II OSK 2700/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. Sp. z o.o. w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 113/24 w sprawie ze skargi D.Sp. z o.o. w M. na postanowienie nr 1007/2023 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 30 listopada 2023 r., znak WOB.7722.75.2023.KJAS w przedmiocie stwierdzenia wniesienia zażalenia z uchybieniem terminu oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 113/24 WSA w Krakowie oddalił skargę D. spółki z o.o. w M. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] listopada 2023 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia przez D. sp. z o.o. w M. terminu do wniesienia zażalenia. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie wstrzymał inwestorowi – D. sp. z o.o. (dalej: "inwestor") prowadzenie robót budowlanych przy realizacji obiektu budowlanego zlokalizowanego na dz. nr [...], [...] w M., gm. L., z powodu prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Zażalenie na ww. postanowienie wniósł D. sp. z o.o. z siedzibą w M.. Wraz z zażaleniem inwestor złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej: MWINB) postanowieniem z dnia [...] listopada 2023 r., nr [...], działając na podstawie art. 134 w związku z art. 123 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.) stwierdził, że zażalenie wniesione przez D. sp. z o.o. na postanowienie PINB nr [...] z dnia [...] stycznia 2023 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia w art. 141 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że miał na uwadze, że postanowieniem z dnia [...] listopada 2023 r., nr [...] działając na podstawie art. 59 § 2 k.p.a. odmówił przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na ww. postanowienie. MWINB stwierdził, że z akt sprawy wynika, że przesyłka zawierająca postanowienie PINB z dnia [...] stycznia 2023 r. została doręczona inwestorowi w dniu 26 stycznia 2023 r. (czwartek, vide: zwrotne potwierdzenie odbioru, k. 24 akt PINB). Zatem zażalenie na postanowienie mógł on złożyć najpóźniej w dniu 2 lutego 2023 r. (czwartek). Tymczasem zażalenie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia, zostały złożone na dzienniku podawczym organu w dniu 23 lutego 2023 r. (k: 7-10 akt MWINB). Tym samym w ocenie organu odwoławczego uchybiono terminowi, o którym mowa w art. 141 § 2 k.p.a. W zaistniałej sytuacji, mając również na uwadze postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia, organ przyjął za zasadne orzeczenie o stwierdzeniu wniesienia zażalenia z uchybieniem terminu. Na powyższe postanowienie inwestor wniósł skargę, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów: art. 58 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. Inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 24 kwietnia 2024 r. oddalił skargę D. spółki z o.o. w M. Sąd ustalił, że doręczenie postanowienia PINB inwestorowi było prawidłowe i skuteczne w świetle art. 43 k.p.a. Wobec czego uznał, że termin do wniesienia zażalenia rozpoczął bieg 27 stycznia 2023 r., a upłynął 2 lutego 2023 r. Tymczasem zażalenie zostało złożone na dzienniku podawczym organu w dniu 23 lutego 2023 r. Sąd przywołał treść art. 141 § 2 k.p.a. oraz art. 134 k.p.a. W dalszej kolejności Sąd stwierdził, że kwestia dochowania (lub niedochowania) terminu jest kwestią obiektywną i nie zależy od uznania organu rozpatrującego zażalenie. Wobec czego organ II instancji zobowiązany był stwierdzić, że zażalenie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Następnie Sąd stwierdził, że zarzuty podniesione w skardze dotyczyły postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia – pkt: b), c), d), zatem nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Przedmiotem rozpatrywanej skargi było bowiem postanowienie w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia, a nie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Inwestor wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa procesowego, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 141 § 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji (powinno być: "postanowienie" - przyp. NSA), pomimo istnienia podstaw do przywrócenia inwestorowi terminu do wniesienia zażalenia w postaci niezawinionego przez stronę przekroczenia terminu do wniesienia zażalenia oraz pomimo dochowania przez stronę żalącą wszelkich czynności wymaganych przez przepisy prawa, a także poprzez stwierdzenie, że zażalenie zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego przez art. 141 § 2 k.p.a., co wynikało z wcześniejszego wadliwego wydania przez organ postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia przez skarżącą zażalenia na decyzję organu I Instancji; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący i wszechstronny całości materiału dowodowego, którym dysponował, co skutkowało uznaniem, że twierdzenia podnoszone przez skarżącą w celu wykazania przesłanek do przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia nie zostały przez nią uprawdopodobnione, a w konweniencji brakiem uchylenia zaskarżonej decyzji; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji (powinno być: "postanowienie" - przyp. NSA) słusznego interesu skarżącej, przejawiające się we wszelkich okolicznościach faktycznych sprawiających, że gruntowne zapoznanie się z materiałami postępowania, a także sporządzenie i wniesienie zażalenia stanowiły proces czasochłonny, trudny do wykonania w ustawowym terminie na wniesienie zażalenia, co doprowadziło do odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz orzeczenie reformatoryjne poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Organów I oraz II Instancji w całości; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I Instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlegała oddaleniu. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji było postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego stwierdzające uchybienie przez D. sp. z o.o. terminu do wniesienia odwołania od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wstrzymaniu inwestorowi D. sp. z o.o. prowadzenia robót budowlanych przy obiekcie budowalnym zlokalizowanym na dz. nr [...], [...] w miejscowości M., gmina L., oznaczonym na załączniku graficznym numerem [...]. Jego podstawę prawną stanowił art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania/zażalenia oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania/zażalenia. Przyjąć należy, że w postępowaniu przed organem odwoławczym fazę rozpoznawczą postępowania odwoławczego poprzedza faza wstępna, w której organ ten zobowiązany jest podjąć czynności mające na celu zbadanie, czy zażalenie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w przewidzianym prawem terminie. Termin ten określa art. 141 § 2 k.p.a. wskazując, że zażalenie wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Jeżeli zażalenie zostanie złożone po upływie terminu do jego wniesienia, wówczas na organie odwoławczym ciąży bezwzględny obowiązek wydania w oparciu o art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. Jak trafnie ustalił Sąd I instancji, postanowienie PINB zostało doręczone adresatowi 26 stycznia 2023 r. (zwrotne poświadczenie odbioru w aktach administracyjnych), zażalenie zostało złożone dnia 23 lutego 2023 r., a zatem z uchybieniem 7-dniowego terminu. Fakt ten obligował zatem organ odwoławczy do wydania, na podstawie art. 134 k.p.a., postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia, co też zgodnie z tym przepisem uczynił. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że zażalenie skarżącej D. sp. z o.o. od postanowienia organu pierwszej instancji zostało wniesione z uchybieniem terminu, co zostało stwierdzone przez organ w zaskarżonym postanowieniu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela również stanowisko Sądu wojewódzkiego, że sformułowane przez skarżącą spółkę zarzuty odnoszą się do okoliczności, które stanowią przedmiot rozpoznania w toku postępowania zainicjowanego wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Tym samym nie mogą one odnieść zamierzonego przez skarżącą kasacyjnie skutku w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku, ani tym bardziej uchylenia postanowienia organu odwoławczego. Niezasadne są zatem także zarzuty naruszenia przepisów postępowania, których istota sprowadzała się do wadliwej – zdaniem skarżącego kasacyjnie – odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Należy wskazać, że w sprawie przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji nie było postanowienie rozstrzygające w przedmiocie przywrócenia terminu lecz stwierdzające jego uchybienie. Skarżący kasacyjnie nie zakwestionował skutecznie zaistnienia przesłanek do wydania postanowienia w tym przedmiocie. Reasumując, należało uznać, że skarga kasacyjna D. sp. z o.o. nie zasługuje na uwzględnienie, jako niezasadna. Nie można także przyjąć, że Sąd pierwszej instancji winień odmiennie ocenić zaskarżone postanowienie z punktu widzenia słusznego interesu skarżącego, o którym mowa w art. 7 k.p.a. O ile bowiem niewątpliwie organy administracyjne winny uwzględniać słuszny interes strony w prowadzonym postępowaniu i wydanych rozstrzygnięciach, o tyle nie może on oznaczać wydawania rozstrzygnięcia niezgodnego z przepisami prawa. Dla porządku Sąd stwierdza również, że pełnomocnik skarżącego kasacyjnie zarzuty skargi kasacyjnej odnosi do decyzji, gdy tymczasem przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, oddalił wniesioną skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.