II OSK 2422/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Regionalnego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 792/22 w sprawie ze skargi Prokuratora Regionalnego w Krakowie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 marca 2022 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek A. P.-S. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 czerwca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 792/22, oddalił skargę Prokuratora Regionalnego w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 14 marca 2022 r., którą uchylono decyzję Wojewody [...] z 1 czerwca 2021 r. w całości i odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z 6 lutego 2018 r., którą zmieniono decyzję tego organu z 26 stycznia 2017 r. i zatwierdzono zamienny projekt budowlany w zakresie wynikającym z decyzji z 6 lutego 2018 r. W skardze kasacyjnej od tego wyroku, zaskarżając go w całości, skarżący zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) naruszenie: 1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572) polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu i oddaleniu skargi wskutek podzielenia stanowiska Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z 6 lutego 2018 r., wobec braku rażącego naruszenia prawa w postaci art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 36a ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.) oraz art. 65 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.), podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie naruszenie to uznać należy za rażące, gdyż polegało na wydaniu 6 lutego 2018 r. zamiennego pozwolenia na budowę w oparciu o nieistniejącą w obrocie prawnym – wygasłą uprzednio decyzję Prezydenta Miasta [...] z 30 października 2017 r. o warunkach zabudowy, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż spowodowało oddalenie skargi pomimo podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, 2/ art. 170 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że pomimo związania Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z 13 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 215/19, którym oddalono skargę na decyzję SKO w [...] z 19 grudnia 2018 r. stwierdzającą wygaśnięcie decyzji Prezydenta Miasta [...] z 30 października 2017 r. o warunkach zabudowy, organ ten był uprawniony do przyjęcia, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z 6 lutego 2018 r. nie naruszała w sposób rażący art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 36a ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz art. 65 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż można było w realiach sprawy przyjąć, że decyzja o warunkach zabudowy wygasła dopiero z dniem wejścia w życie planu miejscowego "[...]", podczas gdy zdaniem skarżącego kasacyjnie, związanie prawomocnym wyrokiem sądu organu orzekającego w przedmiocie stwierdzenia nieważności wykluczało możliwość przyjęcia takiej argumentacji, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż spowodowało oddalenie skargi pomimo podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zażądano również rozpoznania sprawy na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. P. – S. wniosła o jej oddalenie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Ocena, czy decyzja administracyjna została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. powinna być dokonywana z uwzględnieniem okoliczności faktycznych istniejących w chwili jej wydania. Powszechnie bowiem się przyjmuje, że rażące naruszenie prawa to m.in. oczywiste naruszenie prawa. Nie sposób zaś przyjąć, że organ administracji wydając decyzję w sposób oczywisty narusza prawo, gdy to naruszenie jest widoczne dopiero z uwzględnieniem okoliczności mających miejsce po jej wydaniu. W związku z tym należy zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie organ administracji wydając 6 lutego 2018 r. decyzję o zmianie pozwolenia na budowę nie mógł wiedzieć o tym, że w przyszłości zostanie prawomocnie przesądzone, iż będąca podstawą tej decyzji ostateczna decyzja Prezydenta Miasta [...] z 30 października 2017 r. o warunkach zabudowy wygasła z dniem 10 stycznia 2018 r. Gdy decyzja z 6 lutego 2018 r. była wydawana organ administracji mógł się opierać w zakresie oceny związania decyzją o warunkach zabudowy z 30 października 2017 r. jedynie na tym, że decyzja ta jest ostateczna, że 10 stycznia 2018 r. uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż ustalenia tej decyzji, że ten plan miejscowy jeszcze nie wszedł w życie, gdyż został ogłoszony w dzienniku urzędowym województwa 24 stycznia 2018 r., a z jego § 33 wynika, że wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, oraz że dotychczas nie wydano na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy. Oceniając w chwili podejmowania decyzji z 6 lutego 2018 r. te okoliczności faktyczne pod kątem zastosowania art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ administracji mógł przyjąć, że decyzja o warunkach zabudowy z 30 października 2017 r. obowiązuje. Taką ocenę uzasadniało zarówno to, że plan miejscowy, mimo że został uchwalony, to jeszcze nie wszedł w życie, jak i to, że nie wydano jeszcze decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie NSA rozpoznającego skargę kasacyjną decydujące znaczenie dla oceny, czy decyzja o warunkach zabudowy nadal obowiązywała miał fakt, że uchwalony plan miejscowy nie wszedł jeszcze w życie. Zdaniem NSA uwzględniając ten fakt można stwierdzić, że decyzja z 6 lutego 2018 r. w ogóle nie naruszała prawa w zakresie związania decyzją o warunkach zabudowy z 30 października 2017 r. W związku z powyższym późniejsze zdarzenie w postaci wyroku WSA w Krakowie z 13 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 215/19, którym prawomocnie przesądzono, że decyzja o warunkach zabudowy z 30 października 2017 r. wygasła 10 stycznia 2018 r., nie ma istotnego znaczenia dla oceny, czy decyzja z 6 lutego 2018 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że zawarte w skardze kasacyjnej podstawy kasacyjne nie są zasadne. W tym stanie rzeczy, wobec niezasadności podstaw kasacyjnych, NSA na mocy art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Na podstawie art. 204 i art. 209 p.p.s.a. NSA oddalił wniosek uczestniczki postępowania sądowego A. P. – S. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 204 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej dopuszczalne jest zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego jedynie poniesionych przez organ administracji albo skarżącego. Brak zatem podstawy prawnej aby zasądzić zwrot kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez uczestniczkę postępowania. Ponadto, w świetle powołanego art. 204 p.p.s.a. podmiotem zobowiązanym do zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w rozpoznawanej sprawie musiałby być skarżący kasacyjnie Prokurator Regionalny w [...]. Jednakże NSA w uchwale z dnia 3 lipca 2017 r., sygn. akt I OPS 1/17, przyjął, że prokurator, który działając na prawach strony na podstawie art. 8 § 1 p.p.s.a., zainicjował postępowanie sądowoadministracyjne lub zgłosił w nim udział w interesie ogólnym - w celu ochrony praworządności, nie może zostać obciążony kosztami postępowania sądowoadministracyjnego.