art. 15 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. i w konsekwencji stanowiłoby o nieważności planu w tym zakresie na zasadzie art. 28 ust. 1 u.p.z.p.. Z tego też względu podniesione w skardze zarzuty Sąd Wojewódzki uznał za bezzasadne. Niezależnie od przesądzenia zgodności zaskarżonego planu miejscowego ze studium, wskazane przepisy planu miejscowego należy odnieść jeszcze do zakresu i granic przysługującego gminie władztwa planistycznego. Trzeba przypomnieć, że choć prawo własności stanowi najszerszą formę korzystania z nieruchomości, to nie daje jednak właścicielowi pełnej władzy nad rzeczą. Elementem ustawowej definicji prawa własności jest możność korzystania i rozporządzania rzeczą, jednakże w granicach określonych w art. 140 Kodeksu cywilnego. W myśl tego przepisu oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, jednym z elementów ograniczających prawo własności są przepisy ustaw. Do kategorii ustaw ograniczających prawo własności należą niewątpliwie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta stanowi w art. 3 ust. 1, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu w planie miejscowym, określane jako "władztwo planistyczne". Wyraża się ono w wyłącznej kompetencji rady gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z kolei art. 6 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a ust. 2 tego artykułu, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie. Zestawienie powyższych norm prowadzi do wniosku, iż możliwe jest tylko takie zagospodarowanie terenu, jakie jest dopuszczone przez obowiązujące normy prawne, w tym przepisy planu miejscowego. Należy też zauważyć, że granice władztwa planistycznego gminy są zasadniczo wyznaczane trzema elementami: 1) normą kompetencyjną kreującą władcze kompetencje planistyczne, 2) normami zadaniowymi adresowanymi do gminy i jej organów, określającymi zadania w zakresie planowania przestrzennego, a więc określającymi sposób korzystania z władztwa, 3) publicznymi prawami podmiotowymi jednostek, w tym w szczególności prawem zabudowy stanowiącym emanację prawa własności (por. J. Parchomiuk, "Nadużycie władztwa planistycznego gminy", Samorząd Terytorialny, z. 4/2014, s. 24). Podnoszone przez skarżącą zarzuty ogniskujące wokół naruszenia władztwa planistycznego przy ustalaniu przeznaczenia w zaskarżonym planie miejscowym, dla należącej do niej nieruchomości nie są jednak uzasadnione. Przeznaczenie jej nieruchomości w planie miejscowym jest zgodne ze Studium a przyjęte rozwiązania planistyczne na tym obszarze są elementem spójnego, przemyślanego szerszego projektu zagospodarowania przestrzeni w tym obszarze. O przekroczeniu natomiast władztwa planistycznego można mówić wówczas, gdy rozwiązania planistyczne okażą się dowolne i będą pozbawione uzasadnienia merytorycznego, co jednak nie miało miejsca na gruncie niniejszej sprawy (por. np. uzasadnienie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2015 r., sygn. II OSK 2233/13). W ocenie Sądu, nieadekwatne w tym zakresie były natomiast argumenty, które dotyczyły innych planów miejscowych uchwalanych na obszarze tej samej gminy. W kontekście natomiast podnoszonych zarzutów dotyczących naruszenia art. 21 w zw. z art. 64 oraz art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 10661 ze zm.) Sąd stwierdził, że jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 14 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 402/20, NSA z dnia 15 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2140/20), brak możliwości zabudowy gruntów rolnych sam w sobie nie oznacza, naruszenia istoty prawa własności (art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Podstawowa funkcja tych gruntów, czyli produkcja rolna, jest bowiem w takim przypadku zachowana. Zachowanie produkcyjnej funkcji gruntów rolnych służy realizacji zasady zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP) oraz zasady bezpieczeństwa ekologicznego (art. 74 ust. 1 Konstytucji RP). Działki skarżących stanowiące grunty rolne, w m.p.z.p. znajdują się w obszarze zwartych kompleksów rolnych. Zachowana zostaje podstawowa funkcja tych gruntów - funkcja rolna. Zdaniem Sądu, prawidłowo zatem organ planistyczny wyważył wartości takie jak zrównoważony rozwój i ochrona środowiska, z jednej strony oraz ochrona własności, z drugiej strony. Jako, że grunty tworzące nieruchomość skarżących to grunty rolne mogą oni nadal – tak jak dotychczas – korzystać z nich zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem przysługującego im prawa własności. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, nie można zatem skutecznie było postawić Gminie zarzutu nadużycia władztwa planistycznego. Niezależnie od podniesionych zarzutów Sąd nie dopatrzył się jakichkolwiek uchybień, które uzasadniały stwierdzenie nieważności zaskarżonego planu w całości lub części. Ze względu na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił na zasadzie art. 151 p.p.s.a. B. S. i A. S. złożyli skargę kasacyjną, którą zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie: naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 21 w zw. z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 02 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn.zm., dalej Konstytucji) i art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2024 r. poz. 1061, dalej: k.c.) w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji, przez ich błędną wykładnię, co skutkowało nieuwzględnieniem przez Sąd I instancji dopuszczenia się przez Radę Gminy G. naruszenia prawa własności nieruchomości skarżących kasacyjnie, w sposób uniemożliwiający skarżącym korzystanie z przysługujących im praw, a przejawiające się w zbyt daleko posuniętym ograniczeniu, a w części wyłączeniu ich uprawnienia oraz uznaniem przez Sąd I instancji za nieadekwatne twierdzenie skarżących, że doszło do naruszenia zasady równości wobec prawa w związku z wprowadzeniem przez Radę Gminy G. przepisami prawa miejscowego ograniczeń własności wyłącznie względem jednego sołectwa przy braku tak daleko idących ograniczeń na innych obszarach objętych tożsamymi zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z którymi to postanowieniami winny być zgodne wszystkie plany miejscowe na terenie danej gminy, oraz nie znajdującym uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa i pozostającym w sprzeczności z konstytucyjną zasadą proporcjonalności oraz ochrony prawa własności, a ponadto pominięciem przez Sąd I instancji braku wyważenia przez Radę Gminy G. interesu publicznego motywowanego celami środowiskowymi i interesów indywidualnych, przy wprowadzeniu ograniczenia, a w części działek skarżących kasacyjnie, wyłączenia prawa do zabudowy nieruchomości; 2. art. 6 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7) u.p.z.p. oraz art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p., przez ich błędną wykładnię, skutkującą nieuznaniem przez Sąd I instancji, że względem skarżących doszło do rażącego naruszenia przysługującego im prawa do nieruchomości gruntowej dotkniętego działaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskutek przekroczenia granic władztwa planistycznego gminy polegającego na nieuzasadnionym pozbawieniu skarżących kasacyjnie ich prawa własności skutkującym odebraniem im prawa do zagospodarowania terenu składającego się na działki ewidencyjne skarżących kasacyjnie położone w obszarze objętym Uchwałą i dokonanie zmiany dotychczasowego przeznaczenia dopuszczalnego terenu nieruchomości skarżących kasacyjnie z możliwości lokalizacji nowej zabudowy zagrodowej w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej budowy na przeznaczenie dopuszczalne terenu z możliwością lokalizacji nowej zabudów}' zagrodowej, pod warunkiem, że odległość nowo lokalizowanego budynku mieszkalnego nie będzie większa niż 20 m od istniejącego na działce sąsiedniej budynku mieszkalnego, po tej samej stronie drogi, bez koniecznego uzasadnienia takiego ograniczenia, w szczególności bez wykazania istnienia przesłanki ważnego interesu publicznego dla takiego wyłączenia uprawnień skarżących kasacyjnie, tj. prawa do zabudowy nieruchomości; 3. art. 1 ust. 2 pkt 1), 6) i 7) u.p.z.p., przez jego błędną wykładnię, skutkującą nieuznaniem przez Sąd I instancji, że Rada Gminy G. dopuściła się istotnego naruszenia określonych zasad sporządzania miejscowego planu polegającego na obowiązku uwzględnienia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walorów ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności; 4. art. 4 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 7 i 94 Konstytucji w zw. z § 12 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r. poz. 1225, dalej: Rozporządzenie), przez ich błędną wykładnię skutkującą nieuznaniem przez Sąd I instancji, że wprowadzona przez Radę Gminy G. w § 16 ust. 2 pkt 4) lit. a) tiret 2 (drugie) Uchwały, regulacja jest oczywiście sprzeczna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1465) w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 3) ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 82) i nieuwzględnieniem przez Sąd I instancji, że doszło do przekroczenia przez Radę Gminy G. delegacji ustawowej i ustalenia sprzecznej z przepisami rangi ustawowej definicji gruntów rolnych, co skutkowało oznaczeniem przeznaczenia działek skarżących nr ..., ... i ..., obręb S. oraz w części działki nr ..., obręb S., jako tereny rolnicze z zakazem zabudowy, a ponadto błędnym przyjęciem przez Sąd I instancji, że zabudowa zagrodowa wykracza poza funkcję rolną gruntów, w sytuacji gdy zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym zabudowa zagrodowa służy prowadzeniu przez rolnika gospodarstwa rolnego na gruntach z funkcją tych gruntów określoną jako rolna, a dalej, że zabudowa zagrodowa sprzeciwia się takim wartością jak zrównoważony rozwój i ochrona środowiska; 5. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw z dnia 7 lipca 2023 r. (Dz.U. z 2023, poz. 1688, dalej: Ustawa zmieniająca u.p.z.p.) w zw. z art. 67 ust. 3 pkt 2) Ustawy zmieniającej u.p.z.p., przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez Sąd I instancji, że Uchwała jest zgodna ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy G., w sytuacji, gdy studium Gminy G. nie wprowadza tak daleko idących, jak Uchwała, ograniczeń względem gruntów rolnych, a co za tym idzie, ograniczeń w zakresie zabudowy gruntów rolnych, a co więcej, nie określa względem działki nr ..., obręb S., ochrony krajobrazu w formie punktu widokowego, który to został wprowadzony przez Radę Gminy G. na działce nr ..., obręb S., dopiero w załączniku graficznych do Uchwały. II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 Lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 z późn.zm., dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i w konsekwencji naruszenie art. 151 p.p.s.a., przez nierozpoznanie w całości skargi złożonej przez skarżących kasacyjnie skutkujące orzeczeniem w granicach węższych niż granice sprawy przez pominięcie w całości zarzutu naruszenia przez Radę Gminy G. art. 1 ust. 2 pkt 7) u.p.z.p., co skutkowało oddaleniem skargi, pomimo naruszenia przez Radę Gminy G. art. 21 w zw. z art. 64 Konstytucji i art. 140 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i w sytuacji zaistnienia przekroczenia granic władztwa planistycznego Gminy G. oraz naruszenia zasady proporcjonalności w planowaniu przestrzennym, tj. przez brak wyważania interesu publicznego oraz indywidualnego interesu strony. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części: 1) dotyczącej § 16 ust. 2 pkt 4) lit. a) tiret 2 (drugie) Uchwały: "odległość nowo lokalizowanego budynku mieszkalnego nie może być większy niż istniejącego na działce sąsiedniej budynku mieszkalnego, po tej samej stronie drogi’’, w zakresie dotyczącym działki nr ..., obręb S., 2) graficznej Uchwały: Załącznika graficznego Nr 1 "MPZP" do Uchwały, w zakresie terenu "1.R2" dotyczącym działki nr ..., obręb S., 3) graficznej Uchwały: Załącznika graficznego Nr 1 "MPZP" do Uchwały, w zakresie terenu "2.R2" dotyczącym działek nr ..., ..., obręb S. oraz działki ..., obręb S. - w części oznaczonej jako "2.R2", 4) graficznej Uchwały: Załącznika graficznego Nr 1 "MPZP" do Uchwały w zakresie punktu widokowego na działce nr ..., obręb S.. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Zarzuty skargi kasacyjnej w sposób skuteczny podważyły rozstrzygnięcie Sądu Wojewódzkiego, ale wyłącznie w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr ..., objętej w zaskarżonym planie miejscowym przeznaczeniem R1 - tereny rolnicze. Przypomnieć trzeba, że w skardze zakwestionowano wprowadzone w przedmiotowym planie miejscowym ograniczenia co do zabudowy zagrodowej na części działki nr ... (§ 16 ust. 2 pkt 4 lit. a) tiret drugie tekstu Uchwały) oraz ustanowiony zakaz zabudowy na terenie rolniczym R2, obejmującym części działki nr ... oraz działki nr ..., ... i ... (§ 17 tekstu Uchwały). Skarżący wskazali w skardze na naruszanie konstytucyjnej zasady ochrony własności, zasady proporcjonalności i równości, jak też wymogu ustawowego co do ważenia interesów indywidualnych i publicznych w ramach procedury planistycznej. Zdaniem skarżących kwestionowane ustalenia planu miejscowego zostały uchwalone bez uwzględnienia wymagań ładu przestrzennego i prawa własności. Podnieśli też, że doszło do zróżnicowania sytuacji mieszkańców poszczególnych sołectw, gdyż w przedmiotowej Uchwale wprowadzono bardziej restrykcyjne wymagania w zakresie zabudowy zagrodowej, prowadzące do tego, iż faktycznie część nieruchomości gruntowej w terenie R1 nie będzie mogła być zabudowana. W uzasadnieniu skargi przedstawiono też szeroką argumentację, odnoszącą się do starań skarżących o uzyskanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego w ramach planowanej zabudowy zagrodowej na wspomnianej działce. Tymczasem w zaskarżonej Uchwale ustanowiono takie wymagania, które wykluczają zabudowę zagrodową, co zdaniem skarżących świadczy o nadużyciu władztwa planistycznego oraz nieuwzględnieniu walorów ekonomicznych przestrzeni. Z kolei Rada Gminy G., domagając się oddalenia skargi wskazała, że wprowadzone w zaskarżonej Uchwale rozwiązania dotyczące terenów rolnych mają zapobiec występującym przypadkom "samowoli urbanistycznych", opisanych szczegółowo w odpowiedzi na skargę. Nadto Rada Gminy wyjaśniła, że celem kwestionowanych ustaleń planu było ograniczenie rozpraszania zabudowy, w miejscach do tego niewskazanych, w tym cennych rolniczo i krajobrazowo. Nadto podniesiono, że działki skarżących nr ..., ... i ... w planach miejscowych z 2007 i 2021 r. objęte były terenami rolnymi bez prawa zabudowy jako znajdujące się w rolniczym, rozległym kompleksie gruntów rolnych zaklasyfikowanych w Studium do gruntów rolnych szczególnie chronionych, wskazanych na cele gospodarki rolnej prowadzonej na gruntach ornych, łąkach, pastwiskach i w sadach. Wyznaczony w obszarze m.in. działki nr ... punkt widokowy posiada znaczenie informacyjne o kierunku otwarcia rozległego widoku panoramicznego w obszarze gruntów rolnych chronionych przed zabudową (punkt ten został wyznaczony w mpzp 2007 i kontynuowany jest w mpzp 2021 vide część graficzna uchwały). Podniesiono również, że pozostawienie punktu widokowego było uwzględnione także na etapie Studium albowiem we wprowadzeniu do części studium zatytułowanej "3.3. Zasady zagospodarowania terenów otwartych, w tym wyłączonych z zabudowy" zawarto zapis dopuszczający m.in. punkty widokowe. Powyższy zapis odnosi się m.in. do terenów rolnych. Wobec takiego stanu sprawy, obowiązkiem Sądu Wojewódzkiego była ocena, czy gmina uchwalając plan miejscowy w zaskarżonej części uczyniła to zgodnie z prawem, a zwłaszcza czy korzystając z przysługujących jej ustawowo uprawnień w zakresie kształtowania sposobu gospodarowania przestrzenią, uprawnień tych nie nadużyła. Wprawdzie przepisy art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczają ingerencję w prawo własności, musi ona jednak pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że poza regulacjami ustawodawstwa zwykłego organy gminy przy stanowieniu treści aktu planistycznego muszą uwzględnić również normy konstytucyjne, w tym ustanowioną w art. 31 ust. 3 zasadę proporcjonalności i wynikający z art. 64 ust. 3 zakaz nadmiernej ingerencji w chronione prawo własności (por. wyroki NSA z dnia 14 marca 2018 r., II OSK 1293/16; 26 października 2016 r., II OSK 145/15; 22 marca 2017 r., II OSK 1861/15; 13 marca 2019 r. II OSK 1026/17). Podkreślenia również wymaga, że wynikająca z przepisów art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. samodzielność gminy w zakresie wykonywania zadań planistycznych nie jest nieograniczona, co wiąże się z koniecznością poszanowania prawa własności i innych wartości wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Zgodnie zaś z art. 1 ust. 3 u.p.z.p., ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłoszone w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Rozstrzygając o zgodności z prawem zaskarżonej uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Sąd Wojewódzki bada również spełnienie wymogów z art. 9 ust. 4 w z. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., odnoszących się do mocy wiążącej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe uwarunkowania prawne nie zostały w sposób właściwy uwzględnione przez Sąd Wojewódzki w zakresie ustaleń zaskarżonej Uchwały dotyczących części działki ewidencyjnej nr ..., objętej terenem 4R1. W pierwszej kolejności wskazać należy, że trafny okazał się zarzut skargi kasacyjnej, w którym podniesiono naruszenie art. 28 ust 1 w zw. z art. 20 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 i art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Stosownie do wymienionych przepisów, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), a plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium (art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu przed nowelizacją z 2010 r.) Jak przyjmuje się w orzecznictwie, w ujęciu systemowym zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego powinno się postrzegać jako kontynuację zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji (por. wyrok NSA z 22 marca 2019 r. II OSK 1155/17, 24 stycznia 2018 r. II OSK 1429/17 i powołane tam wyroki NSA i WSA). Wielokrotnie wskazywano w wyrokach NSA, że skoro ustalenia studium są dla organu sporządzającego plan wiążące, to regulacje planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przestrzennego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć (por. wyroki NSA z 30 lipca 2019 r. II OSK 1794/18, 17 października 2019 r. II OSK 2525/18). W niniejszej sprawie działka nr ... objęta w planie terenem R1, według zapisów Studium znajduje się w obrębie kompleksu rolnego o umiarkowanej jakości produkcyjnej, w którym dopuszczono oprócz rozbudowy budynków i uzupełnienia zabudowy na działkach z istniejącą zabudową zagrodową, także: "sytuowanie w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej zabudowy nowej zabudowy zagrodowej, związanej z areałem gruntów rolnych o powierzchni nie mniejszej niż 3 ha położonym w danej miejscowości lub miejscowości sąsiedniej". Nie ulega wątpliwości, że organ był uprawniony do sprecyzowania przytoczonego zapisu Studium, przez uszczegółowienie na czym ma polegać: sytuowanie nowej zabudowy zagrodowej "w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej zabudowy". Rzecz w tym, że w planie ustalono takie warunki lokalizacji nowej zabudowy zagrodowej, które nie są adekwatne do faktycznego charakteru działek rolnych położonych na danym obszarze, a w przypadku skarżących wykluczają możliwość realizacji takiej zabudowy. Mianowicie wymóg, że: "odległość nowo lokalizowanego budynku mieszkalnego nie może być większa niż 20 m od istniejącego na działce sąsiedniej budynku mieszkalnego, po tej samej stronie drogi" nawiązuje do zapisu Studium, odnoszącego się do kompleksów rolnych o wysokiej jakości produkcyjnej, na których dopuszczono jedynie uzupełnienie istniejącej zabudowy zagrodowej. Z danych przedstawionych w skardze oraz z wypowiedzi stron na rozprawie wynika, że przedmiotowy wymóg nie jest zasadniczo możliwy do spełnienia, w sytuacji gdy działki rolne mają szerokość po kilkadziesiąt metrów, tak jak działka skarżących nr ... i działka sąsiednia. W istocie zatem wprowadzenie do planu miejscowego warunku określonego w § 16 ust. 2 pkt 4 lit. a) tiret drugie oznacza sprzeczność z zapisami Studium, a w efekcie stwarza pozorne uprawnienie właścicieli do zabudowy nieruchomości rolnych. Ustanowiony w wymienionym przepisie Uchwały wymóg dotyczący zachowania odległości 20 m pomiędzy budynkami mieszkalnymi na działkach sąsiednich i uzależnienie lokalizacji nowego budynku mieszkalnego w zabudowie zagrodowej od istnienia budynku mieszkalnego na działce sąsiedniej – w przypadku nieruchomości skarżących oznacza w istocie zakaz zabudowy. Jednocześnie trzeba zauważyć, że chociaż w kierunkach Studium sformułowano jako zasadę generalną zakaz nowej zabudowy na terenach gospodarki rolnej, jednak organ Gminy nie wykazał potrzeby wprowadzenia tak daleko idących ograniczeń na terenie R1, a konkretnie na nieruchomości skarżących. Samo dążenie do ograniczenia zabudowy rozproszonej na obszarze planu, aczkolwiek uzasadnione z przyczyn przedstawionych w odpowiedzi na skargę, nie stanowiło wystarczającej przesłanki do tak rygorystycznego ograniczenia zabudowy zagrodowej na nieruchomości skarżących, położonej w terenie 4R1. Zauważyć bowiem trzeba, że przedmiotowa działka nr ... leży przy drodze, a skarżący uzyskali decyzję na lokalizację zjazdu indywidualnego, umożliwiającego jej obsługę komunikacyjną. Lokalizacja innych terenów zabudowy mieszkaniowej wzdłuż dróg pozwala uznać, że również usytuowanie działki nr ... przemawiało za dopuszczeniem na niej zabudowy zagrodowej. Nie bez znaczenia był również fakt, że położona w głębi część działki nr ... oraz pozostałe trzy działki nr ..., nr ... i nr ... objęte zostały w planie terenem 1R2, dla którego ustanowiony został zakaz zabudowy. O ile w przypadku działek zlokalizowanych w kompleksie o wysokiej jakości produkcyjnej zakaz realizacji nowej zabudowy przewidziany został już w Studium, to ustalenia planów w zakresie terenu R1 nie były tak zdeterminowane zapisami Studium. Zauważyć należy, że Rada Gminy nie wykazała w sposób przekonujący, aby interes publiczny związany z ochroną gruntów rolnych stwarzał uzasadnienie do przyjętego w planie ograniczenia prawa własności skarżących w zakresie realizacji zabudowy zagrodowej na część działki nr ..., położonej w terenie 4R1. Dlatego nie można było zgodzić się z wnioskowaniem Sądu Wojewódzkiego, że kwestionowana w skardze regulacja z § 16 zaskarżonej Uchwały odpowiada wymogom zasady proporcjonalności, podczas gdy organ Gminy zastosował do nieruchomości skarżących nadmierne ograniczenia w jej zabudowie, nadużywając władztwa planistycznego. Z tych względów zasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej (punkty I 1, 2, 3, II), w których wskazano na naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 21 art. 31 ust 3, art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c., a ponadto art. 6 ust 1 i 2 w z. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 1 ust. 3 oraz art. 3 ust. 1 u.p.z.p., co nastąpiło wskutek niewłaściwego zastosowania tych przepisów przez Sąd Wojewódzki. Za nietrafne należało z kolei uznać zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do stanowiska Sądu Wojewódzkiego w przedmiocie działek ewidencyjnych numer ... (część objęta terenem 1R2) oraz nr ..., nr ... i nr ..., w szczególności zarzut z punktu 1.5. W odniesieniu do tych nieruchomości uprawnione było wnioskowanie, że kwestionowane ustalenia planu są zgodne z zapisami Studium oraz stanowią realizację wymogów związanych z ochroną ładu przestrzennego i ochroną gruntów rolnych. Słusznie zaakcentował Sąd Wojewódzki, że wymienione działki skarżących znajdują się w obszarze zwartych kompleksów rolnych, tak więc uzasadnione było zachowanie ich funkcji rolnej (produkcji rolnej), bez możliwości ich zabudowy. Z podanych wyżej względów uwzględnieniu podlegała skarga kasacyjna w części co do działki ewidencyjnej nr ... położonej w terenie 4R1, co skutkowało uchyleniem zaskarżonego wyroku i stwierdzeniem nieważności przedmiotowej Uchwały w zakresie określonym w punkcie pierwszym sentencji, zgodnie z art. 188 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. Na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej w pozostałej części. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania znajduje oparcie w art. 207 § 2 p.p.s.a. ----------------------- 24