II OSK 2381/17

Dnia 18 października 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 18 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Województwa Dolnośląskiego od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 czerwca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wr 248/17 w sprawie ze skargi Województwa Dolnośląskiego na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia 26 kwietnia 2017 r., nr NK-N.4131.196.3.2017.GD1 w przedmiocie wstrzymania wykonania uchwały w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Teatru Polskiego we Wrocławiu postanawia uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania.

Postanowieniem z dnia 7 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 248/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę Województwa Dolnośląskiego na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia 26 kwietnia 2017 r., nr NK-N.4131.196.3.2017.GD1 w przedmiocie wstrzymania wykonania uchwały w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Teatru Polskiego we Wrocławiu – jako niedopuszczalną. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2017 r. Wojewoda Dolnośląski, na podstawie art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2016 r., poz. 486), wstrzymał wykonanie uchwały Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia 26 kwietnia 2017 r., nr 3709/V/17, w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków Teatru Polskiego we Wrocławiu. Powyższe postanowienie zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Województwo Dolnośląskie, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia z uwagi na jego nielegalność. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie, podnosząc w uzasadnieniu, że kwestionowane postanowienie nie należy do żadnej z wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", form działania administracji publicznej. W szczególności zaskarżone postanowienie nie stanowi aktu nadzoru (por. postanowienie WSA w Szczecinie z 26 października 2015 r., II SA/Sz 1181/15; postanowienia NSA: z 15 września 2016 r., II OSK 1898/16; z 13 lipca 2016 r., II OSK 1461/16 i II OSK 1474/16). Zdaniem organu, z uwagi na obowiązujące przepisy dotyczące procedury zaskarżania aktów nadzoru oraz krótkotrwałości obowiązywania takiego postanowienia, powodowałoby to pewnego rodzaju fikcję w zakresie odniesienia zamierzonych skutków zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 7 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 248/17, odrzucając skargę, powołał się na treść art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. i art. 78 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa oraz wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym aktem nadzoru nie jest wstrzymanie wykonania uchwały organu województwa. Wstrzymanie wykonania, o którym mowa w art. 82 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa, jest rozstrzygnięciem incydentalnym, podejmowanym w dacie wszczęcia postępowania nadzorczego bądź w jego toku. Nie rozstrzyga o istocie sprawy i nie stanowi końcowego rozstrzygnięcia. Ustawodawca nie określił przesłanek wstrzymania wykonania uchwały, a zatem w każdym przypadku to organ nadzoru dokonuje zasadności jego zastosowania. Przepisy ustawy o samorządzie województwa nie określają formy prawnej takiego rozstrzygnięcia. W piśmiennictwie przyjmuje się, że wstrzymanie wykonania może nastąpić w formie postanowienia. Ponadto pomimo zawartego w art. 82 ust. 6 ww. ustawy odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego na wydane w tym trybie postanowienie nie przysługuje zażalenie, brak jest bowiem materialnoprawnej podstawy do jego wniesienia, a poza tym przepisy K.p.a. nie mogą mieć zastosowania do wstrzymania wykonania, które nie jest rozstrzygnięciem nadzorczym. Zdaniem Sądu, w omawianej sprawie wniesienie skargi do sądu administracyjnego byłoby dopuszczalne wówczas, gdyby taką możliwość przewidywały wprost przepisy ustawy o samorządzie województwa, czy też ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tymczasem zgodnie z art. 82b ustawy o samorządzie województwa zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają wyłącznie rozstrzygnięcia nadzorcze. Ratio legis tej regulacji wynika, w ocenie Sądu, przede wszystkim z faktu, że postępowanie nadzorcze jest krótkotrwałe, a wojewoda jest związany określonym w art. 91 ust. 1 terminem do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Jedynie stwierdzenie nieważności uchwały organu województwa wstrzymuje z mocy prawa ich wykonanie w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności. W pozostałych przypadkach wstrzymanie wykonania upada. Skoro zatem przepisy nie przewidują możliwości zaskarżenia wstrzymania wykonania uchwały organu województwa do sądu administracyjnego, zdaniem Sądu, skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Dlatego Sąd nie znalazł podstaw do merytorycznego rozpoznania zarzutów i wniosków, jakie zawiera skarga. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. złożyło Województwo Dolnośląskie, wnosząc o jego uchylenie i uwzględnienie skargi; ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; oraz zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 6 ust. 3 i art. 82 ust. 1, 2 i 6 oraz art. 82b i art. 86 ustawy o samorządzie województwa oraz art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. w zw. z art. 2, art. 16 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, a także art. 1 § 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 184 Konstytucji RP. Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy odnoszące się to treści uzasadnienia postanowienia, które jest oparte na błędnych tezach i przywołaniu wątpliwych argumentów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. w związku z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Ma rację strona skarżąca kasacyjnie, że Sąd I instancji, oceniając zaskarżalność wstrzymania wykonania uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego do sądu administracyjnego, nie uwzględnił zakresu pojęcia jakim posługuje się art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., a mianowicie – "aktu nadzoru" także w związku wyrażoną w Konstytucji zasadą sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Dla wyjaśnienia tej problematyki nie są miarodajne przepisy ustaw regulujących samorząd terytorialny, w tym wskazywane w skardze kasacyjnej art. 6 ust. 3 i art. 82 ust. 1, 2 i 6 oraz art. 82b i art. 86 ustawy o samorządzie województwa, ponieważ ustawodawca posłużył się w treści tych ustaw innym zakresowo sformułowaniem, tj. "rozstrzygnięcia nadzorczego", ewentualnie "rozstrzygnięcia organu nadzoru", które to pojęcia choć zawierają się w pojęciu "aktu nadzoru" to już nie wyczerpują w pełni wszystkich jego desygnatów. W tym zakresie poglądy wyrażane w doktrynie prawa są w zasadzie jednolite, z tą uwagą, że prezentowany jest również pogląd, zgodnie z którym w znaczeniu ustawowym pojęcie aktu nadzoru ma węższy zakres znaczeniowy, bo dotyczy władczej wypowiedzi organu nadzoru tworzącej określonego rodzaju normę jednostkową i konkretną lub zawierającej autorytatywną ocenę pewnego stanu. Na szerokie rozumienie pojęcia "aktu nadzoru" wskazywano także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia o sygn. akt I OSK 575/13 i I OSK 93/13). Wynika z tego, że na gruncie ustaw samorządowych ustalenia wymaga istota wstrzymania wykonania uchwały celem stwierdzenia czy takie działanie organu nadzoru mieści się w pojęciu "aktu nadzoru", o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. To ten między innymi przepis określa przedmiotowy zakres kognicji sądów administracyjnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z istoty wstrzymanie wykonania uchwały nie polega na rozstrzygnięciu zagadnienia, odnośnie którego wszczęto i toczy się postępowanie nadzorcze. Z istoty wstrzymanie wykonania uchwały stanowi jedynie próbę uniknięcia negatywnych skutków jakie może wywołać wadliwa uchwała. W żaden sposób tej instytucji nie można traktować jako rozstrzygnięcia, choć niewątpliwie stanowi przejaw działalności organu nadzoru, który stanowi element postępowania nadzorczego. Należy zatem zaakceptować pogląd, zgodnie z którym wstrzymanie wykonania uchwały jednostki samorządu terytorialnego przez organ nadzorczy nie jest w istocie rozstrzygnięciem nadzorczym, o jakim mowa w art. 86 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Jest to jednak władcza wypowiedź organu nadzoru dotycząca skutków podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego uchwały. Oznacza to, że wstrzymanie wykonania uchwały z art. 82 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa ma doniosłe skutki, które bezpośrednio wkraczają w sferę działania jednostki samorządu terytorialnego i to na etapie jeszcze przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego. Powoduje bowiem zakaz realizacji uchwały przez określony czas. Takie działanie organu nadzoru należy oceniać jako czystą postać ingerencji w działalność jednostki samorządu terytorialnego, która kształtuje określony stan prawny w sposób jednostkowy i konkretny. Stąd wniosek, że takie działanie jako akt nadzoru, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a, powinno podlegać ocenie legalności, tym bardziej, że zalicza się zgodnie z systematyką do aktów nadzoru "korygująco-prewencyjnych", jak również i z tego względu, że ani w orzecznictwie, ani w doktrynie nie można znaleźć jednoznacznej przeszkody do poddania tego rodzaju władczej wypowiedzi organu nadzoru kognicji sądu administracyjnego, tym bardziej jeżeli uwzględni się, że treść art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. zawiera konstytucyjnie wymagane ustawowe zastrzeżenie określonego zakresu spraw do właściwości sądownictwa administracyjnego (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2005 r., I OSK 296/05). Wręcz odwrotnie wskazuje się, że akty nadzoru to też inne niż rozstrzygnięcia nadzorcze, w tym m.in. mające charakter prewencyjny lub podejmowane w toku postępowania nadzorczego przed podjęciem właściwego rozstrzygnięcia nadzorczego. Tym samym do aktów nadzorczych poddanych kognicji sądów administracyjnych zalicza się również te wydawane na podstawie art. 82 ustawy o samorządzie województwa (patrz: R. Hauser, M. Wierzbowski: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, 3. wydanie, C.H.BECK 2015, s. 76), a więc także dotyczące wstrzymania wykonania uchwał. Na powyższą ocenę nie ma wpływu odesłanie jakie zawiera art. 82 ust. 6 ustawy o samorządzie województwa. W tym zakresie niezależnie od prezentowanych w doktrynie poglądów, należy wyraźnie wskazać, że odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach dotyczących sprawowanego nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego nie może dotyczyć problematyki zaskarżalności w trybie przepisów K.p.a. Inna jest bowiem specyfika postępowania nadzorczego, która przewiduje możliwość poddania kontroli działalności organu nadzorczego sądom administracyjnym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że przywołane w zaskarżonym postanowieniu orzeczenia nie są miarodajne w okolicznościach tej sprawy. Postanowienia o sygn. akt II SA/Wa 1863/15 i II OSK 1898/16 nie zapadły na tle art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. i pojęcia "aktu nadzoru"; zaś postanowienie o sygn. akt II SA/Sz 1181/15, podobnie jak objęte przedmiotową skargą kasacyjną zaskarżone postanowienie, zupełnie pomija zakres użytego w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. pojęcia "aktu nadzoru". Ponadto za szerokim ujęciem pojęcia "akt nadzoru" opowiedzieli się m.in.: T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 93 i n.; M. Stahl (w:) Z. Kmieciak, M. Stahl: Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (w świetle ustaleń orzecznictwa NSA i poglądów doktryny), Sam. Teryt. 2001, nr 1-2, s. 97; J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008, s. 38 i n.; J. Świątkiewicz: Naczelny Sąd Administracyjny. Komentarz do ustawy, Warszawa 2001, s. 96; E. Ochendowski (w:) M. Jaśkowska, M. Masternak, E. Ochendowski: Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 64; A. Kabat (w:) A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, B. Gruszczyński: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 38-39; B. Dolnicki (red.): Ustawa o samorządzie województwa. Komentarz, Opublikowano: WKP, 2012 Stan prawny: 2012-07-01, Rodzaj: komentarz Numer: 8704; J. Jagoda: Zakres przedmiotowy skargi (w:) Sądowa ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, Opublikowano: LEX 2011, Rodzaj: monografia, Numer: 140321. Dlatego należało uwzględnić zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. W pozostałym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Jak już wyżej wskazano przepisy ustawy o samorządzie województwa nie stanowią miarodajnej podstawy do ustalenia czy wstrzymanie wykonania uchwały stanowi postać "aktu nadzoru", o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. Wskazane w skardze kasacyjnej przepisy, tj. art. 6 ust. 3 i art. 82 ust. 1, 2 i 6 oraz art. 82b i art. 86 ustawy o samorządzie województwa nie posługują się takim pojęciem. Ponadto zakresu kognicji sądów administracyjnych nie regulują art. 2 i art. 16 Konstytucji RP; jak również z obowiązujących przepisów prawa nie można wywieść, że sądom administracyjnym podlega cała działalność administracji publicznej. Z art. 1 § 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych wynika tylko ogólna kompetencja sądów administracyjnych do kontroli działalności administracji publicznej oraz rozstrzygania sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej; zaś art. 184 Konstytucji RP wyraźnie wskazuje, że Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Nie jest to zatem zakres dowolny bo wyznaczony przez Konstytucję i ustawy, co znalazło swoje potwierdzenie w treści art. 3, art. 4, art. 5, art. 15 p.p.s.a. i innych przepisów szczególnych w tym ustaw samorządowych, te bowiem przepisy wyznaczają przedmiotowy zakres kognicji sądów administracyjnych. Natomiast zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa procesowego został błędnie sformułowany, ponieważ w ramach podstawy tego zarzutu nie wskazano żadnej jednostki redakcyjnej przepisu, który miałby zostać naruszony przez Sąd I instancji. Także uzasadnienie skargi kasacyjnej w tym zakresie nie wyjaśnia jakie konkretne przepisy w tym zakresie miałby naruszyć Sąd I instancji. Dlatego zarzut naruszenia prawa procesowego należało uznać jako pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 181 § 2 i art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania, ponieważ w okolicznościach tej sprawy na obecnym etapie postępowania nie znajduje zastosowania reguła wynikająca z art. 209 p.p.s.a.