II OSK 2696/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant asystent sędziego Sylwia Misztal po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] spółki jawnej w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 159/22 w sprawie ze skargi [...] spółki jawnej w J. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 6 grudnia 2021 r., znak: WI-I.7840.3.66.2019.KL w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek R. N. i M. N. o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 159/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę "[...]" M. K. i J. K. s.j. z siedzibą w J. na decyzję Wojewody Małopolskiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia 6 grudnia 2021 r., znak: WI-I.7840.3.66.2019.KL, którą organ ten: a. uchylił objętą odwołaniem decyzję Prezydenta Miasta Krakowa (zwanego dalej "Prezydentem") z dnia 31 lipca 2017 r., nr 821/6740.2/2017, – o zmianie uprzedniej decyzji tegoż organu z dnia 17 grudnia 2010 r., nr 2785/10, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: Przebudowa budynku mieszkalno-usługowego oficyny tylnej i bocznej wraz z dobudową balkonów komunikacyjnych w części elewacji południowo-wschodniej i południowo- zachodniej, przebudowa konstrukcji więźby dachowej w części oficyny tylnej i bocznej (bez zmiany istniejących parametrów w tym wysokościowych i nachylenia połaci dachowych), podbijanie części fundamentów w ścianie północno-zachodniej (wspólnej z nieruchomością zlokalizowaną na działce nr [...] obr. [...] - Ś. ), budowa kotłowni gazowej wraz z jej instalacją, oraz zmiana sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkaniowe wraz z przebudową wewnętrznych instalacji: wod.-kan., elektrycznej oraz c.o. - II etap, ul. [...], działka nr [...], obr. [...] - Ś. , przeniesionej decyzją nr 433/5/2015 z 16 grudnia 2015 r., znak: AU-01-3.6740.5.498.2015.JUR, oraz – o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego w zakresie: nadbudowy budynku w części oficyny bocznej i oficyny tylnej do wysokości budynku frontowego, wykonanie balkonu komunikacyjnego w kondygnacjach poddasza, zaprojektowaniu w poddaszu 3 samodzielnych lokali mieszkalnych zamiast mieszkań dwupoziomowych na III piętrze i w poddaszu, zmiany konstrukcji klatki schodowej oficyny tylnej z drewnianej na żelbetową wykończoną drewnem, przebudowy klatki schodowej do piwnicy, zmiany użytkowania piwnicy na lokal usługowy wraz z budową instalacji wentylacji mechanicznej w piwnicy, budowy kotłowni gazowej c.o. w kondygnacji poddasza, budowy pomieszczenia dla stacji transformatora w kondygnacji piwnic (pod terenem podwórca); i jednocześnie: b. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę z wniosku o zmianę decyzji Prezydenta z dnia 17 grudnia 2010 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła "[...]" M. K. i J. K. s.j. zarzucając naruszenie: 1. art. 6 i art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy mających dla niej kluczowe znaczenie i całkowicie dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co w efekcie doprowadziło do naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a to zasady prawdy obiektywnej, praworządności oraz słusznego interesu obywateli; 2. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") polegające na braku wszechstronnego rozważenia zarzutu nr 1 ze skargi strony skarżącej na decyzję Wojewody z dnia 6 grudnia 2021 r., to jest art. 7, art. 8 § 1, art. 77, art. 80 w. zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że stanowisko Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zawarte w piśmie z dnia 3 grudnia 2018 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, podczas gdy jego literalna treść pozwala uznać, iż spełnia ono wszelkie ustawowe wymogi przewidziane dla decyzji, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, że inwestor nie uzyskał wymaganego przepisami prawa pozwolenia konserwatorskiego; 3. art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez błędną analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego założenia, iż decyzja Wojewody nie została wydana przedwcześnie, podczas gdy prawidłowa analiza stanu faktycznego prowadzi do wniosków odmiennych. Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Wystąpiła również o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania R. N. i M. N. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej. Odnosząc się do pierwszego zarzutu naruszenia art. 6 i art. 7 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy mających dla niej kluczowe znaczenie i dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, wskazać należy, że zarzut ten jest nieuzasadniony. Skarżąca zarzuca, że doszło do naruszenia zasad postępowania administracyjnego, jednak analiza akt sprawy wskazuje, że stan faktyczny został ustalony w sposób prawidłowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie wskazał, że organ odwoławczy był związany ocenami prawnymi wyrażonymi w dwóch prawomocnych wyrokach tego Sądu z dnia 4 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 55/18 oraz z dnia 3 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 397/19, które jednoznacznie wskazywały na konieczność przedłożenia przez inwestora pozwolenia konserwatorskiego jako warunku zatwierdzenia projektu budowlanego. Pomimo wielokrotnych prób, zarówno ze strony spółki, jak i Wojewody, Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków nie udzielił takiego pozwolenia, wskazując, że nie może wydać pozwolenia konserwatorskiego dla inwestycji już zrealizowanej. W tej sytuacji organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że brak wymaganego pozwolenia konserwatorskiego skutkuje koniecznością odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W zakresie drugiego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. polegającego na braku wszechstronnego rozważenia zarzutu dotyczącego charakteru prawnego pisma Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 3 grudnia 2018 r., stwierdzić należy, że nie jest on trafny. Skarżąca w skardze pierwotnie zarzucała naruszenie art. 7, art. 8 § 1, art. 77, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że wskazane pismo nie stanowi decyzji administracyjnej. Sąd pierwszej instancji w sposób wystarczający odniósł się do tego zarzutu, wskazując, że kwestia charakteru prawnego tego pisma była już przedmiotem wiążącej oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 3 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 397/19. W wyroku tym wyjaśniono, że pismo to nie określa przedmiotu pozwolenia konserwatorskiego. Pismo z dnia 3 grudnia 2018 r. miało charakter informacyjny i wyjaśniający, nie zawierało zaś nowego rozstrzygnięcia w sprawie udzielenia pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie robót budowlanych objętych projektem zamiennym. Tym samym nie doszło do naruszenia przepisów K.p.a. wskazanych w skardze, gdyż prawidłowa ocena materiału dowodowego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), zaufania do organów władzy publicznej (art. 8 § 1 K.p.a.) oraz swobodnej oceny dowodów (art. 77 i 80 K.p.a.) prowadzi właśnie do wniosku, że pismo wyjaśniające treść wcześniej wydanej decyzji nie może być uznane za odrębną decyzję administracyjną. Nie można również dopatrzyć się naruszenia art. 107 § 3 K.p.a., gdyż kwestia charakteru prawnego pisma konserwatora z dnia 3 grudnia 2018 r. była już przedmiotem oceny sądowej w wyroku z dnia 3 lipca 2019 r., a Wojewoda w zaskarżonej decyzji prawidłowo skoncentrował się na kluczowej dla sprawy okoliczności, jaką był brak wymaganego pozwolenia konserwatorskiego po wydaniu wiążących wyroków sądowych. Odnosząc się do trzeciego zarzutu naruszenia art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez błędną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i przyjęcie, że decyzja Wojewody nie została wydana przedwcześnie, wskazać należy, że zarzut ten również nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie zauważył, że postępowanie w sprawie toczyło się przez ponad cztery lata od wydania decyzji pierwszej instancji, a Wojewoda trzykrotnie rozpoznawał odwołanie. Od zwrotu akt przez Sąd po wydaniu ostatniego wyroku (sygn. akt II SA/Kr 397/19) dnia 23 sierpnia 2019 r. do wydania zaskarżonej decyzji dnia 6 grudnia 2021 r. minęło ponad piętnaście miesięcy. W tym czasie zarówno inwestor, jak i organ odwoławczy wielokrotnie zwracali się do Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o zajęcie stanowiska, jednak bezskutecznie. Konserwator wyraźnie wskazał, że nie wyda pozwolenia dla inwestycji już zrealizowanej. W tej sytuacji dalsze przedłużanie postępowania byłoby bezcelowe w świetle zasady szybkości postępowania. Wbrew twierdzeniom spółki, to nie na organie prowadzącym postępowanie o pozwolenie na budowę spoczywa obowiązek wszczęcia postępowania ponaglającego wobec konserwatora zabytków. Skarżąca mogła skorzystać z przysługujących jej środków prawnych, w tym wnieść ponaglenie, a następnie skargę na bezczynność do sądu administracyjnego, czego jednak nie uczyniła. Organ odwoławczy prawidłowo uznał, że w zaistniałej sytuacji faktycznej i prawnej, wobec stanowiska konserwatora zabytków oraz braku inicjatywy ze strony inwestora zmierzających do uzyskania rozstrzygnięcia w tej sprawie, nie było podstaw do dalszego odwlekania rozpoznania odwołania. Dodatkowo wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, iż zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny dwukrotnie wskazywał na konieczność przedłożenia przez inwestora decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wyrażającej zgodę na zmianę parametrów wysokościowych i nachylenia połaci dachowych omawianego obiektu - w wyrokach z dnia 4 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 55/18 oraz z dnia 3 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 397/19. Wobec nieprzedłożenia takiej decyzji, organ odwoławczy nie miał innej możliwości niż rozstrzygnięcie o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Okoliczność, że inwestycja została już zrealizowana i uzyskała pozwolenie na użytkowanie nie zwalnia z obowiązku spełnienia wymogów przewidzianych w art. 39 ust. 1 P.b., zgodnie z którym prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. W puncie 2. sentencji wyroku Sąd oddalił wniosek R. N. i M. N., będących uczestnikami postępowania sądowoadministracyjnego, o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Art. 204 P.p.s.a. przewiduje bowiem, w razie oddalenia skargi kasacyjnej, możliwość zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych jedynie przez organ (pkt 1) lub przez skarżącego (pkt 2). Nie przewiduje natomiast możliwości zasądzenia zwrotu kosztów postępowania poniesionych przez uczestnika postępowania.