II OSK 2718/16

Dnia 11 października 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Protokolant specjalista Agnieszka Gontarz po rozpoznaniu w dniu 11 października 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. M. i A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 1 czerwca 2016 r. sygn. akt II SAB/Bd 24/16 w sprawie ze skargi K. M. i A. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie zastosowania sankcji za użytkowanie obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, 2) zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz K. M. i A. M. solidarnie kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 czerwca 2016 r., sygn. akt II SAB/Bd 24/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę K. i A. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w rozpoznaniu wniosku skarżących z dnia 1 grudnia 2014 r. w którym domagali się od organu podjęcia czynności "wstrzymania użytkowania budynku mieszkalno-usługowego na działce nr [...] i wymierzenia inwestorowi kary pieniężnej, o której mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego z tytułu jego użytkowania pomimo istnienia w obiegu prawnym decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie". Jak wynika z akt postępowania w którym złożony został powyższy wniosek, w odniesieniu do budynku przy ulicy [...] organ nadzoru budowlanego prowadził wiele postępowań administracyjnych związanych z faktem wyeliminowania z obiegu prawnego wyrokiem sądu administracyjnego pozwolenia na budowę, co miało miejsce już po zrealizowaniu obiektu i po udzieleniu pozwolenia na jego użytkowanie decyzją z dnia [...] 2011 r. W związku z tym prowadzone były postępowania w trybach nadzwyczajnych zmierzające do wzruszenia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oraz postępowanie naprawcze uregulowane w przepisach art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332). Ostatecznie decyzją z dnia [...] 2014 r. - w następstwie wznowienia postępowania - doszło do uchylenia decyzji z dnia [...] 2011 r. i odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie. W związku z powyższym skarżący pismem z dnia 1 grudnia 2014 r. wystąpili do organu z żądaniem wstrzymania użytkowania budynku i wymierzenia inwestorowi kary z tytułu tzw. samowoli użytkowej, prezentując pogląd, że w świetle przepisów prawa zaistniała sytuacja uprawnia i obliguje organ nadzoru budowlanego do podjęcia wymienionych czynności. W odpowiedzi na ten wniosek, organ pismem z 29 grudnia 2014 r. wyjaśnił, że w jego ocenie brak jest podstaw prawnych do wydania aktu o wstrzymaniu użytkowania i wymierzenia kary, albowiem zaistniały przypadek nie jest "przystąpieniem do użytkowania" w znaczeniu, o którym mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Skarżący po uprzednim wniesieniu zażalenia na niezałatwienie w terminie sprawy wymierzenia inwestorowi sankcji z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu wnieśli skargę na bezczynność, domagając się w niej m. in. nakazania organowi podjęcia czynności w sprawie na podstawie art. 57 ust. 7 w zw. z 55 pkt 2 Prawa budowlanego wskazując, że organy nadzoru budowlanego wadliwie i błędnie interpretują te przepisy. Zażądali od Sądu w ramach skargi na bezczynność "dokonania gramatycznej, logicznej i systemowej wykładni" powołanych przepisów. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, argumentując, że w świetle przepisów prawa nie ma podstaw do wymierzenia sankcji za użytkowanie obiektu w sytuacji wyeliminowania wcześniejszej decyzji o pozwoleniu na budowę i pozwoleniu na użytkowanie. Sąd pierwszej instancji, oddalając skargę, stwierdził, że rozpoznawana przez niego sprawa nie dotyczyła bezczynności organu, lecz interpretacji przepisów art. 57 ust. 7 w zw. z art. 55 pkt 2 Prawa budowlanego. W tym zakresie wyjaśnił, że w ramach skargi na bezczynność sąd administracyjny nie przeprowadza kontroli określonego aktu lub czynności, lecz biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny - rozstrzyga czy istotnie organ pozostaje w bezczynności. Wskazał, że w rozpoznawanej sprawie nie jest zatem władny do dokonania interpretacji powołanych przepisów, lecz do odniesienia się do kwestii bezczynności, lecz tej, jak wyjaśnił, trudno się doszukiwać, ponieważ strona skarżąca swe zarzuty skoncentrowała jedynie na interpretacji przepisów. W skardze kasacyjnej K. i A. M. zarzucili naruszenie art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej jako "P.p.s.a.") poprzez nierozpoznanie skargi w zakresie nią objętym, albowiem jej przedmiotem była bezczynność organu w kwestii użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, co wymagało obligatoryjnego nałożenia kary, o której mowa w art. 57 ust. 7 w zw. z art. 55 pkt 2 Prawa budowlanego. Zarzucili ponadto naruszenie powołanych przepisów Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że skarżący nie mieli prawa do złożenia skargi na bezczynność organu, który nie podjął czynności, do których był obligatoryjnie zobowiązany. W oparciu o tak skonstruowane podstawy skargi kasacyjnej skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu zwrócono uwagę, że Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał skargi "w odniesieniu do jej zaskarżenia tym bardziej, że nie był związany jej uzasadnieniem". Podkreślono, że przedmiotem skargi była bezczynność organu w niepodjęciu działań, o których mowa w art. 57 ust. 7 w zw. z art. 55 pkt 2 Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Usprawiedliwiony jest bowiem zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. Co prawda w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że powołane przepisy, w szczególności zaś pierwszy z nich określający wymagania prawidłowego uzasadnienia tylko wyjątkowo mogą stanowić skuteczną podstawę, o której mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tym niemniej wśród przypadków dopuszczalności stosowania art. 141 § 4 P.p.s.a. w takim charakterze wymienia się przypadek wewnętrznej sprzeczności lub niejasności wywodów prawnych w zakresie obowiązku wyjaśnienia w uzasadnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia (por. wyroki NSA: z dnia 19.11.2014 r., I OSK 794/13, Lex nr 1657825 i z dnia 11.03.2015 r., II GSK 810/14, Lex nr 1666078). Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, albowiem Sąd pierwszej instancji, wyrokując w przedmiocie skargi na bezczynność uznał, że w istocie z uwagi na jej zarzuty nie dotyczy ona bezczynności, lecz wykładni norm prawa materialnego, której w ramach skargi na bezczynność nie jest władny dokonać. Tymczasem stosownie do przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zatem Sąd, bez względu na zarzuty i wnioski skargi, obowiązany był zbadać czy w zakresie żądania skarżących wymierzenia inwestorowi kary pieniężnej i wstrzymania użytkowania budynku organ nadzoru budowlanego pozostawał w bezczynności czy nie, co oznacza, że powinien był wyjaśnić, czy wniosek z dnia 10 grudnia 2014 r. zainicjował postępowanie administracyjne w określonej sprawie z zakresu Prawa budowlanego o zastosowanie sankcji wobec inwestora, a jeżeli nie, to czy nie powinien zostać załatwiony w procesowej formie umożliwiającej skarżącym zweryfikowanie prawidłowości stanowiska organu w administracyjnym toku instancji, a następnie w skardze do sądu. Tymi kwestiami powinien zająć się Sąd pierwszej instancji skoro przyjął, że pismo skarżących z dnia 24 stycznia 2016 r. skierowane do sądu, w następstwie wniesionego uprzednio zażalenia na bezczynność, stanowi skargę na bezczynność przewidzianą w art. 3 § 2 pkt 8 lub 9 P.p.s.a. Zasadniczy problem w sprawie sprowadzał się bowiem do oceny czy w odniesieniu do wniosku z dnia 1 grudnia 2014 r. organ zobowiązany był do wydania w określonym terminie przewidzianego prawem aktu lub dokonania czynności (por. art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.) czy też mógł w tym zakresie ograniczyć się wyłącznie do udzielenia odpowiedzi pisemnej, tak jak to uczynił. Zatem sformułowania skarżących zawarte w skardze o "dokonanie gramatycznej, logicznej i systemowej" wykładni przepisów art. 57 ust. 7 w zw. z art. 55 pkt 2 Prawa budowlanego zmierzały nie tyle do nakazania organowi zastosowania sankcji wskazanych w tych przepisach, lecz do zbadania i oceny czy na skutek wniosku skarżących z 10 grudnia 2014 r. organ miał obowiązek prowadzenia w tym kierunku postępowania i wydania któregoś z aktów lub podjęcia czynności określonych w przepisach art. 3 § 2 pkt 1-4 i pkt 9 P.p.s.a. Z powyższych względów na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji na podstawie akt sprawy oceni i zbada czy w odniesieniu do żądania zawartego w piśmie skarżących z dnia 10 kwietnia 2014 r. organ pozostaje w bezczynności oraz czy zachodzi potrzeba stosowania środków przewidzianych w art. 149 tej ustawy. Z uwagi na wynik postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym skarżącym przysługiwał od organu zwrot kosztów postępowania kasacyjnie stosownie do przepisu art. 203 pkt 1 P.p.s.a., o czym rozstrzygnięto w punkcie 2 wyroku. Na zasądzoną kwotę składa się kwota wpisu od skargi kasacyjnej (100 zł), opłaty kancelaryjnej za sporządzenie uzasadnienia wyroku (100 zł) oraz koszty wynagrodzenia pełnomocnika z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej (280 zł) ustalone stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800).