II OSK 2805/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 656/22 w sprawie ze skargi P. G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 23 lutego 2022 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 sierpnia 2022 r. o sygn. VII SA/Wa 656/22, oddalił skargę P. G. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Wojewody Mazowieckiego (dalej: Wojewoda, organ) z 23 lutego 2022 r., nr 175/OPON/2022, w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wojewoda zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] (dalej: Starosta) z 30 grudnia 2020 r., nr 209/2020, zatwierdzającą dla D. T. oraz C. M. (dalej: inwestorzy) projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, obejmujące rozbudowę, przebudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej oraz budowę budynku gospodarczego na terenie działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] w obrębie [...], położonej w [...] przy ul. [...]. Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiódł skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wydane rozstrzygnięcie Sądu I instancji w całości. Na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego ("Kpa.") przez wydanie decyzji bez uwzględnienia zasady bezstronności i równego traktowania stron postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwoleniu na budowę, przejawiające się w nieuwzględnieniu słusznego interesu skarżącego, naruszonego zabudową nieruchomości sąsiedniej w bezpośredniej granicy z nieruchomością skarżącego, 2. naruszenie przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 Kpa., przez niewystarczające (a w zasadzie niepoczynione) uzasadnienie faktyczne oraz prawne decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę w zakresie udzielenia pozwolenia na budowę budynku bezpośrednio w granicy działki inwestycyjnej z działką skarżącego zamiast w odległości zakreślonej § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ("warunki techniczne"), 3. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest art. 35 ust. 1 i 4 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 i w zw. z art. 4 i 5 ust. 1 pkt 8-9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ("Pr.bud.") w zw. z art. 32 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 3-4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i w zw. z art. 140 i 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny ("Kc."), polegające na: a. udzieleniu pozwolenia na budowę budynku bezpośrednio przy granicy nieruchomości inwestycyjnej z nieruchomością sąsiednią, czym narusza organ administracji publicznej uzasadniony interes skarżącego, naruszając zasady współżycia społecznego i zakłócając korzystanie z nieruchomości sąsiedniej ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości (to jest nieruchomości o przeznaczeniu usługowym) – pomimo możliwości innego usytuowania tego obiektu, podczas gdy sytuowanie spornego obiektu w bezpośredniej granicy oczywiście narusza uzasadnione interesy skarżącego, zwłaszcza wynikające z możliwości zabudowania należącej do niego nieruchomości; a także braku wykazania (zbadania) w niniejszej sprawie, aby warunek ten mógł być spełniony jedynie przy takim usytuowaniu budynku, tj. w ostrej granicy działek, b. wydaniu decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na rozbudowę, przebudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej oraz budowę budynku gospodarczego w [...] przy ulicy [...] [...] (dz. nr ew. [...], obr. [...]), pomimo dostrzeżonych przez Sąd I instancji nieścisłości – mianowicie, wbrew zapisom projektu budowlanego, budynek jednorodzinny na działce [...] nie jest odzwierciedleniem budynku objętego inwestycją, posiadając inne wymiary i kształt, 4. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, to jest § 3 pkt 8 warunków technicznych, polegające na przyjęciu, że sytuowany przy granicy budynek jest budynkiem gospodarczym, podczas gdy z ujawnionych w sprawie okoliczności bezsprzecznie wynika, że służyć ma jako powierzchnia pomocnicza względem zlokalizowanego na działce inwestorów budynku mieszkalnego, nie natomiast do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych, 5. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, to jest § 12 ust. 2 warunków technicznych, poprzez błędne przyjęcie, że wystarczającą przesłanką sytuowania budynku w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy jest zastrzeżenie takiej możliwości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy pozwolenie na budowę przy granicy nieruchomości lub w odległości mniejszej niż przewidziana przepisami może być wydane wyłącznie wyjątkowo, gdy istnieją ku temu szczególnie uzasadnione przesłanki, albowiem organy administracji w każdej sprawie o wydanie pozwolenia na budowę w takim przypadku muszą należycie wyważyć interesy strony, ponieważ zasady postępowania administracyjnego nakazują równe traktowanie stron postępowania, 6. naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, to jest § 12 ust. 4 warunków technicznych, w sytuacji, gdy ten przepis znajduje zastosowanie jedynie wówczas, gdy dla danego terenu (działki) nie obowiązuje plan miejscowy i w konsekwencji: 7. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 151 p.p.s.a. w związku z "art. ", przez jego zastosowanie i oddalenie skargi przez Sąd I instancji, oraz w związku z zarzutem z punktu poprzedzającego: 1. naruszenie przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1-2 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, polegające na nieuchyleniu przez Sąd I instancji decyzji organu I stopnia. Wobec tak postawionych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci fotografii (6 szt.) – na okoliczność faktycznego wykonania robót budowlanych na nieruchomości inwestycyjnej przy ulicy [...] [...] w [...], oraz zdjęć z protokołu kontroli inwestycji realizowanej przez inwestorów przy ul. [...] [...] w [...] przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 22 czerwca 2022 r. oraz uchylenie decyzji Wojewody z 23 lutego 2022 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty z 30 grudnia 2020 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę, przebudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej oraz budowę budynku gospodarczego w [...] przy ulicy [...] (dz. nr ew. [...], obr. [...]) oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Staroście. Wniesiono też o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm przepisanych. Ewentualnie, na podstawie art. 188 p.p.s.a., o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed Sądem I instancji. W świetle art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez ten Sąd przedstawiono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W sytuacji, w której skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zarzut naruszenia norm proceduralnych, rozumiany jako uchybienie przepisowi art. 151 p.p.s.a. wskutek oddalenia skargi poprzez niedostrzeżenie uchybienia przez organy powołanych w skardze kasacyjnej przepisów Kpa. nie jest trafny. W istocie skarga kasacyjne, w zakresie zarzutów naruszenia przepisów postępowania, koncentruje się wokół prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego, skoro do takich przepisów nawiązano w pkt 2) do 6) zarzutów kasacyjnych. Chybione są zarzuty naruszenia w toku postępowania administracyjnego przepisów art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a., skoro wszystkie istotne fakty dla potrzeb wydania rozstrzygnięcia zostały ustalone i udokumentowane w aktach sprawy, co stanowiło podstawę zastosowania adekwatnych norm materialnoprawnych. Innymi słowy, zarówno Starosta, jak i Wojewoda w sposób prawidłowy przeprowadzili proces subsumpcji stanu sprawy pod odpowiednią normę prawną, co znalazło zasadną aprobatę Sądu I instancji. Zarzutu naruszenia art. 8 § 1 Kpa. nie uszczegółowiono, brak jest w środku odwoławczym konkretnego uzasadnienia naruszenia obowiązku organów administracji publicznej, które prowadząc postępowanie mają obowiązek działania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Przechodząc do oceny sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, stwierdzić należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Rację ma Sąd I instancji twierdząc, że decyzja wydawana w przedmiocie pozwolenia na budowę ma charakter związany. Organ architektoniczno-budowlany nie dokonuje oceny wniosku i dokumentacji w granicach własnego uznania, lecz w granicach ściśle wyznaczonych przepisami prawa. Zasada ta wynika wprost z art. 35 ust. 4 w zw. z ust. 1 Pr.bud. (tak: wyrok NSA o sygn. II OSK 840/21, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://cbois.nsa.gov.pl/cbois/query, dalej "CBOSA"). W konsekwencji w przypadku łącznego spełnienia kryteriów podanych w art. 35 ust. 1 Pr.bud. wyspecjalizowany organ nie może odmówić udzielenia pozwolenia na budowę, o czym wprost stanowi art. 35 ust. 4 danego aktu, zgodnie z którym, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec poczynionych ustaleń, popartych zgromadzonym materiałem dowodowym, prawidłowo Sąd I instancji uznał, że wydane w niniejszej sprawie decyzje są zgodne z prawem. Organy obu instancji zbadały bowiem w ramach swoich kompetencji projekt budowlany i zasadnie uznały, że jest on zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującymi dla terenu, na którym inwestorzy zaplanowali dane zamierzenie budowlane, oraz innymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi stosownie do art. 35 ust. 1 Pr.bud.. Projektowane przedsięwzięcie, objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę, jest zgodne z § 12 warunków technicznych oraz zapisami obowiązującego na danym terenie planu miejscowego, odnoszącymi się do kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu. W tych warunkach nie sposób twierdzić, że Sąd I instancji naruszył powołane w skardze kasacyjnej przepisy Pr.bud., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Sąd I instancji wskazał przy tym, że wprawdzie Wojewoda błędnie odniósł się do zapisów planu odnoszących się do zabudowy bliźniaczej, pomimo tego, że budynek jednorodzinny na działce nr [...] nie jest odzwierciedleniem budynku objętego inwestycją, posiada bowiem inne wymiary oraz kształt, niemniej okoliczność ta pozostaje, jak stwierdził Sąd, bez wpływu na wynik sprawy. Działka inwestycyjna posiada szerokość mniejszą niż 16 m, a to z kolei oznacza, że zastosowanie znajdował § 12 ust. 4 pkt 1 warunków technicznych, zgodnie z którym w zabudowie jednorodzinnej, na działce budowlanej w szerokości mniejszej niż 16 m można sytuować nowy obiekt ścianą bez okien i drzwi zarówno bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jak i w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m. Prawodawca nie wymaga zatem, aby inwestycja była możliwa do zrealizowania tylko wówczas, gdy plan miejscowy na to zezwala. Zgodnie z tezą do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2023 r. o sygn. II OSK 1810/22 (dostępny w CBOSA), "Przepis § 12 ust. 4 w pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065) przewiduje przypadki odnoszące się do sytuowania w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej budynku w granicach względem granicy działki budowlanej. Dotyczy on terenów zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej, dla których bądź nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego bądź miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego samodzielnie nie przewiduje dopuszczalności lokalizacji zabudowy na granicy działki. Możliwość zlokalizowania budynku w odległości określonej w § 12 ust. 4 rozporządzenia nie jest uzależniona od przewidywania takiej możliwości przez plan miejscowy. Jako błędne należy zatem ocenić stanowisko, iż § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia będzie miał zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będzie dopuszczał taką możliwość.". Trudno zatem podzielić stanowisko skarżącego kasacyjnie o błędnym zaakceptowaniu przez Sąd I instancji zastosowania przez organy rozstrzygające w niniejszej sprawie § 12 ust. 4 warunków technicznych, gdy charakter zabudowy danych działek, w tym planowanego budynku gospodarczego oraz kształt i rozmiary działki inwestorów, umożliwiały posadowienie planowanej zabudowy w odległościach określonych powołaną regulacją. W związku z postawionym w skardze kasacyjnej zarzutem naruszenia § 3 pkt 8 warunków technicznych, wyjaśnienia wymaga, na co zwracały uwagę w dotychczasowym orzecznictwie sądy administracyjne, że kwalifikacja danego budynku jako gospodarczego nie jest uzależniona od konieczności powiązania tego rodzaju obiektu z innym budynkiem – mieszkalnym jako towarzyszącym. Zawarta w danym przepisie definicja budynku gospodarczego nie pozwala w sposób jednoznaczny przyjąć, że dopuszczalność uznania obiektu za budynek gospodarczy jest uzależniona od tego, czy w jego sąsiedztwie jest posadowiony budynek mieszkalny. Mieć przy tym na uwadze trzeba, że przy interpretacji pojęć ustawowych decydującego znaczenia nie mogą mieć definicje przyjęte w rozporządzeniu, będącym aktem podustawowym, wykonawczym w stosunku do ustawy (tak: wyroki NSA o sygn.: II OSK 2697/19, II OSK 3540/19). Powyższy wniosek w powołanych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie został bezpośrednio odniesiony do przepisów Pr.bud., który to akt prawny nie zawiera definicji "budynku gospodarczego", a wyłącznie ogólną definicję "budynku", w art. 3 pkt 2 Pr.bud. (tak: wyrok NSA o sygn. II OSK 975/22, dostępny w CBOSA). Stanowisko zatem skarżącego kasacyjnie co do błędnej kwalifikacji planowanego budynku uznać należy za chybione z punktu widzenia wydanego przez Sąd I instancji wyroku, skoro przedmiotem planowanego przedsięwzięcia budowlanego był w istocie budynek, którego definicję zawiera ustawa Pr.bud., nie zaś rozporządzenie (warunki techniczne), w którym definicję budynku gospodarczego odnosić należy wyłączenie do regulacji w nim zawartych. Wykładnia przepisów prawa powszechnie obowiązującego powinna uwzględniać powszechnie uznane reguły postępowania legislacyjnego. Zgodnie natomiast z § 149 Zasad Techniki Prawodawczej zawartych w załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283 ze zm.), w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych. W szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej. Również z treści upoważnienia ustawowego zawartego w art. 7 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. wynika, że nie zawiera ono delegacji do określania w rozporządzeniu definicji ustawowych na potrzeby ustawy Pr.bud.. Potwierdza to również treść przepisu § 3 powołanego rozporządzenia, w którym stwierdza się, że ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o budynku gospodarczym należy przez to rozumieć (...), z której jednoznacznie wynika, iż definicje zawarte w tym rozporządzeniu tworzy się wyłącznie na jego potrzeby. (tak: wyrok NSA o sygn. II OSK 3540/19, dostępny w CBOSA) Wobec poczynionych dotychczas uwag stwierdzić należy, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia pozostałych, wskazanych przez skarżącego kasacyjnie, przepisów prawa materialnego, tj. art. 140 i art. 144 Kc. oraz powołanych przepisów Konstytucji RP. Wypada nadmienić, że ewentualny fakt naruszenia przepisów prawa cywilnego rodzi określone roszczenia cywilnoprawne, dochodzone w postępowaniu przed sądem powszechnym, zaś ustawodawca w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, zobowiązał organy do zbadania, czy w wyniku realizacji inwestycji dojść może do naruszenia interesów osób trzecich, ale wyłącznie w zakresie ewentualnego naruszenia norm Pr.bud. i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.