II OSK 2655/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant asystent sędziego Sylwia Misztal po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 września 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 428/22 w sprawie ze skarg Gminy B. i M. P. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 21 kwietnia 2022 r. nr WIN-II.7840.4.147.2021 w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 6 września 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 428/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargi Gminy B. i M. P. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia 21 kwietnia 2022 r., nr WIN-II.7840.4.147.2021, którą uchylono decyzję Starosty Olsztyńskiego z dnia 21 września 2021 r., nr Bc/73/2021, udzielającą Gminie B. (zwanej dalej "Gminą") pozwolenia na budowę i w to miejsce odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ulicy M. R. wraz z przebudową i budową infrastruktury technicznej oraz rozbiórką budynku gospodarczego na działkach o nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obręb nr [...], miasto B. . Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. P. zarzucając naruszenie: 1. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 2351, dalej "P.b.") oraz § 4 ust. 1 pkt. 4, § 9 ust. 1 pkt 4, § 16 ust. 1 pkt 4 , § 44 ust. 2 i § 47 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 z późn. zm., dalej "r.w.t.dr.") poprzez nieodniesienie się przez Sąd do zarzutów skarżącego o niezgodności projektu z wymaganiami wynikającymi z r.w.t.dr., przy stwierdzeniu, że planowana część drogi mogłaby samodzielnie funkcjonować przy założeniu zgodności z planem miejscowym; 2. art. 141 § 4 P.p.s.a w zw. z art. 2 Konstytucji RP, art. 7, art. 8 § 1, art. 16 § 3 i art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez lakoniczne stwierdzenie, że inwestycja Gminy nie narusza udzielonego skarżącemu kasacyjnie pozwolenia na budowę udzielonego przez Wojewodę dnia 21 sierpnia 2020 r., nr WIN-7874.4.30.2020. M. P. akcentował, że projektowany nowy układ drogi pozostawia bez zmian zjazd na al. [...] na działkach nr [...] i [...], ale mimo to niejako wykorzystuje wybudowany przez niego zjazd, mający z założenia służyć innym funkcjom. Skarżący zaznaczył, że, udzielone mu pozwolenie na budowę wprost zakazało wjazdu na ulicę [...] i z takim założeniem był tworzony projekt na rzecz skarżącego kasacyjnie dotyczący chociażby rozkładu miejsc parkingowych, parkingu, samego zjazdu mającego obsługiwać dojazd do pawilonu usługowo handlowego pojazdów o masie do 3,5 tony, a nie stanowić połączenie dróg publicznych. M. P. podkreślił jednocześnie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się do kwestii podnoszonego przez niego braku interesu społecznego (lub jego znikomości) w planowanej inwestycji przez Gminę B. z jednoczesnym zignorowaniem słusznego interesu skarżącego kasacyjnie; 3. art. 3 pkt 3 i 3a w zw. z art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 3 pkt 1 P.b. oraz § 4 ust. 1 pkt 4, § 9 ust. 1 pkt 4, § 16 ust. 1 pkt 4 , § 44 ust. 2 i § 47 ust. 1 pkt 1 r.w.t.dr. poprzez uznanie, że pozwolenie budowlane mogło być wydane dla "odcinka drogi" bez przebudowy zjazdu, który to odcinek mógłby "samodzielnie funkcjonować", pomimo, że: a. w świetle art. 3 pkt 3 i 3a P.b. droga wraz ze zjazdem stanowią całość, b. projekt pozostaje w sprzeczności z § 4 ust. 1 pkt. 4, § 9 ust. 1 pkt 4 § 16 ust. 1 pkt 4 , § 44 ust. 2 i § 47 ust. 1 pkt 1 r.w.t.dr., c. "podział" inwestycji jest podyktowany jedynie faktem negatywnych decyzji Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, d. zjazd został wybudowany przez skarżącego kasacyjnie na mocy pozwolenia na budowę jako droga dojazdowa (wewnętrzna) do obsługi komunikacyjnej pawilonu handlowo-usługowego z przeznaczeniem dla samochodów o masie do 3,5 ton (usługi nieuciążliwe), na co uzyskano zgodę Generalnej Dyrekcji Dróg i Autostrad, a nie jako łącznik dróg publicznych, e. taka "patchworkowa" konstrukcja (zbudowany odcinek drogi łączący się z ulicą [...] plus dotychczasowy zjazd) nie spełniałaby również wymogów bezpieczeństwa, 4. art. 2 Konstytucji w zw. z art. art. 7, art. 8 § 1 i art. 16 § 3 K.p.a. poprzez stwierdzenie, że nie ma racji skarżący kasacyjnie, że zatwierdzony przez organ pierwszej instancji projekt budowlany nie naruszał udzielonego mu pozwolenia na budowę pawilonu handlowo-usługowego, podczas gdy planowana przez Gminę inwestycja (nawet "okrojona"): a. narusza prawa nabyte skarżącego kasacyjnie na mocy prawomocnego pozwolenia Wojewody, albowiem całkowicie ignoruje fakt, że już wybudowany przez niego zjazd obsługuje dojazd do pawilonu usługowo handlowego pojazdów o masie do 3,5 tony (usługi nieuciążliwe), a także nie uwzględnia rozkładu miejsc parkingowych i parkingu, b. jest podyktowana rzekomym interesem społecznym (ulica [...] ma już dwa zjazdy na al. [...]) z całkowitym pominięciem słusznego interesu skarżącego kasacyjnie. Wskazując na powyższe, M. P. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie oraz rozpoznanie skargi. Jako opcjonalną możliwość wniósł też o: rozpoznanie skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 P.p.s.a. poprzez weryfikację i zmianę motywów rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, w tym wyrażonej w nim oceny prawnej, bądź uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. M. P. wystąpił też o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw pozwalających na jej uwzględnienie, natomiast skarżący kasacyjnie przedstawił trafne zastrzeżenia co do uzasadnienia zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Zgodnie z art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej. Odnosząc się do pierwszego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. oraz przepisami r.w.t.dr., skarżący zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu brak odniesienia się do jego argumentów dotyczących niezgodności projektu budowlanego z wymaganiami technicznymi, przy jednoczesnym stwierdzeniu przez Sąd, że planowana część drogi mogłaby samodzielnie funkcjonować przy założeniu zgodności z planem miejscowym. M. P. szczegółowo przedstawił w skardze kasacyjnej, że projektowana inwestycja narusza wymogi r.w.t.dr. w zakresie odstępów między skrzyżowaniami, parametrów łuków poziomych, szerokości pasów ruchu, chodników oraz ścieżek rowerowych. Zarzut ten nie może prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Przedmiotem kontroli sądowej była decyzja Wojewody odmawiająca zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę z powodu niezgodności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, przez które wyznaczono przebieg projektowanej drogi. W sytuacji gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej stwierdza niespełnienie warunku określonego w art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b., dotyczącego zgodności projektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie ma obowiązku badania pozostałych przesłanek wymienionych w tym przepisie, w tym zgodności projektu z przepisami techniczno-budowlanymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że stwierdzenie niespełnienia pierwszego z wymienionych warunków czyni bezprzedmiotowym analizowanie pozostałych warunków i brak rozważenia spełnienia pozostałych warunków, pomimo podniesionych przez strony zarzutów w tym zakresie, pozostaje bez wpływu dla rozstrzygnięcia. Niemniej jednak Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, konsekwentnie stosując powyższą zasadę, nie powinien był jednocześnie formułować w uzasadnieniu wyroku uwag dotyczących hipotetycznej możliwości samodzielnego funkcjonowania planowanego odcinka drogi przy założeniu zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Tego rodzaju rozważania wykraczają poza zakres niezbędny dla uzasadnienia oddalenia skargi na decyzję odmowną i mogą wprowadzać w błąd co do oceny innych aspektów planowanej inwestycji, które nie były przedmiotem analizy Sądu, a mogłyby rzutować na ocenę przyszłych i niesprecyzowanych zamierzeń inwestycyjnych. Ewentualna przyszła realizacja inwestycji drogowej przez Gminę (w założonym kształcie) wymagałaby złożenia nowego wniosku, przedłożenia nowego projektu budowlanego wraz ze wszystkimi wymaganymi uzgodnieniami, a przede wszystkim uprzedniej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ramach takiego nowego postępowania wszystkie aspekty zamierzenia inwestycyjnego, w tym zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi, podlegałyby kompleksowej ocenie organów administracji architektoniczno-budowlanej. Drugi zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 2 Konstytucji oraz art. 7, art. 8 § 1, art. 16 § 3 i art. 155 K.p.a. dotyczy zbyt lakonicznego, zdaniem skarżącego, stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że planowana przez Gminę inwestycja nie narusza udzielonego mu pozwolenia na budowę pawilonu handlowo-usługowego. M. P. argumentuje, że pierwotny projekt został zmieniony przez Gminę i pozostawiono bez zmian zjazd z alei [...] na działkach nr [...] i [...]. Nie oznacza to jednak, że inwestycja gminy nie koliduje z jego prawami nabytymi. Udzielone mu pozwolenie przez Wojewodę pozwolenie na budowę z dnia 21 sierpnia 2020 r. wprost zakazało wjazdu na ulicę [...]. Wybudowany przez niego zjazd miał obsługiwać wyłącznie dojazd do pawilonu handlowo-usługowego dla pojazdów o masie do 3,5 tony, a nie stanowić połączenia dróg publicznych, co zakłada nowa inwestycja gminna. Również ten zarzut nie może skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku. Kwestia ewentualnej kolizji projektowanej inwestycji drogowej z prawami nabytymi przez skarżącego na podstawie prawomocnego pozwolenia na budowę pozostaje zagadnieniem czysto hipotetycznym w sytuacji, gdy inwestycja gminy nie może być zrealizowana z powodu niezgodności z planem miejscowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie był zobowiązany do szczegółowego analizowania relacji między obiema inwestycjami w kontekście decyzji odmownej. Jednakże, podobnie jak w przypadku pierwszego zarzutu, Sąd pierwszej instancji powinien był powstrzymać się od formułowania nawet zdawkowych ocen w tym zakresie, skoro uwarunkowania związane z realizacją inwestycji Gminy pozostają jedynie w sferze przypuszczeń, a do tego wspomniane zagadnienia są sporne pomiędzy stronami postępowania. Ewentualna ocena wzajemnych relacji obu inwestycji mogłaby być dokonana dopiero w ramach postępowania dotyczącego konkretnego, zgodnego z planem miejscowym projektu budowlanego. Odnośnie zarzutu naruszenia prawa materialnego: art. 3 pkt 3, art. 3 pkt 3a w zw. z art. 33 ust. 1 oraz art. 34 ust. 3 pkt 1 P.b. i przepisami r.w.t.dr., skarżący kwestionuje uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że pozwolenie na budowę mogło być wydane dla odcinka drogi bez przebudowy zjazdu, który to odcinek mógłby samodzielnie funkcjonować. Argumentuje, że droga wraz ze zjazdem stanowią całość w świetle definicji obiektu budowlanego i obiektu liniowego, a podział inwestycji był podyktowany jedynie negatywnymi decyzjami Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Zarzut ten nie jest uzasadniony w zakresie, w jakim zmierza do uchylenia zaskarżonego wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny co do zasady zasadnie zauważył, że art. 33 ust. 1 P.b. dopuszcza możliwość etapowania inwestycji budowlanej, o ile poszczególne etapy mogą samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jednakże i w tym przypadku należy zauważyć, że rozważania Sądu pierwszej instancji dotyczące możliwości odniesienia tej regulacji prawnej do inwestycji drogowej w obrębie działek M. P. , etapowania inwestycji i dopuszczenia samodzielnego funkcjonowania jej części – były przedwczesne w kontekście decyzji odmownej wydanej z powodu niezgodności z planem miejscowym. Kwestie te mogłyby być rozstrzygane dopiero w ramach postępowania dotyczącego projektu zgodnego z obowiązującymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Ostatni zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji w związku z art. 7, art. 8 § 1 i art. 16 § 3 K.p.a. poprzez stwierdzenie, że zatwierdzony przez organ pierwszej instancji projekt budowlany nie naruszał udzielonego skarżącemu pozwolenia na budowę, przy całkowitym pominięciu interesu społecznego i słusznego interesu M. P. , również nie może odnieść zamierzonego skutku. W sytuacji, gdy inwestycja nie może być zrealizowana z powodu podstawowej przeszkody w postaci niezgodności z planem miejscowym, rozważania dotyczące wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu strony stają się bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie był zobowiązany do analizowania tych kwestii w kontekście kontroli legalności decyzji odmownej. Ewentualne wyważenie konkurujących interesów mogłoby nastąpić dopiero w postępowaniu dotyczącym projektu spełniającego podstawowe wymogi pozwalające na jego zatwierdzenie, w tym wymogi zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Podsumowując, należy stwierdzić, że przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogą prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargi na decyzję Wojewody odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę z powodu akceptacji stwierdzonego stanu niezgodności zamierzenia inwestycyjnego z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Kwestia zgodności inwestycji z planem nie została dalej zakwestionowana, gdyż Gmina nie wniosła skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji procesowej Sąd pierwszej instancji nie miał obowiązku szczegółowego odnoszenia się do wszystkich podniesionych przez skarżącego zarzutów dotyczących innych aspektów planowanej inwestycji. Niemniej jednak Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do wniosku ewentualnego zawartego w skardze kasacyjnej, stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera pewne fragmenty, które należy ocenić jako wadliwe, gdyż wykraczające poza zakres niezbędny dla uzasadnienia orzeczenia. Dotyczy to w uwag o hipotetycznej możliwości samodzielnego funkcjonowania części planowanej drogi przy założeniu zgodności z planem miejscowym oraz ocen dotyczących relacji projektowanej inwestycji z pozwoleniem na budowę udzielonym skarżącemu. Tego rodzaju rozważania, odnoszące się do hipotetycznych scenariuszy realizacji inwestycji w przyszłości – w sytuacji, gdy wskazane aspekty pozostają sporne pomiędzy stronami – nie powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku dotyczącego decyzji odmownej. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.