II OSK 2652/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.), po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 554/22 w sprawie ze sprzeciwu A. sp. z o.o. z siedzibą w O. od decyzji Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 czerwca 2022 r., nr P.7721.50.2022 16KK w przedmiocie rozbiórki banneru informacyjnego oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2022 r. oddalił sprzeciw A. sp. z o.o. z siedzibą w O. (dalej również jako "skarżąca" lub "Spółka") od decyzji Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej również jako "WINB") z dnia 28 czerwca 2022 r. w przedmiocie rozbiórki banneru informacyjnego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia 28 czerwca 2022 r. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351, dalej: Pb) po rozpatrzeniu odwołania A. sp. z o.o. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Olsztyna (PINB, organ I instancji) z dnia 5 maja 2022 r., nakazującej A. sp. z o.o. w O. rozbiórkę zainstalowanego na budynku biurowym przy [...] w O. bez wymaganego tytułu prawnego banneru informacyjnego o treści: "Dworzec PKS zamknięty w wyniku działań PKP i wojewody" – uchylił w całości zaskarżoną decyzję oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Na decyzję WINB sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie złożyła A. sp. z o.o. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił sprzeciw. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że postępowanie w sprawie nakazu rozbiórki, tak jak każde inne postępowanie administracyjne, powinno się toczyć z udziałem właściwie określonego kręgu stron. Wyznaczenie kręgu stron postępowania następuje na zasadach ogólnych, tj. przy zastosowaniu art. 28 k.p.a. Stroną postępowania w takich sprawach powinien być zatem, z mocy art. 28 k.p.a., ten podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo ten podmiot, który ze względu na swój interes prawny lub obowiązek żąda czynności organu. Postępowanie w sprawie likwidacji samowoli budowlanej niewątpliwie dotyczy obowiązku prawnego podmiotów, wobec których organ nadzoru budowlanego może orzec nakaz likwidacji samowoli budowlanej czy to w postępowaniu legalizacyjnym, czy w postępowaniu naprawczym. Krąg tych podmiotów wymienia właśnie art. 52 Pb. Treść art. 52 Pb wskazuje zatem, że każdy z wymienionych podmiotów - jako potencjalny adresat nakazu rozbiórki - powinien mieć zapewniony udział w postępowaniu. Uwzględniając powyższe, Sąd podzielił ocenę organu odwoławczego, że istotna dla sprawy nieprawidłowość odnosi się względem określonego w decyzji PINB adresata obowiązku. Skoro roboty budowlane zostały zakończone i wobec przytoczonej wyżej treści art. 52 ust. 1 Pb problem ustalenia inwestora wykonania obiektu traci na prawnym znaczeniu. Adresatami obowiązków o jakich mowa w decyzjach i postanowieniach wydawanych na podstawie przepisów Rozdziału 5a u.P.b. powinien być w tej sytuacji również współwłaściciel budynku. W tych okolicznościach prawnych i faktycznych podnoszona przez skarżącą kwestia naruszenia pozostałych norm prawa materialnego nie miała, zdaniem Sądu I instancji, znaczenia dla oceny prawidłowości działania WINB. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprzeciwu, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i błędne oddalenie sprzeciwu, pomimo naruszenia przez WINB art. 138 § 2 k.p.a., co skutkowało brakiem uwzględnienia sprzeciwu i uchylenia decyzji WINB; 2) w konsekwencji powyższego, naruszenie art. 151a §1 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie i nieuwzględnienie sprzeciwu od decyzji WINB pomimo naruszenia przez "Mazowieckiego" Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego art. 138 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a., skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Należy przypomnieć, że przepis art. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. Zgodnie z art. 134 i art. 145 p.p.s.a. skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W rozpoznawanej sprawie skarżąca spółka podnosi, że banner informacyjny będący przedmiotem niniejszego postępowania nie jest tablicą ani urządzeniem reklamowym w rozumieniu art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c Pb, tylko informacją dla pasażerów i mieszkańców, której montaż nie wymaga na gruncie Pb ani uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę ani zgłoszenia. Spółka podkreśla, że przepisy Pb nie nakładają żadnych obowiązków związanych z montażem tego typu obiektów. Warmińsko-Mazurski WINB natomiast zwrócił uwagę, że użyte przez ustawodawcę w art. 29 ust. ust. 3 pkt 3c Pb określenie "instalowanie" jest terminem o znaczeniu prawnym. Stanowi taki rodzaj robót budowlanych, który zgodnie z art. 3 pkt 7 powołanej ustawy, nie jest budową, a pracami polegającymi na montażu obiektu budowlanego. Dlatego też konsekwencją takiego rozróżnienia przez ustawodawcę było uznanie w art. 29 ust. 3 pkt 3c Pb, że tego typu prace nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. W związku z powyższym zasadne było przeprowadzenie postępowania w trybie art. 50-51 Pb. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że przepis art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c Pb dotyczy takich robót budowlanych, które nie są wykonywaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu - a zatem budową w rozumieniu art. 3 pkt 6. Dodatkowo przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do urządzeń reklamowych innych niż te, które są budowlami w świetle art. 3 pkt 3 Pb. Instalowanie urządzeń reklamowych w rozumieniu art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c nie obejmuje wykonania nowego obiektu, w nowym miejscu, lecz zawiera tylko takie prace budowlane, które nie są budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy. Należy wskazać, że prawo budowlane nie zawiera legalnej definicji pojęcia instalowanie. Stąd też należy odwołać się do definicji językowej, z której wynika, że jest to montowanie urządzeń technicznych. Z kolei montaż oznacza zakładanie, instalowanie urządzeń technicznych lub składanie urządzeń z gotowych części. Zawarte w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c) Pb pojęcie instalowanie odnosi się do wykonywania robót budowlanych polegających na umocowaniu (połączeniu, złączeniu) jakiegoś elementu do istniejącej już konstrukcji nośnej. W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego kluczowa nie jest zatem treść wskazana na zainstalowanym bannerze a sposób jego montażu. Należy mieć na uwadze, że w niniejszej sprawie doszło do uszkodzenia nadproża budynku poprzez umieszczenie w nim kotw mocujących banner. Mamy zatem do czynienia z robotami budowlanymi polegających na umocowaniu elementu do istniejącej już konstrukcji nośnej. Odnosząc się do ratio legis wskazanego powyżej art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c) Pb należy wskazać, że ustawodawca wskazał urządzenia reklamowe jako podlegające zgłoszeniu nie ze względu na treść znajdującą się na urządzeniu, a właśnie na jego instalację. Nie można zatem skutecznie podnosić, że treść zawarta na bannerze była czynnikiem wpływającym na zwolnienie z obowiązku zgłoszenia robót budowlanych. Słusznie zatem wskazał Sąd I instancji, że adresatami obowiązków o jakich mowa w decyzjach i postanowieniach wydawanych na podstawie przepisów Rozdziału 5b Pb powinien być w tej sytuacji również współwłaściciel budynku. Ponieważ organ I instancji pominął tę kwestię WINB miał prawo wydać decyzję w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., a Sąd I instancji nie naruszył art. 151a § 2 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.