II SA/Po 324/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Paweł Daniel Sędzia WSA Robert Talaga (sprawozdawca) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Izabela Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2026 r. sprawy ze skargi M. H. na uchwałę Rady Miasta Puszczykowa z dnia 4 lipca 2022 r. nr 404/22/VIII w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę

Dnia 4 lipca 2022 r. Rada Miasta Puszczykowa podjęła uchwałę nr 404/22/VIII Rady Miasta Puszczykowa w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w rejonie cmentarza, ulicy Piaskowej, Chrobrego, Kasprowicza i Libelta, Wysokiej i Przyszkolnej, obręb Puszczykowo, arkusz 9, 10, 13 - część A. Przedmiotowa uchwała, stanowiąca akt prawa miejscowego, została opublikowana dnia 26 lipca 2022 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia. Pismem z 27 marca 2025 roku pełnomocnik M. H. w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnym w Poznaniu skargę na Uchwałę nr404/22/VIII Rady Miasta Puszczykowa z dnia 4 lipca 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w rejonie cmentarza, ulicy Piaskowej, Chrobrego, Kasprowicza i Libelta, Wysokiej i Przyszkolnej, obręb Puszczykowo, arkusz 9,10,13 - część A (dalej również: "Uchwała" albo "Plan miejscowy"). Zaskarżonej uchwale zarzuciła istotne naruszenie trybu oraz zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez: 1. naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu tekstu jednolitego ogłoszonego w dniu 28 stycznia 2022 roku (Dz. U. z 2022 r., poz. 503) - dalej również "UPZP" w zw. z art. 9 ust. 4 UPZP w zw. z art. 15 ust. 1 UPZP - poprzez naruszenie przez Plan miejscowy ustaleń Uchwały Nr 279/18/VII Rady Miasta Puszczykowa z dnia 30 stycznia 2018 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Puszczykowa - dalej również "Studium" - polegające na przyjęciu w §9 pkt 8) Planu miejscowego przeznaczenia terenie oznaczonym symbolem "ZW" zasad zagospodarowania sprzecznych z postanowieniami określonymi w Studium dla kierunku M1, ze względu na brak dopuszczenia w Studium dla kierunku M1 lokalizacji budowli gospodarklwpdnej, w tym zbiornika retencyjnego, zarówno dla funkcji podstawowej jak i uzupełniającej określonej dla terenu M1 w Studium; 2. naruszenie art. 20 ust. 1 w zw. z 10 ust. 2 pkt 6) UPZP w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego (dalej również: ,,KC) w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP poprzez- określenie na terenie stanowiącym własność skarżącej w Planie miejscowym przeznaczenia lokalizacji budowli gospodarki wodnej w ramach przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem "ZW", pomimo że w Studium nie zostały określone obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym; 3. naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7) UPZP wzw. z art. 2 pkt 1) UPZP wzw. z art. 6 ust. 2 pkt1) UPZP w zw. z art. 140 KC w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP poprzez nadużycie władztwa planistycznego i faktyczne pozbawienie prawa korzystania z nieruchomości skarżącej w znacznej jej części, w której przyjęto przeznaczenie terenu oznaczone symbolem "ZW", pomimo możliwości wykorzystania nieruchomości zgodnie z przeważającym sposobem zagospodarowania nieruchomości sąsiednich jakim jest zabudowa jednorodzinna i wielorodzinna mieszkaniowa; 4. naruszenie art. 1 ust. 3 UPZP w zw. z art. 140 KC poprzez nadużycie władztwa planistycznego i przeznaczenie nieruchomości w sposób nieuwzględniający interesu prawnego właściciela oraz uwag składanych w toku procedury sporządzania planu miejscowego, w szczególności biorąc pod uwagę, że lokalizacja zbiornika retencyjnego pośrodku osiedla mieszkaniowego na terenie oznaczonym symbolem "ZW" stwarza ' niekorzystne dla okolicznych mieszkańców warunki związane m. in. z bezpieczeństwem publicznym, zanieczyszczeniem wód gruntowych oraz uciążliwościami odorowymi. W związku z powyższymi zarzutami wniosła o: 1. stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w zakresie obejmującym § 9 pkt 8) zaskarżonej Uchwały oraz w części graficznej Uchwały w zakresie w jakim zawiera tereny oznaczone przeznaczeniem "ZW"; - ewentualnie stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w części, w jakiej przewidziano tereny o przeznaczeniu "ZW" w części tekstowej zaskarżonej Uchwały oraz części graficznej Uchwały; 2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania przed sądem administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Skarżąca zadeklarowała, że jest właścicielem nieruchomości położonej w Puszczykowie, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...]. Własność tej nieruchomości skarżąca nabyła postanowieniem z dnia 27 listopada 2003 r. wydanym przez Sąd Rejonowy [...] w sprawie o sygn. akt [...] w którego treści, w pkt 4 lit. b) orzekł o pozostawieniu na wyłączną własność M. H. nieruchomości stanowiących działki nr 1279/3, 1279/4, 1279/5, 1279/6, 1280/1, 1280/2 o łącznej powierzchni 26820 m˛. Według stanu geodezyjnego obowiązującego na chwilę wejścia w życie planu miejscowego, nieruchomości opisane w postanowieniu Sądu Rejonowego [...] z dnia 27 listopada 2003 r. stanowiły działki geodezyjne o numerach 1280/1, 1280/2,1279/10,1279/9,1279/8,1279/7,1279/6,1279/4. Teren nieruchomości stanowiących w dacie wejścia w życie planu miejscowego objęty został w całości zaskarżoną Uchwałą Nr 404/22/VIII Rady Miasta Puszczykowa z dnia 4 lipca 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w rejonie cmentarza, ulicy Piaskowej, Chrobrego, Kasprowicza i Libelta, Wysokiej i Przyszkolnej, obręb Puszczykowo, arkusz 9,10,13 - część A. Tereny "ZW" widoczne na poniższej grafice zostały wytyczone w całości na nieruchomościach stanowiących własność skarżącej w chwili wejścia w życie planu miejscowego: Przeznaczenie "ZW" zostało w planie miejscowym wprowadzone na znacznej części terenu nieruchomości stanowiących własność skarżącej, a cały obszar nieruchomości zawiera się w prostokącie w którym ustalono również tereny 13MN 5KDW oraz 14 MN. W toku procedury planistycznej w odniesieniu do działek nr 1279/6,1279/7, 1279/8, 1279/10 oraz 1280/1 zostały złożone uwagi do projektu planu miejscowego (W tabeli oznaczone pod Lp. 5 z datą wpływu 16.03.2022 r. - załącznik nr 2 do Planu miejscowego). W uwagach zakwestionowane zostało przeznaczenie jakie zaproponowano w wyłożonym projekcie planu, tj. przeznaczenie znacznej części ww. nieruchomości pod tereny "ZW", wskazując zarówno na niezgodność takiego przeznaczenia ze studium, jak i nadmierną ingerencję w prawo własności nieruchomości. Złożonych uwag nie uwzględniono choćby w części. Decyzją nr 17/2024 z dnia 23 kwietnia 2024 roku Starosta Poznański w ramach decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej orzekł o podziale geodezyjnym nieruchomości skarżącej (w tym działki nr 1280/1) oraz wywłaszczeniu. W efekcie w księdze wieczystej nr [...] zapisane są działki o numerach 1280/2, 1280/3 i 1280/5, ob. Puszczykowo, gm. Puszczykowo. Decyzja Starosty z dnia 23 kwietnia 2024 roku pozostaje przedmiotem postępowania o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną. W ramach zarzutów skargi M. H. podkreśliła, że przed uchwaleniem planu miejscowego obowiązywała uchwała Rady Miasta Puszczykowo z dnia 30 stycznia 2018 r. w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Puszczykowa ("Studium"). Nieruchomości stanowiące jej własność w treści Studium objęto w całości kierunkiem M1 (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej). Natomiast w zaskarżonym planie miejscowym tereny te obejmują także i obszar, jakiemu nadano przeznaczenie "ZW" (teren lokalizacji zbiornika retencyjnego) zgodnie z § 3 pkt 10) zaskarżonego Planu miejscowego. Przeznaczenie określone dla terenów, które objęto symbolem "ZW" w Planie miejscowym jest zatem zwyczajnie sprzeczne z założeniami kierunków Studium. Z postanowień Studium wynika, że dopuszcza się na terenie objętym Studium budowę nowych zbiorników retencyjnych, jednak jedynie na terenach (zasadniczo) wyłączonych z zabudowy, a objętych kierunkiem "Z". W całej pozostałej części tej uchwały' nie -ma mowy o kierunkach związanych z realizacją zbiorników retencyjnych. W gruncie rzeczy najbardziej zaś oddalonym od takiej woli uchwałodawcy kierunkiem jest kierunek "M1 – tereny zabudowy mieszkaniowej", w obszarze którego znajduje się także i teren dotyczący niniejszej sprawy, wyznaczony na działkach stanowiących w dacie wejścia w życie Planu miejscowego własność skarżącej. Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 6) UPZP w studium określa się obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym. Zgodnie z art. 6 pkt 4 UGN, celem publicznym jest m. in. budowa oraz utrzymywanie obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska, zbiorników i innych urządzeń wodnych służących zaopatrzeniu w wodę, regulacji przepływów i ochronie przed powodzią, a także regulacja i utrzymywanie wód oraz urządzeń melioracji wodnych, będących własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Budowa urządzeń gospodarki wodnej (jak zbiornik- retencyjny) przewidziana dla terenów ZW, jest więc celem publicznym. Tymczasem w Studium gminy Puszczykowo nie określono dla terenów M1 możliwości usytuowania celu publicznego w postaci zbiornika retencyjnego. Jednocześnie w Studium dla terenów M1 nie przewiduje się żadnej funkcji jaka usprawiedliwiałaby przyjęcie zakazu zabudowy kubaturowej. Dla terenów ZW w Planie miejscowym jednoznacznie przyjęto natomiast zakaz zabudowy ("zakaz lokalizowania budynków" - § 9 pkt 8 lit. b Planu miejscowego). W ten sposób, określając przeznaczenie oznaczone symbolem "ZW" na prywatnym terenie należącym do skarżącej, doszło do ewidentnego naruszenia ustaleń studium, wywierając jednocześnie negatywny wpływ na sferę prawną i interes skarżącej dotyczący prawa własności jej nieruchomości. W związku z tym, trafny jest również i zarzut podniesiony w pkt 2 petitum. W ramach przeznaczenia terenów "ZW" w Planie miejscowym doszło bowiem do zarezerwowania ogromnej części terenu prywatnego położonego w obrębie miasta, położonego na terenie zasadniczo możliwym do zagospodarowania w kierunku zabudowy mieszkaniowej, w szczególności że cały teren otaczający tereny "ZW" przeznaczono w planie miejscowym na cele mieszkaniowe. Zarezerwowanie w zaskarżonym planie miejscowym terenów "ZW" i to na tak znacznym terenie, miało miejsce bez należytego wyważenia i poszanowania prawa własności nieruchomości podczas gdy w toku procedury planistycznej skarżąca złożyła szerokie uwagi do przedstawionego w projekcie planu miejscowego przeznaczenia jej nieruchomości pod budowę zbiornika retencyjnego. Tereny oznaczone jako "ZW" z zakazem zabudowy i z możliwością korzystania z takich terenów wyłącznie ściśle w celach ich wykorzystywania pod zbiornik retencyjny rodzi w prawo własności tak dalece, że narusza jego istotę. Gmina w ogóle nie przeanalizowała jak na tereny mieszkaniowe, bezpośrednio przyległe do terenu zbiornika retencyjnego, wpłynie jego obecność. Funkcjonowanie zbiornika retencyjnego wiąże się z różnymi dolegliwościami wynikającymi ze specyfiki takiego zbiornika, w tym dolegliwościami oborowymi oraz zwiększoną populacją komarów i innych owadów. Taka lokalizacja zbiornika retencyjnego, pośród osiedla mieszkaniowego, jest nieracjonalna. Co więcej, otwarty zbiornik wodny pośród osiedla mieszkaniowego może stanowić zagrożenie, zwłaszcza dla dzieci. Ryzyko przypadkowego utonięcia wymaga dodatkowych środków bezpieczeństwa, takich jak ogrodzenia czy systemy ostrzegawcze. Ponadto, zbiornik może stać się siedliskiem dla niektórych gatunków zwierząt, co w niektórych .przypadkach może prowadzić do konfliktów z ludźmi (np. obecność gryzoni czy ptaków-powodujących hałas). Co więcej, Gmina w ogóle nie rozważyła czy funkcję zbiornika nie mogłaby pełnić np. pobliska rzeka Warta, jako alternatywa dla zbiornika sztucznego. Podczas gdy zbiornik retencyjny zaplanowano na terenie z płytkimi wodami gruntowymi (T2 metry poniżej powierzchni), co może generować wiele negatywnych skutków dla otoczenia, np.: - ryzyko zanieczyszczenia wód gruntowych; - podwyższone ryzyko powodzi i podtopień; - zmiany w mikroklimacie. W odpowiedzi na wniesioną skargę na uchwałę nr 404/22/VIII Rady Miasta Puszczykowa z dnia 4 lipca 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w rejonie cmentarza, ulicy Piaskowej, Chrobrego, Kasprowicza i Libelta, Wysokiej i Przyszkolnej, obręb Puszczykowo, arkusz 9,10,13 - część A pełnomocnik Miasta Puszczykowa wniósł o jej oddalenie w całości. Pismem z dnia 2 lutego 2026 roku ( w odpowiedzi na wezwanie Sądu) pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że poprzedniczka prawna właścicielki nieruchomości, była tabularyczną właścicielką następujących nieruchomości: działka o nr ewid. 1280/1, działka o nr ewid. 1280/2, działka o nr ewid, 1279/6, działka o nr ewid. 1279/7, działka o nr ewid. 1279/8, działki o nr ewid. 1279/4, działka o nr ewid. 1279/9, działka o nr ewid. 1279/10. W 2025 r. skarżąca dowiedziała się, iż dla części nieruchomości wydano decyzję stwierdzającą komunalizację działek drogowych, tj. działek nr 1280/2, 1279/6, 1279/7, 1279/4 i 1279/9, które z dniem 1.01.1999 r. stały się własnością Miasta Puszczykowo. W wyniku decyzji ZRiD podzielono działkę 1280/1 na działki o nr 1280/3,1280/4 i 1280/5, z czego działkę 1280/3 wywłaszczono na rzecz Miasta Puszczykowo. W wyniku decyzji ZRiD podzielono działkę 1279/8 na działkę 1279/25 i 1279/26, z czego działkę 1279/26 wywłaszczono na rzecz Miasta Puszczykowo. Podzielono także działkę 1279/10 na działki 1279/27,1279/28 i 1279/29, z czego działkę 1279/28 wywłaszczono na rzecz Miasta Puszczykowo, działkę 1279/28 podzielono i nosi ona nr 1279/30 i 1279/31. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. z Dz.U. z 2024 r.,poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej ( art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U z 2026 roku, poz. 143 ze zm. dalej jako p.p.s.a. Zaskarżona w omawianej sprawie uchwała należy do tej kategorii aktów i podlega kontroli na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Zgodnie z art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 z późn. zm.), dalej określanej jako "u.s.g.", każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy ma legitymację skargową. Przepis ten konstruuje zatem legitymację skargową oraz zakres rozpoznania sprawy. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych ochroną prawną przysługującą skarżącemu posiadającemu tytuł prawny do określonej nieruchomości. W konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Granice interesu prawnego strony skarżącej wyznaczają więc co do zasady zakres orzekania przez Sąd o nieważności zaskarżonej uchwały. W przypadku zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 usg uchwały organu gminy w sprawie przyjęcia planu miejscowego, merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest więc w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidualnego interesu prawnego strony opartego na przysługującym jej tytule prawnym (prawie własności) do oznaczonej nieruchomości objętej planem. W niniejszej sprawie teren oznaczony symbolem ZW (teren lokalizacji zbiornika retencyjnego) w miejscowym planie zagospodarowanie terenu obejmował działkę nr 127/30 oraz działkę nr 1280/4. Na dzień wniesienia skargi i skarżąca była natomiast właścicielem nieruchomości stanowiących działki o nr ewid. 1280/3, działki o nr 1280/5 działki o nr ewid. 1279/25; działki o nr ewid. 1279/27 i 1279/29. Sąd uznał jednak, że skarżąca miała interes prawny wywiedziony z prawa własności nieruchomości działek sąsiednich objętych zaskarżoną uchwałą. Stwierdzenie naruszenia interesu prawnego skarżącego, choć stanowi warunek konieczny do rozpatrzenia skargi, to jednak nie jest wystarczający do uwzględnienia skargi na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Dokonując oceny zasadności skargi Sąd uznał, że naruszenie interesu prawnego skarżącej nie było związane z nieuprawnioną i bezprawną ingerencją organu gminy. Podejmując uchwałę w przedmiocie planu miejscowego Rada Miasta Puszczykowa działała na podstawie obowiązującego prawa i nie przekroczyła granic przyznanego jej przez ustawodawcę władztwa planistycznego. Podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p., istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W okolicznościach niniejszej sprawy nie ziściła się żadna z wyżej wymienionych przesłanek. Po przeanalizowaniu akt sprawy Sąd stwierdza, że zaskarżony plan został uchwalony z zachowaniem czynności kolejno wymienionych w przepisie art. 17 pkt 1 – 14 u.p.z.p. regulującym procedurę planistyczną. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze Sąd uznał, że były nieuzasadnione. Sąd miał na uwadze, że Rada Miasta Puszczykowa posiada kompetencję do ingerowania w interesy prywatne podmiotów indywidualnych, nawet w sposób niekorzystny dla nich. Dopuszczalność ingerencji planów w prawo własności jest niezaprzeczalna i znajduje jednoznaczne umocowanie zarówno w art. 64 ust. 3 Konstytucji jak i w ustawie (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.: "Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości"). W wyroku z dnia 12 stycznia 2000 r. sygn. akt P 11/98 (OTK 2000, nr 1, poz. 3) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż dopuszczalność ograniczeń prawa własności, tak samo jak wszelkich innych konstytucyjnych praw i wolności jednostki, musi być oceniana także z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Nadto Trybunał stwierdził, że ograniczenia prawa własności dopuszczalne są tylko w zakresie, w jakim nie naruszają "istoty" tego prawa (art. 64 ust. 3 in fine Konstytucji RP, pokrywający się zresztą z ogólną zasadą z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP). Konsekwentnie dokonując oceny prawidłowości ingerencji planu miejscowego w prawo własności konieczne jest wyważenie praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, a także uwzględnienia aspektów racjonalności działań i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, chronionego Konstytucją RP. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji interesów prywatnego oraz publicznego. Kreowanie poprzez plan miejscowy polityki przestrzennej na szczeblu gminy niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym a interesem publicznym, bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi. W razie kolizji przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim wymaga zatem każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji ulec mają ograniczeniu. W konsekwencji uczynienie jednego z interesów nadrzędnym wymaga rozwagi i umotywowania (zob.: wyroki NSA z dnia 28 października 2016 r., II OSK 165/16, 29 maja 2015 r., II OSK 2661/13, 21 czerwca 2016 r., II OSK 2541/14 i 1 października 2015 r., II OSK 269/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, władztwo planistyczne daje gminie prawo ingerencji w uprawnienia właścicielskie, niemniej jednak ingerencja taka nie oznacza dowolności i arbitralności w tym zakresie. Ingerencja taka może mieć miejsce tylko na podstawie i w granicach obowiązujących ustaw (wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2016 r., OSK 673/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc się do zarzutu naruszenia Studium z uwagi na możliwość ustalenia w planie miejscowym przeznaczenia terenu zgodnego z dotychczasowym użytkowaniem i zagospodarowaniem niezależnie od kierunku przeznaczenia w Studium. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie ustaleń Studium wskazując przy tym na przyjęcie w § 9 pkt 8 Planu miejscowego przeznaczenia oznaczonego symbolem "ZW" dla części terenów będących własnością skarżącej wskazując, że Studium nie dopuszcza lokalizacji budowli gospodarki wodnej, w tym zbiornika retencyjnego. Natomiast zgodnie z § 9 pkt 1 planu miejscowego określono następujące kierunki rozwoju: Funkcja wiodąca - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i układem komunikacyjnym obsługującym tę zabudowę; b. Funkcja uzupełniająca - usługi nieuciążliwe towarzyszące zabudowie mieszkaniowej, budynki zamieszkania zbiorowego: pensjonat, dom wycieczkowy, dom seniora, dom zakonny, internaty, istniejąca zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna o charakterze małych domów mieszkalnych do maksymalnie 8 lokali mieszkalnych, służąca wyłącznie zaspokajaniu zbiorowych potrzeb mieszkaniowych wspólnoty, należących do zadań własnych gminy, w postaci wyłącznie budownictwa komunalnego, usługi sportu i rekreacji, zieleń urządzona, place gier i zabaw, parkingi. Przy czym w § 9 pkt 8) PIanu miejscowego przewidziano w zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu: na terenie oznaczonym symbolem ZW lokalizację budowli gospodarki wodnej, w tym m.in.: zbiornika retencyjnego stanowiącego element składowy systemu odprowadzania wód opadowych z terenu miasta, urządzeń melioracji wodnej, budowli przeciwpowodziowych i budowli piętrzących wodę oraz innych budowli hydrotechnicznych służących obsłudze funkcji terenu: a) zakaz lokalizowania budynków, b) minimalną powierzchnię działki na 3000 m2, c) minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej 70% powierzchni działki, d) dopuszcza się niwelację terenu, w zakresie niezbędnym do prawidłowej realizacji budowli gospodarki wodnej, e) zachowanie istniejącej zieleni wysokiej i niskiej z możliwością jej wycinki w zakresie niezbędnym w celu umożliwienia prawidłowego funkcjonowania 'budowli gospodarki wodnej, f) realizację nowych nasadzeń zieleni wysokiej i niskiej z wykorzystaniem 'gatunków rodzimych i szlachetnych, szczególnie liściastych, które charakteryzują się zwiększoną odpornością na zanieczyszczenia i większą zdolnością retencyjną, g) dostęp do drogi publicznej z przyległej drogi publicznej. Każdy z kierunków rozwoju terenów "M1" w ramach funkcji uzupełniającej, a tym bardziej funkcji wiodącej, jest sprzeczny z przeznaczeniem określonym w §9 pkt 8) Planu miejscowego dla terenów "ZW". Organy gminy przed uchwaleniem planu miejscowego mają obowiązek rozważyć zgodność projektu planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Kwestia stwierdzenia przez radę gminy, czy przedstawiony jej do uchwalenia projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie narusza zawartych w studium ustaleń polityki przestrzennej gminy ma ścisły związek z jego treścią, a przede wszystkim ze stopniem ogólności i precyzyjności zawartych tam uwarunkowań i kierunków. Punktem wyjścia do dokonania oceny studium, o której mowa w art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., jest zawsze przedmiot i sposób ujęcia jego ustaleń. Studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony opisuje się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy, a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy. W związku z tym studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia studium mają charakter ogólny, kierunkowy, a ich konkretyzacja następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z 17 sierpnia 2022 r., II OSK 1222/21). Wymóg braku sprzeczności planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. W ramach tego władztwa organ gminy nie może jednak wyjść poza ogólne ustalenia wynikające ze studium (por. wyrok NSA z 1 października 2021 r., II OSK 3083/19). Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (por. wyrok NSA z 6 grudnia 2017 r., II OSK 1107/16). Wynika z tego, że punktem wyjścia do dokonania oceny studium, o której mowa w art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., jest zawsze przedmiot i sposób ujęcia jego ustaleń. Studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobodnego planowania miejscowego pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Natomiast plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację, czy wręcz całkowitą zmianę (por. wyrok NSA z 16 lutego 2022 r., II OSK 729/21). Wobec zarzutu skargi naruszenia kwestionowaną uchwałą przepisu art. 20 ust. 1 w zakresie niezgodności planu ze studium, Sąd rozpoznając niniejszą sprawę przeprowadził ocenę obu ww. aktów. W Studium, w ramach opisowej części kierunków wskazano: Szczegółowe kierunki i wskaźniki zagospodarowania dla terenów wyłączonych z zabudowy: Z - teren zieleni, 1. Kierunek rozwoju: a) Funkcja wiodąca - zielem nieurządzona, otwarta, nieużytki, zadrzewienia i lasy; b) Funkcja uzupełniająca - rola, liniowa infrastruktura techniczna i komunikacyjna, 2) Formę i funkcję jaką powinna zieleń pełnić, należy określić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. 3) Dopuszcza się utrzymanie istniejącego zainwestowania, z możliwością przebudowy, przy czym zmiana funkcji obiektów dopuszczona tylko w kierunku funkcji. sportowo- rekreacyjnej. 4) Dopuszcza się lokalizację obiektów małej architektury, tablic informacyjnych, miejskich toalet (sanitariatów), plaż, placów zabaw i gier, kąpielisk, hangarów na sprzęt pływający, elementów związanych z zagospodarowaniem terenów przywodnych (np. pomostów, przystani), tras rowerowych, szlaków pieszych, konnych (stoły, ławki) i innych plenerowych urządzeń sportowo - rekreacyjnych. 5) Dopuszcza się użytkowanie rolnicze w formie trwałych użytków zielonych. 6) Zachowuje się istniejące zbiorniki wodne oraz dopuszcza się budowę zbiorników wodnych w tym retencyjnych, ale jedynie na terenach oznaczonych symbolem Z położonych poza zakolami rzeki Warty. 7) Zachowuje się istniejące urządzenia melioracji wodnej i budowle przeciwpowodziowe oraz dopuszcza się budowę nowych. 8) Warunki szczególne: - uwzględnienie w zagospodarowaniu zasad zapisanych w planie ochrony WPN; - dla części terenu (zgodnie z rysunkiem Studium) uwzględnienie w zagospodarowaniu zasad zapisanych w przepisach odrębnych dotyczących ochrony obszarów Natura 2000; - uwzględnienie w zagospodarowaniu ograniczeń wynikających z położenia terenu częściowo (zgodnie z rysunkiem Studium) na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią; - dla części terenu (zgodnie z rysunkiem Studium) uwzględnienie w zagospodarowaniu zasad zapisanych w przepisach odrębnych dotyczących obszaru pośredniej wewnętrznej strefy ochronnej ujęcia wody Mosina - Krajkowo. W tym względzie nie można jednak pomijać, że w dacie uchwalania zaskarżonego Planu miejscowego na terenie oznaczonym w Miejscowym planie symbolem "ZW" istniał już zbiornik wodny. Teren ten jest podmokły w części stanowi naturalne obniżenie dawnego koryta Warty. Obszar ten pełnił funkcję nieformalnej, naturalnej zlewni dla okolicznych terenów - co obrazują mapy uwarunkowań przyrodniczych, warunków gruntowo-wodnych wykonanych na potrzeby opracowania ekofizjograficznego Miasta Puszczykowa do prac nad Studium oraz obecnie nad planem ogólnym. W związku z powyższym w ocenie Organu przeznaczenie tego terenu na cele budowlane jest praktycznie niemożliwe. Z kolei naturalne ukształtowanie terenu predysponuje wskazaną w planie część terenu do wykorzystania na cele retencji. Zgodnie z ogólną zasadą zawartą w Studium (pkt. 2.2. "Ustalenia funkcjonalno- przestrzenne dla poszczególnych terenów, w tym wyłączonych z zabudowy, oraz wskaźniki dotyczące użytkowania i zagospodarowania terenów", załącznika nr 3.1. do Studium): Dopuszcza się ustalenie w planie miejscowym przeznaczenia terenu zgodnego z dotychczasowym użytkowaniem i zagospodarowaniem niezależnie od kierunku przeznaczenia w Studium. Tym samym postanowienia Studium nie stały na przeszkodzie, aby tereny zajęte pod zbiornik wodny objąć przeznaczeniem o symbolu "ZW", tj. zgodnym z dotychczasową formą użytkowania ówczesnych działek o numerach ewidencyjnych 1279/10 i 1280/1. Z uwagi na wcześniejszą funkcję, jaką grunty te pełniły w sposób naturalny. W istocie dopuszczono zagospodarowanie terenu jako obszaru retencji, gdzie oprócz samego zbiornika wodnego zabezpieczono teren zieleni wokół zbiornika. Obszar zieleni okalający zbiornik ma spełniać rolę obszaru wchłaniającego nadmiar wód opadowych, które w sposób naturalny będą spływać z okolicznych terenów, gdyż ukształtowanie terenu sprzyja tego typu zjawiskom. Tymczasem jak trafnie zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę w żadnym z wcześniej przyjętych aktów planistycznych nie przewidziano dla omawianego terenu funkcji mieszkaniowej: czy intensywnie inwestycyjnej. W treści planu ogólnego obszar ten przeznaczono pod "ogrody, uprawy sadownicze". W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta Puszczykowa zatwierdzonym uchwałą Nr V/32/89 z 4 marca 1989.r. Miejskiej Rady Narodowej w Puszczykowie, obszar ten przeznaczony był pod "teren skwerów i zieleni publicznej", w części "usługi gastronomii w zieleni". Przeznaczenie terenu lokalizacji zbiornika wodnego pod teren zieleni z możliwością lokalizacji zbiornika retencyjnego odpowiada dotychczasowym kierunkom zagospodarowania przestrzennego Miasta Puszczykowa i odpowiada zastałej przez organ planistyczny formie użytkowania nieruchomości objętych oznaczeniem "ZW". Funkcja przewidziana dla terenu oznaczonego symbolem "ZW" w planie miejscowym przeznaczenia terenu pozostaje zgodna z dotychczasowym użytkowaniem i zagospodarowaniem terenu odpowiada postanowieniom Studium. Zgodnie z wyrażonymi w treści Studium zasadami (pkt. 2.2. "Ustalenia funkcjonalno- przestrzenne dla poszczególnych terenów, w tym wyłączonych z zabudowy, oraz wskaźniki dotyczące Użytkowania i zagospodarowania terenów", s. 46 załącznika nr 3.1. do Studium): 2. Ze względu na skalę w jakiej opracowane jest Studium, na rysunku wyznaczono wyłącznie funkcje wiodące na określonym terenie, natomiast dokładne przeznaczenie terenów zostanie określone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego po uwzględnianiu lokalnych uwarunkowań. Wiodąca funkcja na określonym terenie powinna być funkcją przeważającą na danym obszarze. Funkcją wiodącą dla terenów oznaczonych symbolem "M1" była zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i układem komunikacyjnym obsługującym tę zabudowę. W rozdziale III, pkt 2.3 załącznika nr 3.1. do Studium wskazano: 2.3. Ograniczenia w zabudowie wynikające z przebiegu infrastruktury technicznej. W miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego należy uwzględnić wymagania i ograniczenia techniczne wynikające z przebiegu istniejących i projektowanych sieci infrastruktury technicznej. Z kolei w opisującym system infrastruktury technicznej Miasta Puszczykowa rozdziale II pkt 9.2. załącznika nr 3.1. do Studium opisano gospodarkę ściekową, która uwzględniła "odpowiednie zagospodarowanie działek (odpowiednia powierzchnia biologicznie czynna terenu, niewielkie zbiorniki retencyjne)". Podobnie w rozdziale II, pkt 11 na stronie 42 załącznika nr 3.1 do Studium wskazano między innymi, że należy dążyć do poprawy dostępności usług społecznych i kształtowania przestrzeni publicznych, - zagospodarowania/retencjonowania wód opadowych i roztopowych. Przeznaczenie terenu pod teren zieleni oznaczony symbolem "ZW" było zgodne z zasadą zawartą na stopnie 57 załącznika nr 3.1. do Studium wskazującą, że "Zachowuje się istniejące zbiorniki wodne oraz dopuszcza się budowę zbiorników wodnych w tym retencyjnych, ale jedynie na terenach oznaczonych symbolem Z położonych poza zakolami rzeki Warty". Reasumując, przeznaczenie lokalizacji zbiornika wodnego wraz z bezpośrednio okalającą go zielenią pod obszar, na którym, zgodnie z Miejscowym planem przewiduje się lokalizację zbiornika retencyjnego nie narusza postanowień Studium. Takie przeznaczenie terenu odpowiada nie tylko funkcji wiodącej dla tego terenu, ale i funkcji uzupełniającej. Ewentualna przebudowa zbiornika, w przedmiocie której uzyskano pozwolenie wodnoprawne nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a inwestycja w zakresie zbiornika retencyjnego stanowiłaby realizację obiektu w ramach zadań własnych Miasta. Skarżąca zarzuciła również organowi nadużycie władztwa planistycznego i pozbawienie prawa korzystania z nieruchomości powołując się na nadmierną ingerencję w prawo własności, a także przeznaczenie nieruchomości w sposób rzekomo nieuwzględniający interesu prawnego właściciela oraz uwag składanych w toku procedury sporządzania planu. W ocenie Sądu przyjęcie dla omawianego terenu przeznaczenia zgodnego z dotychczasowym użytkowaniem i zagospodarowaniem, przy uwzględnieniu istniejącego zbiornika wodnego wraz z otaczającą go zielenią nie stanowiło nadmiernej ingerencji w prawo własności przysługujące skarżącej. W tym względzie należy uznać, że uwzględnienie interesu prywatnego nie oznacza bezwzględnej ochrony prawa własności konkretnych obywateli kosztem istotnego interesu publicznego (por. wyrok NSA z 3 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3813/18, CBOSA). Przechodząc do rozponania kolejnych zarzutów Sad zwraca uwagę, że przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p., stanowi, iż nieważność uchwały rady gminy w całości lub części powodują istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują. Za istotne naruszenie nie można uznać negatywnego rozpatrzenia uwag wniesionych przez skarżącą do projektu miejscowego planu na podstawie przepisu art. 18 ust. 1 u.p.z.p. w okresie składania uwag wyznaczonym do dnia 3 czerwca 2022 r. Wszystkie wniesione przez skarżącą do projektu miejscowego planu uwagi zostały rozpatrzone. W przedmiotowej sprawie organ poprawnie skorzystał z przysługującego mu władztwa planistycznego, bowiem posiada on kompetencję do ingerowania w interes prywatny podmiotów indywidualnych, nawet w sposób niekorzystny dla nich, co znajduje jednoznaczne umocowanie w przepisach zarówno konstytucyjnych (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) jak i planistycznych (przepis art. 6 ust. 1 u.p.z.p., który wskazuje, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości [dop. - a nie samo istnienie czy nieistnienie tegoż prawa]). Końcowo, Sąd doszedł do wniosku, że wprowadzone w odniesieniu do nieruchomości strony skarżącej postanowienia planu nie mają charakteru dyskryminującego i nieproporcjonalnego, utrzymują dotychczasowy sposób zagospodarowania tych gruntów, a jednocześnie uwzględniają wymagania ochrony środowiska oraz interesy lokalnej społeczności. Rada gminy korzystając z przysługującego mu władztwa planistycznego miała prawo wprowadzić określone ograniczenia, gdyż ich celem było takie ukształtowanie ładu przestrzennego gminy, które umożliwi kontynuację istniejących już rozwiązań w ramach istniejących uwarunkowań. Tylko postanowienia planu sprzeczne z powszechnie obowiązującymi przepisami, nie dające się pogodzić z istniejącym porządkiem prawnym oraz nie znajdujące uzasadnienia w ochronie takich wartości jak bezpieczeństwo lub porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i prawa innych osób mogłyby stanowić podstawę do stwierdzenia ich nieważności (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1598/12, dostępny w CBOSA). Sąd w kontrolowanej sprawie takich naruszeń nie stwierdził. Wobec braku podstaw do spełnienia przesłanki stwierdzenia nieważności kwestionowanych zapisów planu, Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.