II OSK 2651/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 1046/21 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2021 r. nr [...], znak [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 1227 (tysiąc dwieście dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z dnia 15 marca 2022 r. , sygn. akt II SA/Bd 1046/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę PCWO Energy Projekt sp. z o.o. w Warszawie (zwanego dalej "PCWO") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu (zwanego dalej "Kolegium") z dnia 14 lipca 2021 r., nr SKO-72-102/21 w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na części działki nr [...] - obręb [...], gmina [...] - [...]. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia 21 2021 r., nr 42/2021 Wójt Gminy [...] (zwany dalej "Wójtem"), po rozpatrzeniu wniosku PCWO w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na części działki nr [...] odmówił ustalenia wnioskodawcy warunków zabudowy dla wskazanej inwestycji. Organ w wyniku przeprowadzonej analizy ustalił, że działka objęta wnioskiem ma powierzchnię 14,0600 ha i składa się z gruntów rolnych zabudowanych Br-RV - 0,2500 ha, lasu LslV - 0,1200 ha, gruntu ornego Rlllb - 0,7600 ha, RIVb- 1,8700 ha, RV-8,1100 ha, RVI -0,6100 ha, S-RV-0,3200 ha, łąki ŁIV, 0,4900 ha, ŁV - 0,4600, gruntów pod rowami W-ŁIV - 0,0400 ha, W-ŁV - 0,0600 ha, W-Rlllb - 0,0200 ha, W-RIVb - 0,0300 ha, W-RV - 0,1000 ha oraz nieużytku N - 0,5500 ha. Stwierdził, że grunt orny klasy IIIb oraz las LslV występujący na działce na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 z późn. zm., dalej "u.o.g.r.l.") objęty jest ochroną przed przeznaczaniem na cele nierolnicze i wymaga z tego powodu uzyskania stosownej zgody. Uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie organ stwierdził, że działka nr [...] nie była objęta zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w nieobowiązującym już Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...]. Warunki, o których mowa w art. 7 ust. 2 lit. a u.o.g.r.l. nie zostały w jego ocenie spełnione, zatem wydanie decyzji o warunkach zabudowy prowadziłoby do naruszenia art. 7 ust. 2 lit. a pkt 3 u.o.g.r.l. Odwołanie od decyzji Wójta złożyła PCWO. Decyzją z dnia 14 lipca 2021 r. znak: SKO-72-102/21 Kolegium utrzymało w mocy decyzję Wójta. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie uwzględnił wniesionej przez PCWO skargi. Wskazał, że w świetle art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm., dalej jako "u.p.z.p.) ustalenie warunków zabudowy powinno odnosić się – wbrew stanowisku skarżącej spółki – do działki objętej wnioskiem jako całości, nie jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana. W ocenie Sądu pierwszej instancji "terenem" w rozumieniu tego przepisu jest bowiem teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła PCWO, zarzucając naruszenie: 1) art. 52 ust. 2 pkt. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, a nie do jej części określonej przez wnioskodawcę; 2) art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, iż w stanie faktycznym sprawy zachodzi konieczność zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, na których zostanie posadowiona planowana inwestycja, na cele nierolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy teren inwestycji ogranicza się do gruntów niewymagających takiej zmiany, co w sposób jasny wynika ze znajdującej się w aktach kopii mapy ewidencyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") poprzez przyjęcie, że organ w toku postępowania administracyjnego nie naruszył prawa, to jest przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a.") niewyczerpująco rozpatrując cały materiał dowodowy i przyjmując, że PCWO planuje uzyskać decyzję o warunkach zabudowy na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klasy I-III, podczas gdy teren planowanego zamierzenia ogranicza się do terenu objętego gruntami rolnymi oznaczonymi symbolem klas IV-VI; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo podstaw ku jego zastosowaniu, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi; 5) art. 151 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie mimo braku podstaw ku temu. Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy. Wystąpiła także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione postawy. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia, czy decyzja o warunkach zabudowy może odnosić się jedynie do całej działki (lub kilku działek) o określonym numerze ewidencyjnym, czy też może dotyczyć części działki (działek) określonej przez wnioskodawcę, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę, dostrzegając rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wynikłe na tym tle, opowiada się za stanowiskiem, zgodnie z którym w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela odmiennego poglądu wyrażonego przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Natomiast – w myśl art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. – przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest to, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1. W przepisach tych jest więc ustawodawca wypowiada się o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Treść tych przepisów nie wyklucza zatem ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej. Wskazać również należy na treść art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p., z którego wynika, że minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa w drodze rozporządzenia określi wymagania dotyczące m.in. ustalania wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Ustawodawca odróżnia więc pojęcia "teren" i "działka". Taka wykładnia powołanych przepisów wydaje się być w pełni zgodna z wolą ustawodawcy, o czym świadczyć może nowelizacja art. 61 u.p.z.p., która weszła w życie 3 stycznia 2022 r. Polega ona na dodaniu do tego przepisu ust. 5a, zgodnie z którym w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Ustawodawca konsekwentnie posługuje się tu pojęciami: "terenu", "frontu terenu". Ponadto warte uwagi jest również rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 17 grudnia 2021 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r., poz. 2399). Na jego mocy uchylono § 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., w którym odwołano się do pojęcia: "działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy". § 4 ust. 1 tego rozporządzenia uzyskał brzmienie: "1. Obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich", podczas gdy poprzednio w przepisie tym posłużono się pojęciem: "na działce objętej wnioskiem". Analogicznie, użyte w § 6 w ust. 1 i w § 8 wyrazy "frontu działki" zastąpiono wyrazami: "frontu terenu". Sąd administracyjny orzeka według stanu prawnego na dzień wydania spornej decyzji, zatem przepisy te nie znajdą oczywiście bezpośredniego zastosowania w sprawie. Pozwalają jednak na ustalenie kierunku wykładni, który będzie zgodny z wolą ustawodawcy. Skoro ustawodawca w odniesieniu do określenia granic terenu objętego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zastąpił konsekwentnie pojęcie: "działki" pojęciem: "terenu", to oznacza, że decyzja ta może odnosić się nie tylko do działki (działek) jako całości, ale również części działki, o ile będzie to teren jednoznacznie wyodrębniony. Podkreślenia przy tym wymaga, iż – w myśl art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. – każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Jednym ze składników prawa własności nieruchomości jest prawo właściciela do jej zagospodarowania i zabudowy zgodnie z jego wolą (por. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2015, s. 57- 58). Prawo to może być ograniczone ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz jego realizacja nie może naruszać chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego sprawę odmowa wydania właścicielowi warunków zabudowy dla wyodrębnionego terenu stanowiącego część działek ewidencyjnych, niewymagającego zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, może być postrzegana jako nieuzasadnione naruszenie prawa własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Wprawdzie właściciel może dokonać podziału działki na części wymagające i niewymagające zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze, jest to jednak zbytni formalizm, który ponadto nie spowoduje, że ochrona gruntów rolnych wyższych klas będzie bardziej skuteczna. W świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. dopuszczalne jest więc wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Do decyzji o warunkach zabudowy zastosowanie mieć będzie art. 54 pkt 3 u.p.z.p., który stanowi, iż w decyzji należy określić linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Zazwyczaj są to granice działki ewidencyjnej, ale za pomocą linii rozgraniczających inwestycję możliwe jest również wskazanie konkretnej części działki, na której może być ona realizowana. Nie jest w tym kontekście zasadny argument Sądu pierwszej instancji, iż w decyzji o warunkach zabudowy nie określa się konkretnego położenia nieruchomości, tylko określa się warunki zabudowy dla całej działki. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby określić warunki zabudowy dla wyodrębnionej liniami rozgraniczającymi części działki, bez przesądzania o konkretnym położeniu zabudowy w tym obszarze. Na uwzględnienie zasługują w związku z tym zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., a także art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. W związku z powyższym trafne są również zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 a P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok. Ze wskazanych powyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c P.p.s.a. – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając tę sprawę, organ pierwszej instancji ustali, jakie są granice terenu objętego wnioskiem i czy w granicach tych znajdują się wyłącznie użytki rolne niepodlegające ochronie i na tej podstawie rozważy możliwość ustalenia warunków zabudowy dla określonych przez inwestora części działek. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 P.p.s.a.