II OSK 2811/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2022 r., sygn. akt VII SAB/Wa 121/22 w sprawie ze skargi S.Z. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w zakresie przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 sierpnia 2022r. w sprawie sygn. VII SAB/Wa 121/22 po rozpoznaniu skargi S.Z. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w zakresie przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej przyznał od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 2.000 (dwa tysiące) złotych. W skardze kasacyjnej S.Z. zarzucił powyższemu wyrokowi naruszenie art.154 § 7 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie w postaci przyznania sumy pieniężnej w kwocie 2000,00 zł na rzecz skarżącego i uznanie jej wymiaru za wystarczający, podczas gdy suma ta nie stanowi wystarczającej rekompensaty za skutki opieszałego i przewlekłego prowadzenia postępowania oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. do załatwienia sprawy. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż powinno dojść do przyznania na rzecz skarżącego wyższej sumy pieniężnej. W oparciu o powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przyznanie od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz S.Z. kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że niniejsza sprawa ma ogromne znaczenie dla skarżącego, ponieważ dotyczy ochrony jego prawa własności. Już od ponad 8 lat na jego działce znajduje się wybudowana bez jego zgody sieć odwodnienia i przez opieszałe działanie PINB w P. musi ten stan znosić. Mimo uznania przez Sąd, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa to PINB w P. jest nadal "chroniony" przez Sąd Administracyjny, a skarżący cały czas pozostaje bezbronny. W ocenie skarżącego przyznana kwota jest rażąco niska. Powołując się na orzecznictwo ETPC wskazał, że należna mu suma powinna odpowiadać kwocie, co najmniej 8000 euro (co najmniej 1000 euro za każdy rok trwania postępowania). Skarżący podkreślił też, że przyznana mu kwota nie stanowi nawet 3 części przeciętego wynagrodzenia które w pierwszym kwartale 2022r. wynosiło 6235,22 zł. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2023.259.t.j.; dalej "p.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w niniejszej sprawie dwukrotnie już orzekał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (WSA w Warszawie) oraz Naczelny Sąd Administracyjny (NSA). I tak, w sprawie VII SAB/Wa 36/20 wyrokiem z 19 lutego 2021r. WSA w Warszawie zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. do wydania aktu w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdził, że w sprawie miało miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P.; III. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. wymierzył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w P. grzywnę w wysokości 3000 zł V. zasądził od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego VI. w pozostałej części skargę oddalił. Wyrokiem z 19 lutego 2021r. w sprawie II OSK 2972/20, NSA uchylił punkt VI w/w wyroku i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie wskazując, że w przypadku uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania i uznanie, że miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa zgłoszenie wniosku o przyznanie stronie odpowiedniej sumy pieniężnej obliguje sąd administracyjny do jego rozpatrzenia niezależnie od tego, czy został on uzasadniony, czy też nie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę, wyrokiem z 29 lipca 221r. w sprawie sygn. VII SAB/Wa 108/21 oddalił skargę S.Z. w zakresie przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Ten wyrok został także uchylony przez NSA wyrokiem z 6 czerwca 2022r. w sprawie sygn. II OSK 529/22. Orzekając kolejny raz, WSA w Warszawie w niniejszej sprawie słusznie wskazał, że stosownie do art. 190 p.p.s.a., związany był wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA w w/w wyrokach z dnia 19 lutego 2021r. w sprawie II OSK 2972/20 oraz z dnia 6 czerwca 2022r., sygn. akt II OSK 529/22. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku obszernie przytoczył stanowisko NSA, odnośnie przyznania skarżącemu sumy pieniężnej na podstawie art.149 § 2 p.p.s.a. NSA m.in. stwierdził, że przyznanie podmiotowi skarżącemu od organu określonej sumy pieniężnej stanowi nie tyle sankcję dla organu za wadliwe prowadzenie postępowania, co rekompensatę dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Ustawodawca nie przewidział w tym zakresie żadnych ograniczeń. Nie ma zatem podstaw do uzależnienia możliwości przyznania sumy pieniężnej od przytoczenia przez stronę okoliczności uzasadniających zgłoszone żądanie. Ustawodawca w ogóle nie wskazał, że suma pieniężna z art. 149 § 2 p.p.s.a. ma być przyznawana celem naprawienia poniesionej przez stronę szkody majątkowej bądź niemajątkowej, wprowadzając instytucję "sumy pieniężnej" jako całkowicie odrębną od występujących w kodeksie cywilnym "odszkodowania" i "zadośćuczynienia". W związku z tym przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie wyklucza możliwości dochodzenia przez stronę w postępowaniu cywilnym naprawienia szkody wynikłej z bezczynności organu lub przewlekłości prowadzonego postępowania . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. przyznał od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 2000 zł stwierdzając, że nie ma usprawiedliwionych podstaw do przyznania sumy pieniężnej w wyższej wysokości. Sąd uwzględnił czas trwania postępowania, w tym okresy, w których organ bez usprawiedliwionych przyczyn nie podejmował żadnych czynności, działanie skarżącego, który nie przyczynił się do przedłużania postępowania oraz charakter sprawy i jej znaczenie dla skarżącego. Stwierdził, że tak określona suma pieniężna, choć w wysokości mniejszej niż żądana przez skarżącego, spełni w okolicznościach rozpoznawanej sprawy swą kompensacyjną rolę. W takim stanie faktycznym i prawnym sprawy, w skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi postawiono jeden zarzut tj. zarzut naruszenia art.154 § 7 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie w postaci przyznania sumy pieniężnej w kwocie 2000,00 zł na rzecz skarżącego i uznanie jej wymiaru za wystarczający, podczas gdy suma ta nie stanowi wystarczającej rekompensaty za skutki opieszałego i przewlekłego prowadzenia postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P.. Jak to wyżej wskazano Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. W tym kontekście należy stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie podstawą prawną przyznania sumy pieniężnej był art. 149 § 2 p.p.s.a. Przepis art.154 § 7 p.p.s.a. nie miał w niej zastosowania i nie był stosowany przez Sąd pierwszej instancji. Tym samym nie mógł być naruszony przez Sąd pierwszej instancji. Ustawą z 9 kwietnia 2015r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2015.658), z dniem 15 sierpnia 2015r. w art.149 p.p.s.a. została kompleksowo uregulowana sprawa skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art.3 § 2 pkt 1- 4a p.p.s.a. Zgodnie z art.149 § 2 p.ps.a. "sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6". Przepis ten odsyła zatem w kwestii wysokości sumy pieniężnej przyznanej od organu na rzecz skarżącego do art. 154 § 6 p.p.s.a. Powoływany w skardze kasacyjnej art.154 § 7 p.p.s.a. ma zastosowanie do przypadku niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przedmiotem niniejszej sprawy jest natomiast przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej z uwagi na uwzględnienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w/w wyrokiem z 19 lutego 2021r. WSA w Warszawie. Z powyższych względów zarzut naruszenia art.154 § 7 p.p.s.a. uznać należy za nieusprawiedliwiony. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art.182 § 2 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.