II OSK 2674/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 18 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2354/15 w sprawie ze skargi M. Ż. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia 1. prostuje zaskarżony wyrok w ten sposób, że w komparycji po słowach "ze skargi" w miejsce " M. Ż." wpisuje : " M.Ż.", 2. oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2016r., sygn. akt VII SA/Wa 2354/15, oddalił skargę M. Z. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podał, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po zapoznaniu się z pismem M. Z. zatytułowanym jako "zażalenie na postanowienie Powiatowego Konserwatora Zabytków w S. z dnia 22 sierpnia 2014 r.", stwierdził - na podstawie art. 89 pkt 1, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia [...] lipca 200 3r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2014 r. poz. 1446) oraz art. 17 pkt 2, art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.) - niedopuszczalność zażalenia. Organ wskazał, iż w dniu 12 sierpnia 2014 r. M. Z. wystąpiła do Powiatowego Konserwatora Zabytków w S. o wydanie zaświadczenia stwierdzającego, "iż nieruchomość położona w O. przy ulicy D. [...] nazywana "M." nie jest zabytkiem w rozumieniu art. 9 ustawy o ochronie zabytków i opieki nad zabytkiem". Pismem z dnia 22 sierpnia 2014 r. Powiatowy Konserwator Zabytków w S. poinformował, że zaświadczenie w trybie art. 217 k.p.a. o statusie konserwatorskim M. w O. zostało wydane w dniu 17 czerwca 2014 r. przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu, zaś kopię powyższego zaświadczenia organ I instancji przekazał pełnomocnikowi wnioskodawcy. Ponadto, wyjaśniono, iż definicję zabytku zawiera art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, natomiast art. 9 tej ustawy nie definiuje pojęcia "zabytek", tylko opisuje formę ochrony zabytków, jaką jest rejestr zabytków. W związku z powyższym nie ma możliwości wydania żądanego zaświadczenia. W dniu 29 sierpnia 2014 r. M. Z., złożyła zażalenie na powyższe pismo. Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz zobowiązania organu do wydania zaświadczenia, podnosząc zarzut niezastosowania art. 124 k.p.a. w zw. z art. 219 k.p.a., z uwagi na nie spełnienie przez pismo z dnia 22 sierpnia 2014 r. wymogów formalnych stawianych przez przepisy k.p.a., jak również niezastosowania art. 217 k.p.a. w sytuacji, gdy przedmiotowa nieruchomość nie znajduje się w rejestrze zabytków. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Minister przytoczył treść art. 217 § 1 i 2 oraz art. 218 k.p.a. i wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wpis do rejestru zabytków stanowi prawną formę ochrony i jak wynika z art. 9 ust. 1 ww. ustawy do rejestru wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy. Rejestr zabytków prowadzi wojewódzki konserwator zabytków - art. 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Tym samym zaświadczenie o treści zgodnej z żądaniem, może wydać organ, który prowadzi rejestr zabytków, albowiem zgłoszone żądanie dotyczy potwierdzenia stanu prawnego, wynikającego z prowadzonych przez ten organ rejestrów. Prawidłowo zatem Powiatowy Konserwator Zabytków w S. uznał, iż nie jest organem właściwym do rozpoznania wniosku radcy prawnego R. S., działającego w imieniu M. Z., albowiem nie jest organem, który prowadzi rejestr zabytków. Organ dodał przy tym, że Powiatowy Konserwator Zabytków powinien był jednak przekazać żądanie do organu właściwego, do czego był zobowiązany na mocy art. 65 § 1 k.p.a. Z powołanych powyżej przyczyn nie można, zdaniem Ministra, uznać, iż pismo Powiatowego Konserwatora Zabytków z dnia 22 sierpnia 2014 r. jest rozstrzygnięciem wniosku z dnia 12 sierpnia 2014 r., a tym samym, że mamy do czynienia z wydanym na podstawie art. 219 k.p.a. postanowieniem, które podlega zaskarżeniu. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest niemożność merytorycznego rozpoznania przez organ odwoławczy pisma z dnia 27 sierpnia 2014 r. jako zażalenia na postanowienie z dnia 22 sierpnia 2014 r. W skardze na powyższe postanowienie M. Z. zarzuciła naruszenie: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12 k.p.a. w zw. z niezastosowaniem art. 124 k.p.a. w zw. z art. 219 k.p.a., z uwagi na nie spełnienie przez pismo z dnia 22 sierpnia 2014 r. wymogów formalnych stawianych przez wspomniane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego; art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12 k.p.a. w zw. z niezastosowaniem art. 217 k.p.a., w sytuacji, gdy przedmiotowa nieruchomość nie znajduje się w rejestrze zabytków, co skutkuje brakiem uzyskania przez wnioskodawcę urzędowego potwierdzenia faktów lub stanu prawnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd wskazał, że organ powinien w podstawie prawnej rozstrzygnięcia powiązać art. 134 k.p.a. z art. 144 k.p.a., jednak wada ta nie jest na tyle istotna, aby skutkowała wyeliminowaniem rozstrzygnięcia z obiegu prawnego. Dalej Sąd podniósł, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie prawa administracyjnego poglądem cechami konstytutywnymi aktu administracyjnego są: oznaczenie organu administracji publicznej, który akt wydał, oznaczenie adresata aktu, sformułowanie rozstrzygnięcia oraz podpis osoby upoważnionej do wydania aktu. Określone pismo może zostać uznane za akt administracyjny pod warunkiem zaistnienia w nim wszystkich wskazanych wyżej elementów konstrukcyjnych. Jednakże nie może uchodzić z pola widzenia, że aby podjąć próbę przypisania pismu określonej formy, w pierwszej kolejności, tak jak w niniejszej sprawie, należy dokonać weryfikacji, czy organ byłby właściwy do wydania określonego aktu. Sąd, powołując się na art. 7 ust. 1, art. 8 i art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, podzielił stanowisko Ministra, że w przedmiotowej sprawie zaświadczenie o treści zgodnej z żądaniem, bądź postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia, może wydać organ, który prowadzi rejestr zabytków, albowiem zgłoszone żądanie dotyczy potwierdzenia stanu prawnego, wynikającego z prowadzonych przez ten organ rejestrów, tj. wojewódzki konserwator zabytków. Sąd wskazał, że w aktach administracyjnych znajduje się kserokopia zaświadczenia z dnia 17 czerwca 2014 r. wystawionego przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, na które powołał się pełnomocnik strony w piśmie z dnia 27 sierpnia 2014 r., a zatem strona powinna być świadoma organu właściwego do wydania zaświadczenia. Słusznie zatem Powiatowy Konserwator Zabytków w S. uznał, iż nie jest organem właściwym do rozpoznania wniosku M. Z., gdyż nie jest organem, który prowadzi rejestr zabytków. Z powołanych przyczyn nie można było uznać pisma z dnia 22 sierpnia 2014 r. jako postanowienia wydanego na podstawie art. 219 k.p.a., które podlegałoby zaskarżeniu. W tych okolicznościach prawidłowo Minister stwierdził niedopuszczalność wniesionego przez stronę zażalenia. Sąd zaznaczył także, że skoro Powiatowy Konserwator Zabytków w S. uznał się organem niewłaściwym do załatwienia żądania strony, powinien był przekazać pismo do organu właściwego, tj. Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków trybie art. 65 § 1 k.p.a. W obecnym stanie prawnym nie ma jednak możliwości wyegzekwowania od organu dokonania powyższej czynności. Przekazanie to nie jest dokonywane w formie postanowienia, na które służy zażalenie i nie podlega kontroli sądu administracyjnego, w tym nie ma możliwości wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu w tym przedmiocie. Skargą kasacyjną M. Z. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 124 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 217 i 219 k.p.a. oraz w zw. z art. 135, art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że pismo Powiatowego Konserwatora Zabytków z dnia 22 lutego 2014 r. nie jest postanowieniem; 2. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12 k.p.a. oraz w zw. z art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez faktyczną akceptację błędnego uznania przez organ I i II instancji, że pismo Powiatowego Konserwatora Zabytków z dnia 22 lutego 2014 r. nie jest postanowieniem oraz poprzez faktyczną akceptację naruszeń prawa dokonanych przez organ I i II instancji, a w efekcie akceptację naruszenia przez organy administracji wyżej wskazanych zasad naczelnych postępowania administracyjnego. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że sam fakt, że Powiatowy Konserwator Zabytków nie jest uprawniony do wydania zaświadczenia, nie może przesądzać o tym, że wydane przez organ I instancji pismo nie może być postanowieniem odmawiającym wydania zaświadczenia. W piśmie z dnia 22 sierpnia 2014 r. Powiatowy Konserwator stwierdził, że nie ma możliwości wydania żądanego zaświadczenia. Zatem uchybiając wymogom art. 124 k.p.a. odmówił wydania zaświadczenia odpowiadającemu na wniosek skarżącej. Z językowego punktu widzenia sformułowanie użyte przez organ administracji jest równoznaczne z odmową wydania zaświadczenia. W przedmiotowym piśmie organ nie poinformował skarżącej, że nie jest organem właściwym do wydania zaświadczenia, nie przekazał wniosku organowi właściwemu, odmówił wydania zaświadczenia wskazując, że jego wydanie nie jest możliwe i uzasadnił odmowę wydania zaświadczenia. Powyższe elementy, zdaniem skarżącej, wskazują, że mimo braku oznaczenia pisma jako postanowienia jego merytoryczna treść w istocie jest postanowieniem odmownym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie posiada usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 124 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 217 i 219 k.p.a. oraz w zw. z art. 135, art. 145 § 1 ust. 1 pkt c) p.p.s.a., art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.- aktualnie t.j. Dz.U. z 2016r., poz.1066), dalej: p.u.s.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej rację ma Sąd pierwszej instancji, że pismo Powiatowego Konserwatora Zabytków z dnia 22 lutego 2014 r. nie jest postanowieniem. Jak stanowi art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 1 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2014r., poz.1446 ) formami ochrony zabytków jest wpis do rejestru zabytków. Do rejestru wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy - art. 9 ust. 1 tej ustawy. Stosownie do art. 8 ust. 1 powołanej wyżej ustawy rejestr zabytków dla zabytków znajdujących się na terenie województwa prowadzi wojewódzki konserwator zabytków. W tym stanie prawnym organem właściwym do wydawania decyzji w przedmiocie wpisu bądź odmowy wpisu zabytku nieruchomego do rejestru zabytków i prowadzenia rejestru zabytków jest wojewódzki konserwator zabytków. Z tych też względów wojewódzki konserwator zabytków jest organem właściwym w sprawach wydawania zaświadczeń związanych z rejestrem zabytków. Kwestie związane z wydawaniem zaświadczeń normują przepisy art. 217 – art. 210 k.p.a., zawarte w Dziale VII - Wydawanie zaświadczeń. Organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie - art. 217 § 1 k.p.a. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 k.p.a.). Rację ma Sąd pierwszej instancji, że pisma Powiatowego Konserwatora Zabytków w S. z dnia 22 lutego 2014 r. nie można uznać za postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia, pomimo użytych w piśmie sformułowań. Pismem z dnia 12 sierpnia 2014 r. M. Z. zwróciła się do Starosty S. o wydanie zaświadczenia, że nieruchomość położona w O. przy ulicy D. [...] nazywana "M." nie jest zabytkiem w rozumieniu art. 9 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Pismo Powiatowego Konserwatora Zabytków w S. z dnia 22 lutego 2014r. informuje stronę o przepisach prawnych i wskazuje, że w dniu 17 czerwca 2014r. Wielkopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Poznaniu wydała zaświadczenie w trybie art. 217 k.p.a. Intencję Powiatowego Konserwatora Zabytków w S. potwierdza pismo tego organu z dnia 22 września 2014r. Zasadnie też Sąd pierwszej instancji podkreślił, że strona otrzymała zaświadczenie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu z dnia 17 czerwca 2014r., a zatem winna być świadoma właściwości tego organu do wydawania zaświadczeń w sprawach z zakresu rejestru zabytków. W zaświadczeniu z dnia 17 czerwca 2014r., wydanym na podstawie art. 217 § 1 i 2 oraz art. 218 § 1 k.p.a., Wielkopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Poznaniu zaświadczył, że "budynek M. przy ul. D. [...] w m. O., gmina O., powiat s.– zlokalizowany na dz. ewid. Nr [...]znajduje się w wykazie zabytków nieruchomych wyznaczonych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków". Chybiony jest również zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12 k.p.a. w zw. z art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Sąd pierwszej instancji – jak już wyżej wskazano - prawidłowo uznał, że pismo Powiatowego Konserwatora Zabytków z dnia 22 lutego 2014 r. nie jest postanowieniem, a tym samym nie można przyjąć, że Sąd pierwszej instancji zaakceptował naruszenia prawa dokonane przez organ I i II instancji - naruszenie zasad naczelnych postępowania administracyjnego. Skoro pismo Powiatowego Konserwatora Zabytków z dnia 22 lutego 2014 r. nie jest postanowieniem, to Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zasadnie stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Rację ma też Sąd pierwszej instancji, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w podstawie prawnej rozstrzygnięcia winien powiązać art. 134 k.p.a. z art. 144 k.p.a. W myśl art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Zgodnie zaś z art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. A zatem, podstawę prawną stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia stanowi art. 134 w związku z art. 144 k.p.a., przy czym podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że brak powiązania art. 134 k.p.a. z art. 144 k.p.a. nie skutkuje wyeliminowaniem rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Z powyższych względów należy uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie drugim sentencji. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny w punkcie pierwszym sentencji wyroku, na podstawie art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a., sprostował z urzędu oczywistą omyłkę pisarską w komparycji zaskarżonego wyroku w ten sposób, że w miejsce M. Ż." wpisał "M. Z.".