II OSK 2750/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Pośpiech – Kłak po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.R., T.R. i R.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2025/14 w sprawie ze skargi R.R., T.R. i R.R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2015 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2025/14) oddalił skargę R.R., T.R. i R.R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzją z dnia [...] r. nakazał R.R., T.R. i R.R. rozbiórkę odbudowanego w warunkach samowoli budowlanej budynku konstrukcji drewnianej o wymiarach w rzucie 6,20 m x 14,50 m, piętrowego, z tarasem od strony zatoki, znajdującego się na działce nr [...], ark. mapy [...], położonej w J. przy ul. M., zlokalizowanego w południowo-zachodniej części tej działki przy granicy z działką nr [...]. Nakaz rozbiórki nie obejmował fundamentów obiektu. Podstawą prawną tej decyzji był art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Wydanie nakazu rozbiórki poprzedzone było wdrożeniem przez organ nadzoru budowlanego procedury legalizacji obiektu. W ramach tej procedury organ I instancji postanowieniem z dnia [...]r. nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia określonych dokumentów. Wobec faktu, iż inwestorzy nie wykonali tego obowiązku, orzeczony został nakaz rozbiórki budynku przy ul. M. w J.. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r., znak: [...]utrzymał opisaną wyżej decyzję w mocy, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2011 r. (sygn. akt VII SA/Wa 88/11), oddalił skargę R.R., T.R. i R.R. na tę decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 lipca 2013 r. (sygn. akt II OSK 2513/11), oddalił skargę kasacyjną od tegoż wyroku WSA w Warszawie. Inwestorzy R.R., T.R. oraz R.R. pismem z dnia 15 maja 2014 r. domagali się stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nakazującej rozbiórkę budynku na działce nr [...] w J.. Wskazali, że uchwalony w 2013 r. przez Radę Miasta J. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sankcjonuje prawidłowość dokonanej przez inwestorów odbudowy wskazanego wyżej budynku. Doszło zatem do zmiany przepisów prawa, która uzasadnia bezprzedmiotowość decyzji o nakazie rozbiórki. Nadto podali, że stwierdzenie wygaśnięcia tej decyzji bez wątpienia leży w interesie stron postępowania. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzją z dnia [...] r. (znak: [...]) odmówił stwierdzenia wygaśnięcia własnej decyzji z dnia [...] r. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...]r. (znak: [...]). Organy obu instancji podkreśliły, iż podstawową przesłanką stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. jest taka zmiana okoliczności faktycznych, która spowodowała bezprzedmiotowość wydanej decyzji. Jeżeli nowa regulacja prawna nie przewiduje uregulowań co do losu decyzji wydanych przed wejściem jej w życie (tj. wydanych na odmiennych podstawach prawnych), to decyzje te nadal wiążą ich adresatów, mimo że przestała istnieć podstawa prawna, która uzasadniała ich wydanie. W sprawie skarżący podstawę do stwierdzenia bezprzedmiotowości decyzji rozbiórkowej, a tym samym podstawę do wydania orzeczenia o jej wygaśnięciu upatrywali w uchwaleniu w dniu [...]r. przez Radę Miasta J. Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego (uchwała Rady Miasta J. nr [...]). Podkreślały jednak orzekające organy administracji, że zmiana stanu prawnego, podlegająca na uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości J. nie uczyniła bezprzedmiotową decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. Zmiana ta nie spowodowała bowiem ustania prawnego bytu żadnego z istotnych elementów stosunku materialno prawnego, określonego decyzją rozbiórkową. W dalszym ciągu istnieją zobowiązane do wykonania tej decyzji podmioty, przedmiot decyzji i niewykonany obowiązek wynikający z zobowiązującej normy administracyjnoprawnej. Kwestia zaś, czy w aktualnym stanie prawnym wykonanie rozbiórki jest nadal ,,celowe", nie podlega ocenie w trybie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. Organy administracji nie zgodziły się także z poglądem wyrażonym w przywołanym przez skarżących wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA/Wa 1105/97, w którym Sąd uznał, że zmiana planu miejscowego dokonana przed wykonaniem decyzji o nakazie rozbiórki może stanowić uzasadnioną przesłankę do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji orzekającej rozbiórkę. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia nakazu rozbiórki wnieśli R.R., T.R. oraz R.R. . Zarzucili naruszenie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji rozbiórkowej mimo zaistnienia przesłanek do wydania takiego orzeczenia oraz art. 7 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia słusznego interesu strony. Uzasadniając skargę wskazali, iż złożyli wniosek o legalizację budynku, a organ wszczął postępowanie zakończone nakazem jego rozbiórki. Postępowanie legalizacyjne nie mogło być prowadzone z uwagi na fakt, iż Rada Miasta Jastarni była w trakcie opracowywania planu zagospodarowania przestrzennego i odmawiała wydania decyzji o warunkach zabudowy, koniecznej w procedurze legalizacyjnej. Podkreślili, że za stan taki nie mogą ponosić odpowiedzialności. Obecnie, wobec uchwalenia planu miejscowego, niecelowe jest egzekwowanie decyzji rozbiórkowej, skoro istnieją podstawy do legalizacji budynku. Zwrócili uwagę, że orzekając o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji rozbiórkowej organ administracji całkowicie pominął słuszny interes strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2015 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2025/14) oddalił skargę. Sąd powołał art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Podał, że argumenty przedstawione przez skarżących mają wskazywać na to, że bezprzedmiotowość decyzji nakazującej rozbiórkę wynika z faktu, iż Rada Miasta Jastarni uchwaliła w 2013 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z tym planem, działka skarżących znajduje się na terenie przewidzianym do zabudowy obiektami budowlanymi, takimi między innymi jaki został przez inwestorów wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej. Sąd I instancji podkreślił, że brak jest podstaw do uznania za słuszne twierdzeń, że decyzja nakazująca rozbiórkę stała się bezprzedmiotowa na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J., który dopuszcza lokalizację takich budynków na tym terenie. Uchwalenie planu nie spowodowało ustania prawnego bytu istotnych elementów stosunku materialnoprawnego wywołanego decyzją nakazującą rozbiórkę. W dalszym ciągu istnieją zobowiązane do wykonania tej decyzji podmioty, przedmiot decyzji i niewykonany obowiązek wynikający z nadal obowiązującej normy prawa. Skargę kasacyjną od opisanego wyroku wnieśli R.R., T.R. oraz R.R. . Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazali naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) tj.: 1. art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez uznanie, iż organy administracji nie naruszyły obowiązku rozpatrzenia stanu faktycznego i prawnego sprawy w związku z przyjęciem, iż brak jest podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji orzekającej rozbiórkę obiektu na działce nr [...] ark. [...] w J., czym naruszyły art. 162 par. 1 k.p.a.; 2. art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez uznanie, iż organy administracji nie naruszyły zasady uwzględniania w toku postępowania słusznego interesu obywatela (art. 7 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016 r., poz. 718; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym podlegała oddaleniu. Nie był bowiem usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 162 par. 1 pkt 1 k.p.a., poprzez uznanie, iż brak było w kontrolowanej przez sąd I instancji sprawie podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie odbudowanego obiektu na działce nr [...] arkusz mapy [...] w J.. Zgodnie z art. 162 par. 1 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Należy wskazać, że obie wymienione wyżej przesłanki, tj. bezprzedmiotowość decyzji oraz interes społeczny lub interes strony w stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji, muszą wystąpić łącznie, by możliwe było wydanie decyzji, o której mowa w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Pojęcie bezprzedmiotowości decyzji należy wiązać z brakiem podmiotu lub przedmiotu stosunku prawnego. Brak podmiotu stosunku administracyjnoprawnego wystąpi np. w razie śmierci strony w zakresie uprawnień lub obowiązków o charakterze osobistym, które nie przechodzą na następców prawnych. Z kolei brak przedmiotu stosunku administracyjnoprawnego będzie występował m.in. wówczas, gdy w decyzji rozstrzygnięto odnośnie do praw lub obowiązków dotyczących rzeczy, co do których w wyniku ich zniszczenia lub istotnego przekształcenia, prawa te lub obowiązki nie mogę być dalej realizowane, albo wtedy, gdy strona zrezygnowała z przyznanego jej uprawnienia. W tym kontekście zauważyć jednak należy, że zmiana przepisów prawa stanowiących podstawę prawną uprzednio wydanej decyzji administracyjnej lub uchylenie takiej podstawy prawnej, nie ma wpływu na stosunki wiążąco już ukształtowane. Decyzja administracyjna bowiem dalej obowiązuje w obrocie prawnym i wywołuje wszystkie skutki prawne. Podnoszona zatem w skardze kasacyjnej zmiana przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uprawniająca do wdrożenia trybu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, nie świadczy o bezprzedmiotowości decyzji (tj. uprawnień i obowiązków z niej wynikających), a uzasadniającej stwierdzenie jej wygaśnięcia. Wyłącznie bowiem, jeżeli przepisy prawa expressis verbis ustanawiają utratę mocy decyzji, wówczas można wyprowadzać taki skutek prawny (tak NSA w wyroku z dnia 8 lipca 2015 r.; sygn. akt II OSK 794/14). Zatem jako nieusprawiedliwiony ocenić należało zarzut skargi kasacyjnej, akcentujący wadliwość przyjętej przez sąd I instancji wykładni art. 162 par. 1 pkt 1 k.p.a. Zauważyć także należy, że w sytuacji, gdy nie została spełniona przesłanka bezprzedmiotowości, brak jest podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ze względu na rację interesu społecznego lub z uwagi na to, że wygaśnięcie decyzji leżeć może w interesie strony. Jak już wyżej podkreślono, aby możliwe było wydanie decyzji o której mowa w art. 162 par. 1 pkt 1 k.p.a., przepis ten wymaga łącznego spełnienia zarówno przesłanki bezprzedmiotowości decyzji, jak i tego aby wygaśnięcie decyzji leżało w interesie społecznym lub w interesie strony). Interes społeczny (lub interes strony) nie stanowi więc samoistnej podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia mocy prawnej decyzji. Powyższe nakazywało więc uznać za nieusprawiedliwiony także zarzut wskazany w pkt 2 podstaw skargi kasacyjnej. Z tych względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.