II OSK 2647/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Kacper Gawryś po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.D. i M.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Po 949/21 w sprawie ze skargi A.D. i M.D. na uchwałę Rady Miejskiej w Rogoźnie z dnia 29 września 2021 r. nr LIV/514/2021 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A.D. i M.D. solidarnie na rzecz Gminy Rogoźno kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 2 sierpnia 2022 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Po 949/21, oddalił skargę A.D. i M.D. na uchwałę nr LIV/514/2021 Rady Miejskiej w Rogoźnie z dnia 29 września 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze części miejscowości Rożnowice (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego z 2021 r. poz. 7611), dalej zwana uchwałą lub planem miejscowym. Skarżący wskazali, że obszar objęty planem miejscowym w istocie obejmuje wyłącznie należące do nich nieruchomości, a celem jego uchwalenia było uniemożliwienie eksploatacji znajdujących się na działce nr [...], oznaczonej w planie symbolem [...], udokumentowanych złóż kruszywa naturalnego nr [...] oraz nr [...]. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Rogoźnie wniosła o jej oddalenie wskazując, że zaskarżona uchwała nie narusza zasad i trybu sporządzenia planu. Zdaniem organu wprowadzenie w planie ograniczeń w zakresie zakazu wydobywania kruszywa naturalnego uchroni środowisko przyrodnicze i przyczyni się do utrzymania równowagi przyrodniczej. Wskazano, że przedmiotowy teren znajduje się w obszarze chronionego krajobrazu "Dolina Wełny i Rynna Gołaniecko - Wągrowiecka", obszarze Natura 2000 "Puszcza Notecka" PLB300015 oraz Natura 2000 "Dolina Wełny" PLH300043. Celem planu jest wprowadzenie ustaleń, które zabezpieczą przedmiotowy teren przed pogorszeniem istniejących warunków przyrodniczych oraz wodnych. Zdaniem Rady, wprowadzony zakaz wydobywania kruszywa naturalnego ma swoje uzasadnienie oraz nie narusza postanowień obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Rogoźno w wersji obowiązującej na skutek zmiany Studium z 2008 r. (zmienionego następnie w 2015 r.), której Rada Miejska w Rogoźnie dokonała podejmując uchwałę nr XX/160/2019 z dnia 30 października 2019 r. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę zwrócił uwagę, że żaden z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), zwanej dalej jako u.p.z.p., nie zakreśla minimalnych granic obszaru, jakim może zostać objęty plan, a sądy administracyjne nie są uprawnione do badania działań organów gminy przez pryzmat ich zasadności. Ponadto wskazał, że w tym przypadku procedurą planistyczną objęto zwarty, wyodrębniony teren zlokalizowany w rozlewisku (rozgałęzieniach) rzeki Wełny - pomiędzy oraz bezpośrednio do nich przylegający Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, w takich uwarunkowaniach nie można przyjmować, że wyłączną przyczyną zainicjowania procedury planistycznej dla obszaru planu było uniemożliwienie skarżącym prowadzenia działalności polegającej na dalszej eksploatacji złóż kruszywa na tym terenie. Sąd pierwszej instancji nie podzielił przy tym stanowiska skarżących, że doszło do naruszenia przez organy planistyczne zasady racjonalności, a przyjęte w planie rozwiązania są dowolne i pozbawione merytorycznego uzasadnienia. Sąd Wojewódzki wskazał, że przepisy § 5 pkt 1-2, 4 i 12 uchwały, w których zawarto zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco, jak i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko za wyjątkiem inwestycji celu publicznego, zakaz wydobywania kruszywa naturalnego oraz zakaz zmiany w sposób trwały konfiguracji terenu niewątpliwie uniemożliwiają podjęcie eksploatacji udokumentowanych i ujawnionych złóż kruszywa na działce nr [...]. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, z akt planistycznych (w tym z prognozy oddziaływania na środowisko oraz opracowania ekofizjograficznego) wynika jednak, że celem działania Rady było zapewnienie ochrony przedmiotowego terenu z uwagi na jego walory przyrodnicze i krajobrazowe, które podlegają ochronie ustanowionej w obowiązujących aktach prawnych. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, trudno jest odmówić zasadności ustalenia przez gminę, iż niektóre z położonych na jej terytorium obszarów winny być wyłączone z zabudowy czy intensywnego zagospodarowania w sposób degradujący środowisko, tym bardziej, że dotąd były użytkowane rolniczo pod uprawy, a dodatkowo mają wysokie walory krajobrazowe. Sąd Wojewódzki zwrócił również uwagę, że dla terenów występowania złóż kruszywa na działce nr [...] na etapie prac planistycznych oraz w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały nie wydano jeszcze koncesji i nie odbywała się działalność wydobywcza. Sąd Wojewódzki wskazał również, że rozwiązania przyjęte w zaskarżonym planie miejscowym są zgodne ze Studium kierunku zagospodarowania obszaru objętego planem, gdyż polityka Gminy Rogoźno w zakresie eksploatacji złóż kruszywa pozwala na jej podjęcie wyłącznie na tych obszarach, które nie są objęte ochroną przyrody. Podsumowując Sąd pierwszej instancji stwierdził, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miejska w Rogoźnie dokonała należytej oceny i wyważenia wymagań z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Wprowadzone ograniczenia są usprawiedliwione, a ich zasadność została udokumentowana i przekonująco uzasadniona. W skardze kasacyjnej A.D. i M.D., zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, zarzucili naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1219 ze zm.), zwanej dalej p.o.ś. poprzez nieuwzględnienie skargi, w sytuacji gdy uchwalony zaskarżoną uchwałą plan miejscowy nie zapewnia warunków utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalnej gospodarki zasobami środowiska, w szczególności nie uwzględnia obszaru występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż, a także nie ustala programu rozsądnego gospodarczego wykorzystania kopalin; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 6 i ust. 3 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie skargi, w sytuacji gdy uchwalony zaskarżoną uchwałą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie uwzględnia walorów ekonomicznych przestrzeni oraz nie uwzględnia przy ustalaniu przeznaczenia terenu i potencjalnego sposobu zagospodarowania analiz ekonomicznych korzystania z działki; - art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 i 2 p.o.ś. poprzez nieuwzględnienie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego winien zapewnić warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalnej gospodarki zasobami środowiska, w szczególności uwzględniać obszary występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż, a także brak ustalenia programu rozsądnego gospodarczego wykorzystania kopalin; - art. 125 i art. 126 ust. 1 p.o.ś. w zw. z art. 104 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1420), zwanej dalej p.g.g. poprzez niezapewnienie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego racjonalnego wydobycia i zagospodarowania kopalin, a nadto uniemożliwienie wykonywania działalności określonej w koncesji. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od Rady Miejskiej w Rogoźnie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, co oznacza, że zakres kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku dokonywanej w granicach skargi kasacyjnej został wyznaczony wnioskiem o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zarzutami sformułowanymi w ramach podstaw wskazanych zgodnie z art. 174 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje ponownie sprawy w jej całokształcie wskutek wniesienia skargi kasacyjnej, ale kierując się zasadą dyspozycyjności rozpatruje poszczególne, przedstawione w treści środka odwoławczego zarzuty w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych, konfrontując je w procesie weryfikacji zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. W konsekwencji zasady dyspozycyjności, sprzężonej z obowiązkiem przytoczenia w treści skargi kasacyjnej podstaw kasacyjnych wraz z uzasadnieniem wymaganym w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., niedopuszczalne jest wykraczanie poprzez uzupełnienie, interpretację rozszerzającą lub też domniemania poza to, co z tej treści, w tym również z argumentacji towarzyszącej zarzutom, wynika. Zakazu przesuwania granic rozpoznania nie narusza oczywiście obowiązująca zasada falsa demonstratio non nocet, zgodnie z którą błędne oznaczenie nie powinno pociągać za sobą automatycznie nieskuteczności zarzutu, jeżeli można go w oparciu o analizę uzasadnienia skargi kasacyjnie zidentyfikować jako konkretne naruszenie prawa. Podsumowując, granice skargi kasacyjnej zawsze kształtują przywołane w treści skargi kasacyjnej przepisy prawa. Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy zauważyć, że skarga kasacyjna została oparta na podstawie z art. 174 § 1 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego. Powyższe oznacza, że skarga kasacyjna nie kwestionuje w istocie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Tym samym poza granicami skargi kasacyjnej są kwestie dotyczące przyjętych przez Sąd pierwszej instancji faktów. W szczególności niekwestionowane jest: występowanie złóż kopaliny w postaci kruszywa naturalnego, brak koncesji na wydobycie ujawnionych kopalin, brak prowadzonej dotychczas działalności wydobywczej tych kopalin na obszarze nieruchomości skarżących, a także objęcie spornego terenu zinstytucjonalizowanymi formami ochrony przyrody, tj. obszarem chronionego krajobrazu "Dolina Wełny i Rynna Gołaniecko – Wągrowiecka", obszarem Natura 2000 "Puszcza Notecka" PLB300015 oraz Natura 2000 "Dolina Wełny" PLH300043. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny legalności sposobu uwzględnienia w uchwale nr LIV/514/2021 Rady Miejskiej w Rogoźnie z dnia 29 września 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze części miejscowości Rożnowice złóż kruszywa naturalnego obecnych na terenie stanowiącym własność skarżących kasacyjnie. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji, dokonując oceny legalności przedmiotowego planu miejscowego, dopuścił się naruszenia przywołanych w zarzutach przepisów prawa materialnego, które regulują określone zasady sporządzania planu miejscowego. W konsekwencji ocena legalności dokonana w pierwszej instancji była błędna z uwagi na skonkretyzowane uchybienia wskazanym przepisom materialnym. Przedstawienie oceny poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej wymaga kilku uwag wstępnych dotyczących gminnego procesu planowania przestrzennego realizowanego poprzez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Nie ulega wątpliwości, że planowanie przestrzenne jest procesem wieloaspektowym, wymagającym w konkretnych okolicznościach faktycznych uwzględnienia różnych czynników i wartości. Katalog otwarty wymagań i potrzeb uwzględnianych obligatoryjnie w takim procesie określony w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wskazuje, że zadaniem organów odpowiedzialnych za planowanie przestrzenne jest uwzględnienie różnorodnych uwarunkowań, które mogą pozostawać konkurencyjne, a nawet przeciwstawne względem siebie. Organy gminy wyposażone zostały we władztwo planistyczne właśnie między innymi po to, aby kształtować i realizować własne strategie wyboru rozwiązań przy tych, często pozostających w konflikcie, potrzebach i wymaganiach określonych w art. 1 ust. 2 i 3 u.p.z.p. Obowiązujące przepisy prawa kształtują tylko ramy budowania takiej strategii wyboru, względnie, w przepisach szczególnych lub odrębnych punktowo określają bardziej szczegółowo sposób uwzględnienia niektórych czynników. Nie przesądzają jednak generalnie tego, że wybór ostatecznego rozwiązania ma zawsze opierać się na kompromisie między dysponentami poszczególnych potrzeb lub wymagań albo ma opierać się na hierarchizacji, określonej wadze lub priorytetyzacji tych uwzględnianych czynników. W konsekwencji przyjęty przez gminę w planie miejscowym sposób rozwiązania konfliktów wynikający z obligatoryjnie uwzględnianych przeciwstawnych czynników lub uwarunkowań podlega ocenie legalności tylko w takim zakresie, w jakim określone przepisy prawa materialnego przesądzają pośrednio lub bezpośrednio o sposobie uwzględnienia poszczególnych czynników albo kształtują granice władztwa planistycznego. Można wskazać, że przepisy prawa mogą zarówno przewidywać nieodzowność uwzględnienia w pełni niektórych konkretnych wymagań wynikających bezpośrednio z przepisu prawa, jak też przesądzać o priorytecie określonych potrzeb. W realiach niniejszej sprawy, rozpoznawanej w wyżej zakreślonych, ścisłych granicach skargi kasacyjnej, chodzi zatem o to, czy wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej przepisy prawa materialnego determinują sposób uwzględnienia przy sporządzaniu zaskarżonego planu przedmiotowych złóż kruszywa naturalnego w kierunku postulowanym przez skarżących kasacyjnie. A jeżeli tak to, czy gmina uchybiła temu konkretnemu obowiązkowi w stopniu kwalifikowanym przez istotność takiego uchybienia w perspektywie zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, stosownie do art. 28 ust 1 u.p.z.p. Ocena postawionych zarzutów w tej perspektywie wymaga jednak uprzedniego wyjaśnienia pewnej kwestii ogólnej, która nie jest przedmiotem zarzutów kasacyjnych, ale tworzy kontekst normatywny i służy wyjaśnieniu nieporozumienia, które w pewnym stopniu stanowi podstawę sformułowanych zarzutów. Otóż należy odnotować, że złoże kruszywa naturalnego jest w świetle art. 6 ust. 1 pkt 19 p.g.g. złożem kopalin, które, wbrew nietrafnemu stanowiskowi wyrażonemu w zaskarżonym wyroku, jest objęte prawem własności nieruchomości gruntowej stosownie do art. 10 ust. 3 p.g.g., a nie jest przedmiotem własności górniczej stanowiącej własność Skarbu Państwa. Działalność w zakresie wydobywania tej kopaliny jest reglamentowana poprzez wymóg uzyskania koncesji, zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 2 p.g.g. oraz może być podjęta i wykonywana tylko wówczas, gdy nie narusza przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stosownie do art. 7 ust.1. p.g.g. Jednocześnie, co należy przypomnieć, obszar występowania złoża kopaliny nie przesądza o tym, że teren ten stanowi obszar górniczy lub teren górniczy w rozumieniu przepisów p.g.g., odpowiednio do art. 6 ust. 1 pkt 5 p.g.g. i art. 6 ust. 1 pkt 15 p.g.g., albowiem zgodnie z art. 32 ust. 1 p.g.g. granice ich wyznaczane są indywidulanie w akcie stosowania prawa administracyjnego wydanym w postępowaniu o przyznaniu koncesji. Podsumowując, w realiach sprawy nie mają zastosowania regulacje art. 104 p.g.g. odnoszące się do planowania przestrzennego na terenach górniczych, w szczególności regulacje przyznające priorytet dla działalności koncesyjnej stosownie do art. 104 ust. 4 pkt 1 p.g.g. Nie podważono bowiem ustalenia, że w dacie procedowania kwestionowanego planu skarżący nie dysponowali koncesją na udokumentowane złoża kruszywa, które ujawniono w planie czyniąc zadość wymogom art. 95 ust. 1 p.g.g. W świetle powyższego można ocenić zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się naruszenia art. 125 p.o.ś. w zw. z art. 104 ust 4 pkt 1 p.g.g. Pomijając kwestie nietrafnego sformułowania tego zarzutu wyrażające się w niewskazaniu, której z trzech jednostek redakcyjnych on dotyczy, to z uwagi na odniesienie go do przepisów p.g.g., które nie mają zastosowania w świetle niezakwestionowanych okoliczności faktycznych, nie mógł on skutecznie podważyć orzeczenia Sądu pierwszej instancji. Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 126 ust. 1 p.o.ś. w związku z art. 104 ust. 4 pkt 1 p.g.g. W tym wypadku, podobnie jak wyżej, odnosi się on do regulacji p.g.g. nie mającej w sprawie zastosowania, a dodatkowo pomija on to, że przedmiotem regulacji wskazanego przepisu p.o.ś. jest ochrona kopalin w toku eksploatacji złoża, a nie planowania zagospodarowania przestrzennego, a adresatem wyrażonych w przepisie obowiązków jest podmiot to złoże eksploatujący. Regulacja ta zatem nie odnosi się w żaden sposób do procesu planowania przestrzennego, w szczególności nie kształtuje normatywnego wzorca sposobu uwzględnienia złoża kruszywa naturalnego w planie miejscowym. Wyjaśnienie powyższych kwestii pozwala na ocenę dalszych zarzutów skargi kasacyjnej odnoszących się do naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 i 2 p.o.ś. poprzez nieuwzględnienie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego winien zapewnić warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalnej gospodarki zasobami środowiska, w szczególności uwzględnić obszary występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż, a także brak ustalenia programu rozsądnego gospodarczo wykorzystania kopalin. Na wstępie należy zauważyć, że art. 72 ust. 1. p.o.ś. jest usytułowany w strukturze ustawy w Tytule I Dziale VII zatytułowanym "Ochrona środowiska w zagospodarowaniu przestrzennym i przy realizacji inwestycji". Przepisy tego działu stanowią dopełnienie i rozwinięcie regulacji z art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., który nakazuje uwzględnić w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagania ochrony środowiska, które zgodnie z art. 3 pkt 39 p.o.ś. rozumienie się jako ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię zmieni, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływanie pomiędzy tymi elementami. Przedmiotem regulacji przywołanego w zarzutach skargi kasacyjnej art. 72 ust. 1 p.o.ś. jest nałożenie na organy odpowiedzialne za planowanie przestrzenne w gminie obowiązku zapewnienia w planie miejscowym warunków utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalnej gospodarki zasobami środowiska m.in. poprzez: ustalanie programów racjonalnego wykorzystania powierzchni ziemi, w tym na terenach eksploatacji złóż kopalin i racjonalnego gospodarowania gruntami (pkt 1) oraz uwzględnianie obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż (pkt. 2). Jednocześnie w pkt 5 art. 72 ust. 1 p.o.ś. za kolejny instrument osiągnięcia równowagi przyrodniczej i racjonalnej gospodarki zasobami środowiska uznano zapewnienie ochrony walorów krajobrazowych środowiska i warunków klimatycznych. Przepisy te zatem określając uwarunkowania wewnętrze aktów planistycznych (studium i planu miejscowego) nie przesądzają w żaden sposób o kierunku i wyników realizacji tych uwarunkowań wewnętrznych w określonym akcie, w szczególności nie determinują kształtu i treści wymagań w zakresie ochrony środowiska w akcie planistycznym, ani tym bardziej nie wyrażają obowiązku wprowadzenia postulowanych przez skarżących kasacyjnie uwarunkowań. Na potrzeby oceny zarzutu skargi kasacyjnej, z zastrzeżeniem, że kwestia ta pozostaje poza granicami środka odwoławczego, należy przypomnieć, że art. 72 ust. 4 p.o.ś. wskazuje, że wymagania, o których mowa w art. 72 ust. 1 p.o.ś., określa się na podstawie opracowań ekofizjograficznych i stosownie do tego, czy sporządzane jest studium, czy plan miejscowy, a także cech poszczególnych elementów przyrodniczych i ich wzajemnych powiązań. W tym stanie rzeczy sformułowanie ogólnikowego zarzutu odwołującego się do konieczności ustalenia programów racjonalnego wykorzystania powierzchni ziemi i racjonalnego gospodarowania gruntami, bez odniesienia się do opracowania ekofizjograficznego i wyjaśnienia, co w tym wypadku stanowi istotę zarzutu, nie pozwala na określenie jego przedmiotu i tym samym rozpoznania bez uciekania się do zbyt daleko idących prób interpretacji intencji skarżących kasacyjnie przez sąd. Niejasność zarzutu wzmacnia ponadto odwołanie się w jego treści do kategorii "terenu eksploatacji kopalin", w sytuacji, gdy złoże kruszywa naturalnego należące do skarżących nie było przedmiotem eksploatacji, która warunkuje przecież jej określenie. Bezzasadny jest także zarzut uchybienia art. 72 ust. 1 pkt 2 p.o.ś., który odwołuje się do uwzględnienia obszarów złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji. Podobnie, jak to powiedziano wyżej, obowiązek uwzględnienia wskazanych obszarów i potrzeb zgodnie z tym przepisem nie determinuje jeszcze kierunku i treści wymagań ochrony środowiska z tym związanych, albowiem są one kształtowane w procesie planistycznym na podstawie opracowań ekofizjograficznych (art. 72 ust. 4 p.o.ś.). W istocie złoża kopalin zostały uwzględnione i ujawnione w planie miejscowym, co wynika z samych przepisów planu i wskazanych tam wymagań w zakresie ochrony środowiska, a kwestią sporną nie jest ich uwzględnienie, ale sposób uwzględnienia postrzegany przez skarżących kasacyjnie jako niewłaściwy. Sposób uwzględnienia "przyszłych i obecnych potrzeb eksploatacji złoża", o jakich mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2 p.o.ś., nie odwołuje się do subiektywnych oczekiwań ich dysponenta co do rozmiaru przyszłej eksploatacji. W okolicznościach sprawy z uwagi na brak aktualnej eksploatacji złoża nie można mówić o obecnych potrzebach eksploatacyjnych, podobnie bezprzedmiotowe jest odwoływanie się do przyszłych potrzeb eksploatacyjnych bez uprzedniego skonkretyzowania tych potrzeb zgodnie z przepisami p.g.g. Zarzut skargi kasacyjnej nie wskazuje w istocie punktu odniesienia dla oceny zasadności twierdzenia o pominięciu potrzeb przyszłej eksploatacji, tym bardziej że, jak już zaznaczono, stan faktyczny, w którym ustalono brak koncesji potrzebnej do eksploatacji złoża nie został zakwestionowany. Skarżący kasacyjnie nie wyjaśniają bowiem, na czym należałoby oprzeć parametry tej przyszłej eksploatacji i w jaki sposób nie zostały one uwzględnione w wymaganiach środowiskowych planu miejscowego. Skarżący kasacyjnie sformułowali również zarzut przywołujący art. 1 ust. 2 pkt 6 i ust. 3 u.p.z.p., którego istotą jest nieuwzględnienie przez organ uchwałodawczy walorów ekonomicznych przestrzeni oraz potencjalnego sposobu zagospodarowania i analiz ekonomicznych korzystania z działki ze złożem kruszywa naturalnego. W perspektywie tego zarzutu skargi kasacyjnej zasady kształtowania polityki przestrzennej w oparciu o ład przestrzenny i zrównoważony rozwój nie może uzasadniać wprowadzenia zakazu wykorzystania znajdujących się na terenie złóż kopalin. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy ponownie odwołać się do wieloczynnikowego procesu kształtowania planu miejscowego, w którym sposób uwzględnienia poszczególnych aspektów zagospodarowania przestrzennego jest kształtowany strategią określoną przez organ uchwałodawczy w ramach władztwa planistycznego w oparciu o zasadę proporcjonalności. Zarzuty skargi kasacyjnej natomiast sprowadzają się w istocie do twierdzenia, że z art. 1 ust. 2 pkt 6 i 3 u.p.z.p. wynika konieczność nadania priorytetu walorom ekonomicznych rozumianym przez skarżących kasacyjnie jako ich prawo ekonomicznej eksploatacji złoża kopalin objętych prawem własności nieruchomości. Innymi słowy przepisy planu miejscowego winny zapewnić im warunki do eksploatacji kopalin. Odnosząc się do tego należy wskazać, że ustawodawca w art. 7 ust. 1. p.g.g. przewidział jasno możliwość ukształtowania przeznaczania nieruchomości, na której mogłaby być wykonywana działalność koncesjonowana, w sposób wykluczający eksploatację złoża kopaliny. Wynika to logicznie z wykluczenia możliwości podjęcia i wykonywania działalności koncesjonowanej w przypadku, gdy naruszałaby ona przeznaczenie nieruchomości określone w planie miejscowym. Tym samym przeznaczenie nieruchomości w planie może skutkować wykluczeniem eksploatacji złoża ujawnionego w jego treści, zwłaszcza w sytuacji, gdy przemawiają za tym względy ochrony przyrody i krajobrazu, które należy uwzględniać zgodnie z art. 73 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. W realiach sprawy oparty na naruszeniu art. 1 ust. 2 pkt 6 i 3 u.p.z.p. zarzut nie mógł skutecznie zakwestionować zaskarżonego wyroku przede wszystkim z uwagi na to, że powołane przepisy prawa materialnego nie stanowią pełnego wzorca normatywnego, w świetle którego odbywa się ocena legalności realizacji strategii rozwiązywania konfliktów potrzeb i wartości uwzględnionych w kontrolowanym procesie planistycznym. Należy bowiem podkreślić, że rozwiązania przyjęte w planie miejscowym dawały pierwszeństwo potrzebom ochrony przyrody, w tym odniesionym do niezakwestionowanych form instytucjonalnych ochrony przyrody oraz ochrony walorów krajobrazu. Zarzutami kasacyjnymi nie zakwestionowano zaś skutecznie działania organów gminy w granicach przyznanego władztwa planistycznego i priorytetowego uwzględnienia wymogów ochrony przyrody. Zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły zatem podważyć wyników kontroli legalności aktu prawa miejscowego dokonanej przez Sąd pierwszej instancji. Podsumowująco należy również wskazać, że niezasadny jest zarzut oparty na naruszeniu art. 28 ust.1 u.p.z.p. skoro zarzuty skargi kasacyjnej nie podważyły oceny Sądu pierwszej instancji, że nie naruszono zasad sporządzenia planu miejscowego w procesie kształtowania przeznaczenia nieruchomości, w szczególności przy dokonywaniu ważenia poszczególnych czynników wpływających na ostatecznie przyjęte rozwiązania w treści planu miejscowego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.