II OSK 2853/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 września 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 631/22 w sprawie ze skargi A. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 31 maja 2022 r., nr SKO. 4150.214.2022 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną

1. Wyrokiem z 20 września 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 631/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: "WSA w Łodzi"), po rozpoznaniu skargi A. W. (dalej: "skarżący"), uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (dalej: "Kolegium") z 31 maja 2022 r., nr SKO. 4150.214.2022 oraz orzekł w przedmiocie kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem tym Kolegium stwierdziło niedopuszczalność wniesionego przez skarżącego odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi (dalej: "Prezydent") z 24 marca 2022 r., nr DPRG-UA-VII.395.2022 ustalającej na wniosek G. R. i J. R. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z urządzeniami budowlanymi, przewidzianej do realizacji w L. przy ulicy [...] bez numeru na terenie działki nr [...] w obrębie [...]. Równocześnie należy zauważyć, że Kolegium decyzją z dnia 26 kwietnia 2022 r. nr SKO.4150.175-176.2022 utrzymało w mocy przywołaną wyżej decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 24 marca 2022 r. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Kolegium, zaskarżając go w całości, zarzucając mu: 1) naruszenie prawa materialnego: a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm., dalej: "p.u.s.a.") przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego i wykroczono poza granice określone tą normą, co w konsekwencji doprowadziło do błędnej wykładni art. 134 w zw. z art. 15 i art. 127 § 1 k.p.a., b) art. 134 w zw. z art. 15 i art. 127 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegająca na pominięciu przez Sąd I instancji faktu, iż w przypadku rozpoznania prawidłowo wniesionych odwołań stron, od momentu rozpoznania pierwszego z wniesionych odwołań sprawa przestaje mieć charakter otwarty z uwagi na stan "res iudicata", co oznacza niedopuszczalność wypowiadania się po raz kolejny w tym przedmiocie, c) art. 134 w zw. z art. 15 i art. 127 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań stron skutkuje tym, że decyzja taka dotknięta jest wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydana bez podstawy prawnej, co z kolei w sytuacji wpłynięcia do organu odwoławczego prawidłowo wniesionego, dotychczas nierozpoznanego odwołania strony winno skutkować stwierdzeniem niedopuszczalności, bowiem w obrocie prawnym pozostaje już ostateczna decyzja organu administracji II instancji rozstrzygająca tą samą sprawę co do istoty, 2) naruszenie przepisów postępowania: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a., bowiem istota niniejszej sprawy sprowadza się do błędnej wykładni prawa materialnego w postaci art. 15 w zw. z art. 127 § 1 k.p.a., b) art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w związku z art. 15 i art. 134 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej, a istota sprawy sprowadza się do wykładni przepisów materialnych, c) art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu sprawy, niespójność wskazań i oceny prawnej, brak oceny zebranego materiału dowodowego oraz brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, a w szczególności w odniesieniu do stanu prawnego. Na podstawie przywołanych zarzutów, Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwałby na uwzględnienie; uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Łodzi do ponownego rozpatrzenia oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego. Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 3.4. Bezzasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów, wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (por. np. wyrok NSA z 11 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1462/21, CBOSA). Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności, okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2315/21, CBOSA). Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy należy, po pierwsze, stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA w Łodzi zawiera wszystkie obligatoryjne elementy, wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarto również jednoznaczne wytyczne dotyczące dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.). Otóż zobowiązano Kolegium do przeprowadzenia postępowania nadzorczego (art. 157 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a.) w celu doprowadzenia do realizacji obowiązku rozpoznania przez Kolegium wszystkich odwołań. Po drugie, na podstawie uzasadnienia tego wyroku można ustalić, czym kierował się WSA w Łodzi uchylając zaskarżone postanowienie. Spełniona została zatem podstawowa funkcja, jaką ma pełnić uzasadnienie wyroku (por. np. wyrok NSA z 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2905/20, CBOSA). 3.5. Bezzasadny okazał się również zarzut zawarty w punkcie 1)a petitum skargi kasacyjnej. W sprawie nie doszło do naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Otóż WSA w Łodzi nie dokonał kontroli zaskarżonego postanowienia Kolegium według innych kryteriów niż jego zgodność z prawem, np. według zasad słuszności. Okoliczność, że w WSA w Łodzi dokonał odmiennej wykładni przepisów niż Kolegium nie podważa prawidłowości kryteriów oceny zaskarżonego aktu, jakie przyjął Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok (por. np. wyrok NSA z 6 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 1733/23, CBOSA). 3.6. Bezzasadne okazały się również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Istota zarzutów naruszenia art. 15, art. 127 § 1, art. 134 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. sprowadza się do zagadnienia, czy w sytuacji, w której Kolegium, mając wiedzę o przedwczesnym wydaniu decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (z akt sprawy wynikało, że decyzja Prezydenta została doręczona skarżącemu 14 kwietnia 2022 r. – k. 148-149, odwołanie od tej decyzji zostało złożone w dniu 28 kwietnia 2022 r. – koperta w aktach organu II instancji, a zatem w terminie ustawowym, już po wydaniu decyzji Kolegium z 26 kwietnia 2022 r.), organ odwoławczy winien wydać postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania (art. 134 k.p.a.), czy też organ ten winien podjąć niezwłocznie działania zmierzające do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, a następnie rozpoznać wszystkie odwołania. Odnosząc się do tej kwestii trzeba przyjąć, że w omawianym przypadku organ odwoławczy winien w pierwszej kolejności podjąć niezwłocznie działania zmierzające do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, tj. zapewnienia realizacji prawa strony do rozpoznania jej odwołania wniesionego w ustawowym terminie. Z uwagi na ostateczny charakter decyzji Kolegium z 26 kwietnia 2022 r., takim adekwatnym środkiem prawnym był tryb nieważnościowy (art. 157 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a.). Taki obowiązek organu odwoławczego znajduje uzasadnienie przede wszystkim w konstytucyjnych i kodeksowych zasadach zaufania do działań organów władzy publicznej oraz zasadzie legalizmu (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 8 § 1 i art. 6 k.p.a.). W świetle tych zasad, odczytywanych w powiązaniu z zasadą szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.), wydawanie postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania było zbędne i tylko odsuwało w czasie realizację konstytucyjnego prawa skarżącego do rozpoznania jego odwołania (art. 78 Konstytucji RP w zw. z art. 15 k.p.a.). Zasadnie przy tym w zaskarżonym wyroku przyjęto, że wydanie decyzji przez organ drugiej instancji z pominięciem niektórych odwołań skutkuje, co do zasady, nieważnością decyzji organu odwoławczego w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej bez podstawy prawnej. Stanowisko to jest utrwalone w orzecznictwie (zob. np. wyroki NSA: z 2 października 2003 r., sygn. akt IV SA 3643/02; z 1 kwietnia 2005 r., sygn. akt OSK 1230/04; z 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1198/09; z 14 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2390/18; z 26 maja 2021 r., sygn. akt III OSK 525/21; z 25 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 1203/19 – CBOSA). 3.7. Równocześnie należy zauważyć, że w sytuacji, w której sąd administracyjny, rozpoznając skargę od decyzji organu II instancji, dostrzeże, że została ona wydana z naruszeniem zasady łącznego rozpoznania wszystkich odwołań, wystarczające jest uchylenie zaskarżonej decyzji jako wydanej z istotnym naruszeniem m. in. art. 15, art. 127 § 1 i 2 oraz art. 138 § 1 i 2 k.p.a. Innymi słowy, w takim przypadku nie jest konieczne stwierdzanie nieważności decyzji organu II instancji (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2638/12; wyrok NSA z 5 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1065/14; wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 638/17; wyrok NSA z 25 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 3025/20 – CBOSA). 3.8. Końcowo należy wskazać, że Sądowi jest wiadome z urzędu, że wyrokiem z 20 marca 2024 r., sygn. akt II OSK 227/23, NSA oddalił skargę kasacyjną Kolegium od wyroku WSA w Łodzi z 28 października 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 523/22. Wyrokiem tym WSA w Łodzi uchylił wskazaną wyżej decyzję Kolegium z 26 kwietnia 2022 r. nr SKO.415.175-175.2022 r. W takim stanie sprawy, skoro na mocy prawomocnego wyroku z obrotu prawnego została już wyeliminowana ostateczna decyzja organu odwoławczego, bezprzedmiotowe może okazać się wszczynanie przez Kolegium postępowania nadzorczego. Skutkiem uchylenia przedmiotowej decyzji organu odwoławczego jest bowiem obowiązek rozpoznania przez Kolegium wszystkich wniesionych w terminie odwołań. 3.9. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.