II OSK 2854/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2022 r. sygn. akt VII SAB/Wa 122/22 w sprawie ze skargi P. J. na bezczynność Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w S. w przedmiocie naruszenia przepisów przeciwpożarowych oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 14 września 2022 r. sygn. akt VII SAB/Wa 122/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi P. J. na bezczynność Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w S. w przedmiocie naruszenia przepisów przeciwpożarowych, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a, § 2 oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), zobowiązał Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w S. do wydania aktu w terminie miesiąca od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; oddalił skargę w pozostałym zakresie oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. W skardze kasacyjnej Komendant Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w S. zaskarżył powyższy wyrok w zakresie pkt I, II i IV. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: Na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucam: I. naruszenie prawa materialnego tj. art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 roku o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. 2022 poz. 1969, dalej jako u.p.s.p.) przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że jeżeli obowiązuje przepis, który w określonych przypadkach uprawnia organ do wydania decyzji nakładającej na adresata konkretne obowiązki, to również odmowa ich nałożenia powinna być dokonana w drodze decyzji, a co za tym idzie organ w przedmiotowej sprawie winien wydać decyzję negatywną na mocy art. 26 u.p.s.p. po dokonaniu ustaleń, że nie ma podstaw do nałożenia sankcji w przepisie tym wymienionych, podczas gdy przepis literalnie wskazuje przypadek, w którym organ zobowiązany jest do wydania decyzji i nie przewiduje on możliwości wydania decyzji stwierdzającej, że nie doszło do naruszenia przepisów przeciwpożarowych (art. 174 § 1 pkt 1 p.p.s.a) II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 § 1 pkt 2 p.p.s.a) tj.: a) art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez uznanie, że czynności kontrolno-rozpoznawcze są czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, do których zastosowanie mają przepisy k.p.a., a co za tym idzie podlegają one kontroli ze strony sądu administracyjnego, co skutkowało nieodrzuceniem przez Sąd skargi skarżącego na bezczynność organu, podczas gdy czynności kontrolno-rozpoznawcze nie stanowią czynności w sprawie administracyjnej i nie podlegają kontroli sądu administracyjnego, co powinno skutkować odrzuceniem skargi, jako sprawy nienależącej do właściwości sądu administracyjnego; b) art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. przez nierozpatrzenie przez Sąd w sposób wnikliwy i wszechstronny całego materiału dowodowego i w rezultacie nieprawidłowe ustalenie, że organ, pomimo podjęcia czynności niezwłocznie po złożeniu przez skarżącego wniosku o dokonanie czynności kontrolno-rozpoznawczych, zwrócenia się do innych organów o wyjaśnienia, przeprowadzenia kontroli w terminie kolejno 22 dni i jednego dnia od otrzymania poszczególnych wniosków, pozostawał w bezczynności. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w zaskarżonej części, a następnie odrzucenie skargi P. J. oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie, z ostrożności procesowej na wypadek nieuwzględnienia powyższego wniosku wniesiono o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 8 lutego 2023 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem Sąd Wojewódzki prawidłowo w zaskarżonym wyroku stwierdził, że Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w S. dopuścił się bezczynności i zobowiązał go do wydania aktu w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego w przedmiocie naruszenia przepisów przeciwpożarowych, stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zaznaczyć należy, że skarżący we wszystkich wnioskach złożonych do organu domagał się podjęcia czynności kontrolno-rozpoznawczych w zakresie zagrożenia związanego z przyłączem napowietrznym doprowadzającym energię elektryczną do budynku grożącego zawaleniem, znajdującego się na nieruchomości stanowiącej jego własność. Ponadto skarżący wnioskował o wydanie decyzji w trybie art. 26 u.p.s.p. m.in. nakazującej spółkom P. S.A. lub P. O. S.A. usunięcie stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie dotyczących przesyłu energii elektrycznej z wykorzystaniem przyłączona napowietrznego, realizowanego w sposób powodujący inne miejscowe zagrożenie oraz zakazującej używania urządzenia w postaci w/w przyłącza elektrycznego do realizacji przesyłu i dostaw energii elektrycznej na potrzeby lokalu od strony zachodniej w przedmiotowym budynku. Natomiast Komendant Miejski PSP w odpowiedzi na skargę wskazał, że nie dopuścił się bezczynności, bowiem wskutek wniosku skarżącego przeprowadzono dwie kontrole (w grudniu 2021 r. oraz w maju 2022 r.), które nie wykazały istnienia zagrożenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, a zatem organ poprzestał na sporządzeniu protokołu pokontrolnego i nie wydał decyzji na podstawie art. 26 u.p.s.p. Z uwagi na udokumentowany w aktach przebieg postępowania zapoczątkowanego wnioskiem skarżącego, uprawniona była ocena Sądu Wojewódzkiego, że mimo sprawnego podjęcia szeregu czynności w przedmiotowej sprawie, organ dopuścił się bezczynności, gdyż w ustalonym prawnie terminie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia czy innego aktu. Trafnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd zaznaczył, że wynikający z art. 104 § 1 k.p.a. nakaz wydania decyzji odnosi się do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych przepisów załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie prawnej. Zgodzić się należało z Sądem Wojewódzkim, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy znaczenie miał przepis art. 26 u.p.s.p. stanowiący, że Komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do: 1) nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie; 2) wstrzymania robót (prac), zakazania używania maszyn, urządzeń lub środków transportowych oraz eksploatacji pomieszczeń, obiektów lub ich części, jeżeli stwierdzone uchybienia mogą powodować zagrożenie życia ludzi lub bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru. Wbrew zarzutowi kasacyjnemu, Sąd Wojewódzki przy rozstrzyganiu sprawy nie naruszył wymienionego przepisu, aczkolwiek wywód prawny zawarty w uzasadnieniu wyroku wymaga uzupełnienia. Mianowicie Sąd Wojewódzki przyjął, że bezczynność organu wystąpiła, skoro nie wydał decyzji negatywnej na mocy art. 26 u.p.s.p. po dokonaniu ustaleń, że nie ma podstaw do nałożenia sankcji w przepisie tym wymienionych. Tymczasem nie można było wykluczyć sytuacji, w której uzasadnione byłoby wydanie decyzji kończącej sprawę w sposób formalny, a konkretnie umarzającej postępowanie jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.). Zgodnie bowiem z art. 104 § 2 k.p.a. decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub części, albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Jeżeli więc Komendant Miejski PSP jest na mocy art. 26 u.p.s.p. właściwy w sprawie naruszenia przepisów przeciwpożarowych, to postępowanie prowadzone w tym przedmiocie powinno się zakończyć w myśl art. 104 § 1 k.p.a. decyzją. W tym kontekście nietrafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że stwierdzenie braku naruszeń przepisów przeciwpożarowych uprawniało organ do poprzestania na sporządzeniu protokołu pokontrolnego. Zauważyć należy, że w myśl art. 23 ust. 1 u.p.s.p. czynności kontrolno-rozpoznawcze przeprowadza się w celu m.in. rozpoznawania zagrożeń oraz realizacji nadzoru w ramach którego właściwy organ uprawniony jest na podstawie art. 26 u.p.s.p. do wydania decyzji w celu usunięcia stwierdzonych naruszeń przepisów przeciwpożarowych. Jak wskazano w piśmiennictwie: "(...) konstrukcja uprawnienia w prawie administracyjnym pozwala na rozumienie go jako oznaczającego w istocie rzeczy zdeterminowaną prawnie fakultatywność działania organu. Fakultatywność ta jednakże w określonym stanie faktycznym i prawnym winna przekształcić się w obowiązek działania określonego organu", przykładowo na podstawie art. 26 ust. 1 u.p.s.p. "W przeciwnym razie brak reakcji organu stanowiłby przejaw bezczynności i niedopełnienia obowiązków w sytuacji, w której organ winien niezwłocznie reagować (...)". Czynności zmierzające do rozstrzygnięcia określonej sprawy poprzedza na ogół kontrola, która niekiedy zmierza poprzez czynności nadzorcze do wydania decyzji administracyjnej, jeżeli organ ją prowadzący ma uprawnienia nadzorczo-kontrolne, jak np. wyżej wskazany komendant powiatowej (miejskiej) Państwowej Straży Pożarnej" (zob. Liwo Marian Andrzej, Państwowa Straż Pożarna jako jeden z zasadniczych podmiotów publicznych w sprawach zapewnienia określonego rodzaju bezpieczeństwa i porządku. Publ. PPP 2020/11/105-132). Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy należało przyjąć, że niezależnie od czynności kontrolno-rozpoznawczych obowiązkiem organu było rozpoznanie wniosku skarżącego w postępowaniu, które powinno zakończyć się wydaniem decyzji. Od ustaleń organu uzależnione było natomiast to, czy stwierdzono naruszenie przepisów przeciwpożarowych warunkujące wydanie decyzji na podstawie art. 26 u.p.s.p., czy też brak było przesłanek do rozstrzygnięcia sprawy w sposób merytoryczny wobec bezprzedmiotowości postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.). Wskazać również należy, że od bezprzedmiotowości postępowania odróżnić należy bezzasadność żądania strony, która skutkować powinna wydaniem tzw. decyzji negatywnej. W doktrynie wskazano, że w postępowaniach wszczynanych na wniosek strony, dokonywana przez organ administracji ocena skutkuje jego uwzględnieniem, czyli wydaniem decyzji pozytywnej, bądź odmową czyli decyzją odmowną (por. R. Hauser, M. Wierzbowski, Komentarz – Kodeks postępowania administracyjnego. Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2021, str. 903). W rozpoznawanej sprawie stwierdzenie bezczynności organu było zasadne, skoro nie wydano decyzji zawierającej ocenę przedmiotowych i podmiotowych przesłanek zastosowania środków określonych w art. 26 u.p.s.p., a w rezultacie ani nie rozstrzygnięto o żądaniu skarżącego, ani też nie umorzono postępowania. Wprawdzie Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku odniósł się tylko do możliwości wydania decyzji negatywnej, to jednak nie oznacza, że wykluczył załatwienie sprawy w formie innej decyzji. Zauważyć przy tym należy, że w sprawie może wystąpić przypadek, gdy dojdzie do stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, a więc postępowanie nie będzie bezprzedmiotowe, ale organ uzna za właściwe zastosowanie innych środków z art. 26 u.p.s.p. niż żąda wnioskodawca. W takiej przykładowo sytuacji może zachodzić potrzeba wydania decyzji rozstrzygającej w całości lub w części o odmowie zastosowania nakazów, zakazów określonych we wniosku wszczynającym postępowanie. Słusznie Sąd Wojewódzki zaakcentował, że tylko zakończenie postępowania w formie decyzji stwarza możliwość kontroli instancyjnej oraz sądowej działań organu administracji publicznej, co w najlepszy sposób chroni zarówno interes społeczny, jak i interes indywidualny strony. Rzecz w tym, że w niniejszej sprawie organ nie dostrzega doniosłości tego zagadnienia, broniąc stanowiska o dopuszczalności przeprowadzenia wyłącznie czynności kontrolnych, bez rozpoznania wniosku skarżącego w postępowaniu kończącym się wydaniem decyzji, o której mowa w art. 104 k.p.a. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że organ administracji publicznej nie może poprzestać na udzieleniu stronie informacji co do braku możliwości pozytywnego załatwienia sprawy, gdy istnieją przesłanki do załatwienia sprawy w formie decyzji (por. m.in. postanowienie SN z 18 października 1995 r., sygn.. III ARN 45/95, OSNAPiUS 1996 Nr 10 poz. 138). Z kolei Sąd Najwyższy w wyroku z 18 listopada 1993 r., sygn. III ARN 49/03, wskazał, iż obywatel ma prawo do tego, by jego oparte na prawie materialnym wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej prawem procedury i w określonych przez prawo formach. Nie jest natomiast zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów administracji, w których wnioski obywateli załatwiane są poza procedurą, powoduje to bowiem stan niepewności prawnej i ogranicza prawa strony do ochrony swych uprawnień przed organami administracji i przed sądami. Z tych względów niezasadne okazały się zarzuty dotyczące art. 26 ust. 1 u.p.s.p. oraz przepisów art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Ponadto nietrafnie zarzucono naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., które zdaniem organu polega na nieodrzuceniu przez Sąd Wojewódzki skargi, podczas gdy czynności kontrolno-rozpoznawcze nie stanowią czynności w sprawie administracyjnej. Tak sformułowany zarzut jest niezrozumiały, gdyż przedmiotem kontroli sądowej nie były czynności kontrolno-rozpoznawcze organu Państwowej Straży Pożarnej, lecz bezczynność Komendanta Miejskiego PSP w konkretnej sprawie administracyjnej zainicjowanej wnioskiem skarżącego, w którym domagał się wydania decyzji w trybie art. 26 u.p.s.p. Niewątpliwie stan faktyczny i prawny sprawy, w której skarga została złożona, odpowiada treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., tak więc Sąd Wojewódzki był właściwy do jej rozpoznania. W konsekwencji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 7