II OSK 270/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła, Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon, sędzia WSA (del.) Piotr Broda (spr.), Protokolant: Inspektor sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Gminy Miejskiej [...] oraz I.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Wr 346/24 w sprawie ze skargi I.M. na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia 8 lipca 2004 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru rozwoju [...] 1) uchyla pkt 1 zaskarżonego wyroku w części dotyczącej § 13 w zakresie obejmującym tereny oznaczone na rysunku planu symbolami: [...] w odniesieniu do działek o nr [...] i [...] obręb [...] i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 7 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 346/24 w wyniku rozpoznania skargi I.M. na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia 8 lipca 2004 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru rozwoju [...] (dalej: m.z.p.z.p.) stwierdził nieważność § 7 pkt 1 lit. c, § 13 i § 25 części tekstowej oraz odpowiadającej jej części graficznej zaskarżonej uchwały w odniesieniu do nieruchomości oznaczonych ewidencyjnie jako działki nr [...] i [...] obręb [...], [...], [...]. Uchwale zarzucono naruszenie: 1) art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 139), dalej: u.z.p. w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na nieproporcjonalnym i nieuzasadnionym naruszeniu istoty prawa własności skarżącego poprzez przeznaczenie jego działki na tereny zieleni urządzonej, co spowodowało, że skarżący nie mógł zabudować należącej do niego nieruchomości zgodnie z obowiązującym przed uchwaleniem planu przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową, a co za tym idzie utracił uprawnienia z zawartych z Gminą [...] umów użytkowania wieczystego nieruchomości, na której miał być wzniesiony budynek mieszkalny oraz warsztatowy; 2) art. 18 ust. 2 pkt 2a u.z.p. statuującego zasadę spójności z uwagi na fakt, że przeznaczenie należącej do skarżącego nieruchomości nie było spójne z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej [...] z dnia 23 stycznia 1998 r.), w którym nieruchomość znajdowała się na obszarze zabudowy jednorodzinnej w części “[...]". W uzasadnieniu wskazano, że skarżący zawarł w 1990 i w 1993 r z Gminą [...] umowy użytkowania wieczystego, w których ustalono, że przeznaczeniem działek o nr [...] i [...], będzie budowa warsztatu (działka nr [...], umowa z 1990 r.) oraz budowa budynku mieszkalnego i budynku warsztatowego (działka nr [...], umowa z 1993 r.). Własność przedmiotowych działek skarżący nabył na podstawie decyzji Prezydenta [...] z dnia 5 listopada 2012 r. Dla przedmiotowych nieruchomości Rada Miejska [...] uchwaliła ww. plan miejscowy. Przepisy planu wskazały - jako przeznaczenie podstawowe - dla nieruchomości skarżącego ogólnodostępną zieleń urządzoną (16 ZP, § 25 ust. 1), zakazały wznoszenia obiektów budowlanych z wyjątkiem obiektów małej architektury (§ 25 ust. 2), nakreśliły następujące ustalenia dotyczące zagospodarowania terenu: przeznaczenie terenu pod zieleniec, ustalono lokalizację wyznacznika terenu w formie pomnika lub rzeźby, dopuszczono sytuowanie elementów małej architektury i oświetlenia (§ 25 ust. 3). Skarżący podkreślił, że do dnia wniesienia skargi nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie, porośnięta jest różnego rodzaju roślinnością i nie została w żaden sposób urządzona. Pismami z dnia 17 kwietnia 2012 r. oraz z 24 listopada 2015 r. skarżący zwracał się do organu gminy [...] o zmianę w planie miejscowym, z terenów zielonych na budownictwo mieszkaniowe. Wskazał, że do nieruchomości doprowadził instalacje gazowe i elektryczne, a o uchwaleniu planu miejscowego, w czasie gdy procedura planistyczna toczyła się, nie wiedział. Wnioski skarżącego nie przyniosły skutków. Strona podniosła także sprzeczność planu ze studium uwarunkowań, które stanowiło o przedmiotowej nieruchomości jako usytuowanej na obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie i wskazała, że w momencie przystąpienia do sporządzania planu dokonana inwentaryzacja wykazała, że nieruchomości skarżącego nie są zabudowane i nie odnotowano decyzji dla przedmiotowych działek. Skarżący nie ujawnił także swoich zamierzeń w procedurze planistycznej i nie brał w niej udziału, zaś rozwiązania urbanistyczne przyjęte w planie dla przedmiotowych działek miały związek przede wszystkim z niezbędnym zaprojektowaniem podstawowego układu komunikacyjnego obejmującego tereny mieszkaniowe, charakterem ówczesnego zainwestowania, a także możliwością racjonalnego zagospodarowania. Ulica dojazdowa [...] miała istotny wpływ na możliwości zagospodarowania działek skarżącego. Wyznaczenie ulicy było niezbędne dla obsługi zabudowy w sąsiedztwie. Wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do nieruchomości skarżącego, oznaczonych ewidencyjnie jako działki nr [...] i [...], obręb [...], [...]. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Gminy [...], wyrokiem z dnia 20 marca 2024 r. wydanym w sprawie II OSK 2287/23, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania tutejszemu Sądowi. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia NSA podniósł, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wyjaśnił w sposób dostateczny powodów stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie wykraczającym poza żądanie skarżącego, ograniczone do części dotyczącej obowiązywania § 7 pkt 1 lit. c, § 13 pkt 1 i pkt 2 oraz § 25 w zakresie, w jakim przepisy te przeznaczają działki nr [...] i [...], pod ogólnodostępną zieleń urządzoną 16ZP. Dodatkowo NSA podniósł, że organ uchwalający plan miejscowy jest zobowiązany między innymi do wyważania interesów prywatnych i interesu publicznego, zaś ustalenia planu miejscowego powinny uwzględniać wymogi wynikające z zasady proporcjonalności. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W szczególności za uzasadniony został uznany zarzut nieproporcjonalnego i nieuzasadnionego naruszenia istoty prawa własności nieruchomości należącej do skarżącego, poprzez transformację jej przeznaczenia na ogólnodostępną zieleń urządzoną, z wyłączeniem dopuszczalnej wcześniej zabudowy. W ocenie Sądu zaskarżony plan zakazuje w istocie skarżącemu zabudowy nie tylko mieszkalnej i usługowej, ale zabudowy wszelkiego rodzaju. Plan nie zawiera przy tym żadnych szczegółowych wskazań w tym zakresie, ograniczając się do ogólnego wskazania przeznaczenia tego terenu na cele publiczne - przestrzeń ogólnodostępną. Uchwała nie zawiera uzasadnienia, z którego wynikałoby jakie cele przyświecały organowi podczas decydowania o takim przeznaczeniu, przy czym Sąd miał na uwadze, że zakwestionowany plan uchwalony został w dniu 8 lipca 2024 r., natomiast obowiązek uzasadniania podjętych w sprawie planu uchwał wprowadziła ustawa zmieniająca u.z.p. z dnia 9 października 2015 r., która weszła w życie w dniu 18 listopada 2015 r. Gmina winna była uzasadnienie wprowadzonych zapisów przedstawić najpóźniej na etapie udzielenia odpowiedzi na skargę. Obowiązkowi temu Gmina nie sprostała, co w efekcie doprowadziło do uwzględnienia skargi. Sąd zaznaczył, że wprowadzając ogólny zakaz zabudowy na terenie działek należących do skarżącego i przeznaczając je na tereny ogólnodostępne, uchwała ogranicza prawo własności skarżącego w sposób dalej idący niż przewidziane w przepisach Ustawy Zasadniczej. Organ planistyczny nie wykazał, aby uzasadnione interesem publicznym było tak drastyczne ograniczenia w prawie własności nieruchomości. Sąd nie dopatrzył się wyjaśnienia powodów tak daleko idącego ograniczenia uprawnień właścicielskich skarżącego. W żadnym razie takich ograniczeń nie może uzasadniać to, że Gmina nie odnotowała w dacie uchwalania planu miejscowego, aby działki te były zainwestowane czy też wydane były pozwolenia na budowę obejmujące przedmiotowe nieruchomości. Gmina wskazała, że z uwagi na położenie nieruchomości skarżącego w rozwidleniu drogi klasy zbiorczej oraz nowo projektowanej ulicy [...] i planowanego ciągu pieszego oraz na ograniczoną powierzchnię pozostałych części działek, przeznaczono działki pod realizację lokalnych celów publicznych. Tymczasem wielkość czy działki skarżącego nie może być podstawą do dokonywania takich ograniczeń w planie miejscowym. Możliwość zainwestowania takich działek wynika z przepisów powszechnie obowiązujących prawa budowlanego i rozwiązań technicznych, określających np. odległości od granicy, lub powszechnie obowiązujących przepisów prawa miejscowego, określającego minimalne powierzchnie działek budowlanych. Omawiane ograniczenia skierowane są wyłącznie do skarżącego i należących do niego nieruchomości. Dodatkowo, Gmina nie wykazała na żadnym etapie postępowania, że przewidziane lokalne cele publiczne nie były możliwe do osiągnięcia w inny sposób, choćby poprzez odniesienie się do zarzutów skarżącego, który wskazywał, że działki [...] i [...], mające analogiczny układ komunikacyjny czy powierzchnię, nie zostały przeznaczone na te cele. Sąd I instancji wskazał, że w świetle powyższego usprawiedliwione podstawy znajdują te zarzuty, które kwestionują prawo Gminy do wprowadzania na jej obszarze ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu działek skarżącego, zakazując na nim jakiejkolwiek zabudowy, albowiem ograniczenia te Gmina wprowadziła w nieodpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej. Skoro ingerencja planistyczna gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu, każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych granic wykonywania prawa własności musi być adekwatnie, szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione. W przypadku zaskarżonej uchwały w kontrolowanej części, brak jest uzasadnienia przez organ planistyczny tak daleko idącej ingerencji w prawo własności w tym zakresie, co oznacza jednocześnie naruszenie konstytucyjnej zasadę proporcjonalności. Sąd wziął także pod uwagę adekwatne studium uwarunkowań, w którym zespół urbanistyczny [...] obejmujący działki skarżącego uznany jest za zespół zabudowy jednorodzinnej (s. 271 studium), a zamieszkiwanie uznane jest za dominującą funkcję w ramach zespołu urbanistycznego (s. 279). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miejska [...] zaskarżając go w całości i stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: p.p.s.a., zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 141 § 4 w zw. z art. 190 w zw. z art. 153, art. 185 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 27 ust. 1 u.z.p. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.), dalej: u.s.g. polegające na: - brakach uzasadnienia zaskarżonego w części wyroku przejawiających się w wadzie konstrukcyjnej uzasadnienia (niejasność w zakresie zakresu orzeczenia oraz zaprezentowanego w uzasadnieniu wywodu) powodujących, że zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli; - niewyjaśnieniu w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. - podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności motywów orzeczenia o stwierdzeniu nieważności całego § 13 m.p.z.p. w zakresie nieruchomości skarżącego, podczas gdy wskazany paragraf określa tereny przeznaczone do realizacji celów publicznych, w tym również tereny o symbolu [...] (ulica dojazdowa) i [...] (ciąg pieszo - spacerowy), obejmujące w części działki nr [...] i [...], [...], obręb [...]; - naruszeniu zasady związania wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA w wyroku kasacyjnym z dnia 20 marca 2024 r. (sygn. akt II OSK 2287/23), w którym NSA orzekł, że "Sąd I Instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wyjaśnił w sposób dostateczny powodów stwierdzenia nieważności uchwały, w zakresie wykraczającym poza żądanie Skarżącego, ograniczone do części dotyczącej obwiązywania § 7 pkt 1 lit. c, § 13 pkt 1 i pkt 2 oraz § 2 w zakresie, w jakim przepisy te przeznaczają działki nr [...] i [...], pod ogólnodostępną zieleń urządzoną [...]"; - poprzez sporządzenie przez Sąd I instancji uzasadnienia zaskarżonego w części wyroku nieadekwatnego do zakresu wydanego orzeczenia w sytuacji wskazania przez Sąd I instancji, że "brak jest w sprawie podstaw do rozstrzygania w zakresie przekraczającym żądanie skargi"; - braku wyjaśnienia przez Sąd I instancji podstawy prawnej przyjętego rozstrzygnięcia w zakresie wystąpienia podstaw do stwierdzenie nieważności § 13 m.p.z.p., odnoszącego się do innych terenów niż 16ZP, pozbawiającego organ informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, a tym samym niepozwalające na ocenę, na jakich to ustaleniach oparł się Sąd stwierdzając nieważność zapisu planu miejscowego przeznaczającego działki skarżącego na realizację lokalnych celów publicznych, tj. pod drogę publiczną o symbolu [...] i ciąg pieszo - spacerowego (o symbolu [...]), w sytuacji, w której kwestia drogi i ciągu pieszo - spacerowego nie została objęta przedmiotem zaskarżenia; 2) art. 133 § 1 w zw. z art. 135, art. 141 § 4 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 27 ust. 1 u.z.p. i art. 101 ust. 1 u.s.g., poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonego m.p.z.p. w części wykraczającej poza zakres żądania sformułowanego przez skarżącego w skardze (domagającego się "stwierdzenia nieważności Planu miejscowego w części dotyczącej obowiązywania § 7 pkt 1 lit. c, § 13 oraz § 25 w zakresie w jakim przepisy te przeznaczają należącą do skarżącego nieruchomość pod ogólnodostępną zieleń urządzoną, oznaczoną na rysunku planu symbolem [...], z jednoczesnym zakazem wznoszenia obiektów budowlanych za wyjątkiem obiektów małej architektury"), a więc z przekroczeniem zakreślonego przez skarżącego interesu prawnego, uniemożliwiając tym samym realizację na części działek skarżącego celu publicznego w zakresie układu komunikacyjnego; 3) art. 27 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 3 pkt 1 i 2 u.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 101 ust. 1 u.s.g., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu nieważności § 13 pkt 1 i pkt 2 m.p.z.p. w zakresie w jakim działki skarżącego zostały w części przeznaczone na potrzeby realizacji lokalnych celów publicznych, tj. pod ulice dojazdowe (droga o symbolu [...]) i ciąg pieszo - spacerowy (o symbolu [...]), podczas gdy dokonana zapisami m.p.z.p. ingerencja w prawo własności nieruchomości skarżącego (w zakresie przeznaczeń działek określonych symbolem [...] i symbolem [...]) mieści się w ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego i podyktowane było potrzebą interesu publicznego, polegającego na zabezpieczeniu realizacji ważnego interesu publicznego tj. drogi publicznej i ciągu pieszo – spacerowego; Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie, w jakim stwierdza nieważność § 13 pkt 1 i pkt 2 zaskarżonej uchwały, obejmującym tereny przeznaczone do realizacji celów publicznych: teren o symbolu [...] (ulica dojazdowa) i teren o symbolu [...] (ciąg pieszo - spacerowy) i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w części i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie w zakresie § 13 m.p.z.p., w jakim nie dotyczy przeznaczenia działki nr [...] i [...], pod ogólnodostępną zieleń urządzoną [...]. W każdym przypadku wniesiono o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Skargę kasacyjną wniósł także I.M. zaskarżając go w części, tj. w zakresie, w jakim nie stwierdza on nieważności m.p.z.p. w zakresie, w jakim jego przepisy przeznaczają nieruchomości skarżącego kasacyjnie pod ulicę dojazdowa (o symbolu [...]), ciąg pieszo-spacerowy (o symbolu [...]) i komunikację (o symbolu [...]) i stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 185 § 1 w zw. z przepisem art. 190 oraz art. 153 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie, a przez to wydanie zaskarżonego wyroku a) z pominięciem ocen i wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonych w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 marca 2024 r. sygn. akt: II OSK 2287/23; b) niespójnego pomiędzy sentencją a uzasadnieniem; 2) art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.); dalej: u.p.z.p. w zw. przepisem art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny w zw. z przepisem art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie, a przez to niestwierdzenie, że dokonana przepisami m.p.z.p. ingerencja w prawo własności nieruchomości skarżącego kasacyjnie (w zakresie określenia ich przeznaczeń określonych symbolami [...], [...] i [...]) nie mieści się w ramach przyznanego gminie władztwa pianistycznego i podyktowana była potrzebą realizacji interesu publicznego z pogwałceniem interesu prywatnego; 3) przepisu art. 31 ust. 3 oraz przepisu art. 64 ust. 3 w zw. z przepisem art. 4 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z przepisem art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. przez ich niezastosowanie, a przez to niestwierdzenie, że organ naruszył zasady proporcjonalności i zasady ochrony własności, gdyż, podczas gdy organ przekroczył uprawnienia planistyczne przez nieproporcjonalne, uchybiające prawu ograniczenie prawa własności, albowiem przeznaczając w części nieruchomości skarżącego kasacyjnie pod ulice dojazdowe (droga o symbolu [...]), ciąg pieszo-spacerowy (o symbolu [...]) i komunikację (o symbolu [...]), nie uwzględnił wszystkich zasad planowania i zagospodarowania przestrzeni oraz nie wyważył interesu publicznego wraz z interesem prywatnym. Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez tutejszy Sąd, z uwagi na to, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu do ponownego rozpoznania. Wniesiono także o na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, zrzekając się rozprawy. Rada Miejska [...] w odwiedzi na skargę kasacyjną I.M. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zasadne są zarzuty obu skarg kasacyjnych, które wskazują na naruszenie przez Sąd wojewódzki art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a. Istotne bowiem jest to, że w niniejszej sprawie orzekał już Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 30 marca 2024 r. sygn. akt II OSK 2278/23 uchylił wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania z uwagi na wadliwie sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku. NSA wskazał wówczas, że Sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób dostateczny powodów stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie wykraczającym poza żądanie skarżącego, które ograniczone było do części dotyczącej obowiązywania § 7 pkt 1 lit. c i § 13 pkt 1 i 2 oraz § 25 w zakresie w jakim przepisy te przeznaczają działki nr [...] i [...] pod ogólnodostępną zieleń urządzoną 16ZP. Wskazał także, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g. do podstawowych zadań własnych gminy mających na celu zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należą także sprawy gminnych dróg i ulic. Zatem z przeprowadzonej kontroli legalności przeznaczenia części nieruchomości skarżącego pod drogę [...] i ciąg pieszo-spacerowy [...] powinno wynikać czy i dlaczego przeznaczenie to stanowiące ingerencję w jego prawa podmiotowe mieści się, bądź nie mieści się w granicach władztwa planistycznego. Oznacza to, że Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok, związany był wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku sądu kasacyjnego. Należy podnieść, że związanie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika z szeregu przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wśród tych przepisów należy wymienić w szczególności art. 190 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z pierwszym z przywołanych przepisów sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jednocześnie zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Analiza tych przepisów wskazuje, że o ile art. 190 p.p.s.a. przewiduje związanie wykładnią prawa, to art. 153 p.p.s.a. dotyczy związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania. Zakres tych przepisów nie jest zatem tożsamy i przepisy te nie mogą być stosowane zamiennie, a wybór jednego z tych przepisów jako podstawy zarzutów skargi kasacyjnej należy do profesjonalnego pełnomocnika sporządzającego skargę kasacyjną w warunkach tzw. przymusu adwokacko-radcowskiego. Jak już wyżej wskazano pierwotny wyrok WSA we Wrocławiu został uchylony z dwóch powodów. Po pierwsze, w ocenie sądu kasacyjnego Sąd I instancji rozpoznając skargę orzekł w szerszym zakresie niż wnioskował skarżący, po drugie nie uzasadnił swojego stanowiska w tym zakresie. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu miał zatem, zgodnie z dyspozycją zawartą w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2024 r. odnieść się do powyższych kwestii. Takie sformułowanie wyroku (uzasadnienia) wskazuje, że Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku zawarł wytyczne co do dalszego postępowania, tj. kwestii, które powinny znaleźć się w polu uwagi Sądu pierwszej instancji. Jednocześnie w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 marca 2024 r. nie zawarł określonej wykładni prawa w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., która miałaby wiązać w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. Oznacza to, że wbrew stanowisku zawartym w skargach kasacyjnych związanie Sądu I instancji wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2024 r. następowało na podstawie art. 153 p.p.s.a. (wytyczne co do dalszego postępowania), a nie art. 190 tej ustawy (związanie wykładnią prawa). W konsekwencji powyższego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej wydając zaskarżony wyrok nie mógł swoim postępowaniem naruszyć art. 190 p.p.s.a. Natomiast nie ulega wątpliwości, że nie zastosował się do wskazań zawartych w wyroku NSA z dnia 20 marca 2024 r., bowiem Sąd I instancji stwierdził w uzasadnieniu wyroku, że nie znalazł podstaw do rozstrzygania w zakresie przekraczającym żądanie skargi, a jednocześnie w sentencji wyroku stwierdził nieważność § 13 pkt 1 i 2 planu w stosunku do działek skarżącego, który to przepis dotyczy nie tylko terenów zieleni urządzonej [...], ale także terenów stanowiących ulice dojazdową [...], ciąg pieszo-spacerowy [...] oraz ulicę lokalną typu alejowego [...]. Jednocześnie w żaden sposób nie uzasadniając przyjętego rozstrzygnięcia, co uniemożliwia jego kontrolę instancyjną w tym zakresie, czyniąc tym samym zasadnym zarzut kasacyjny naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., sygn. I OSK 2338/13, publik. CBOSA). W rozpoznawanej sprawie widoczna jest niespójność pomiędzy sentencją zakwestionowanego wyroku a jego uzasadnieniem. Z sentencji zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika bowiem, że stwierdzono nieważność postanowień planu w zakresie działek skarżącego przeznaczonych pod tereny ulic oraz ciągu pieszo jezdnego, a w uzasadnieniu wyjaśniono, że Sąd w tym zakresie nie orzekał, bo nie znalazł podstaw do rozstrzygania w tym zakresie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznając wskazane zarzuty skargi kasacyjnej za usprawiedliwione i działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił wyrok Sąd I instancji w zaskarżonej części i przekazał w tym zakresie sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Jednocześnie działając na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.