II OSK 2210/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant: sekretarz sądowy Kacper Gawryś po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Kościerzyna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 547/23 w sprawie ze skarg M.S. i J.S. na uchwałę Rady Miasta Kościerzyna z dnia 31 marca 2010 r. nr LV/431/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w północnej części miasta pomiędzy ulicą Drogowców, trakcją kolejową a północną częścią miasta Kościerzyna 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, 2. zasądza od M.S. i J.S. solidarnie na rzecz Gminy Miejskiej Kościerzyna kwotę 1464 (jeden tysiąc czterysta sześćdziesiąt cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 547/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.S. i J.S. stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Kościerzyna z dnia 31 marca 2010 r. Nr LA//431/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w północnej części miasta pomiędzy ulicą Drogowców, trakcją kolejową, a północną częścią miasta Kościerzyna, zasądził od Rady Miasta Kościerzyna na rzecz skarżącej M.S. kwotę 797 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania oraz zasądził od Rady Miasta Kościerzyna na rzecz skarżącego J.S. kwotę 797 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że skarżący są właścicielami działki nr [...] położonej na obszarze objętym postanowieniami zaskarżonej uchwały. Uchwała ta przewiduje zlokalizowanie na terenie ich nieruchomości dwóch dróg: [...] oraz [...] w taki sposób, że nieruchomość skarżących zostanie podzielona na trzy części (działki o pow.: 620 m2, 7.603 m2 i 2.885 m2). Uchwała przewiduje także wyodrębnienie w granicy działki skarżących pasa infrastruktury technicznej o pow. ok. 145 m2, oznaczonego symbolem [...]. Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu dotyczącego wyłożenia projektu planu na czas krótszy niż wskazany w ustawie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że uchybienie to nie stanowi istotnego naruszenia trybu sporządzania planu. Na żadnym etapie procedury planistycznej skarżący takiego zarzutu nie podnosili, nie podnieśli go także bezpośrednio po wejściu w życie uchwały, a pojawił się on po ponad trzynastu latach od wejścia w życie planu. Natomiast z dokumentów planistycznych wynika, że złożyli uwagi odnośnie projektu planu. Z akt wynika też, że odbyła się dyskusja nad projektem planu, a zatem wymagania w zakresie trybu sporządzania planu miejscowego zostały dochowane. Dalej Sąd pierwszej instancji stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie zawiera wskazania z jakich powodów organ administracji zdecydował się na tak daleko idącą ingerencję w prawo własności nieruchomości skarżących. Nie ma także analizy innych wariantów realizacji zamierzenia inwestycyjnego, w tym przebiegu nowo wyznaczonych dróg po nieruchomościach sąsiednich przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową czy w granicach nieruchomości skarżących. Także z dołączonej dokumentacji dotyczącej przebiegu procedury planistycznej nie można wnioskować, że rozważono w jej trakcie mniejsze ograniczenie uprawnień właścicielskich. Rozważenie mniejszego zakresu ingerencji w uprawnienia właścicielskie skarżących nie jest równoznaczne z analizą uwarunkowań technicznych układu drogowego. Nieruchomość skarżących sąsiaduje z ulicą [...], wskazywaną jako główna istniejąca droga dla obsługi komunikacyjnej terenu. Z jednej strony w interesie publicznym jest stworzenie układu drogowego zapewniającego wszystkim terenom właściwą obsługę komunikacyjną z uwzględnieniem istniejących dróg publicznych, powiązań z układem dróg zewnętrznych, ukształtowania terenu i barier z tym związanych (np. spadki terenu, cieki wodne, zastoiska wodne itp.), a także stanu własności. Z drugiej strony, w interesie właścicieli nieruchomości jest to, by zakres ich władztwa nie był naruszany (ewentualnie został naruszony w minimalnym zakresie). Z akt sprawy wynika, że zabrakło chociażby rozważenia możliwości zaprojektowania drogi oznaczonej symbolem [...] w kierunku granicy nieruchomości skarżących z terenami oznaczonym symbolem [...], a drogi oznaczonej symbolem [...] w kierunku granicy z działkami nr [...] i [...]. Zaprojektowanie przebiegu drogi we wskazany sposób, w granicach działki skarżących i działek sąsiednich bez wątpienia stanowiłoby mniejsze ograniczenie przysługujących im uprawnień. Zarówno z uzasadnienia uchwały jak i z materiałów planistycznych nie wynika by w ramach procedury planistycznej rozważano tę kwestię. Z żadnego dokumentu nie wynika także z jakich powodów w granicy nieruchomości skarżących wyznaczono także przebieg pasa technicznego i jakim celom ma on służyć. Nie zbadano zatem w ramach procedury planistycznej czy obciążenie nieruchomości skarżących nastąpiło bez nadmiernej ingerencji w prawo własności skarżących i z zachowaniem zasady równości i proporcjonalności. Zapisy planu nie mogą naruszać zasad równości i proporcjonalności (art. 32 i art. 31 ust. 2 Konstytucji RP). Nie może budzić wątpliwości, że organ uchwalający plan miejscowy jest zobowiązany między innymi do wyważania interesów prywatnych i interesu publicznego. Ustalenia planu miejscowego powinny uwzględniać wymogi wynikające z zasady proporcjonalności. Sąd pierwszej instancji wskazał także, iż zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (pkt. 4). Projekt planu miejscowego podlega natomiast uzgodnieniu m.in. z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków (art. 17 pkt 7b u.p.z.p.). Obowiązujące w momencie sporządzania projektu planu miejscowego rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 Nr 164, poz. 1587) przewidywało w § 7 pkt 6, że projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać granice i oznaczenia terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Do przepisów odrębnych, o których mowa w przywołanym przepisie zaliczyć należy m. in. art. 19 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r., Nr 162, poz. 1568 ze zm.; zwanej dalej: "u.o.z.o.z."). Przepis ten (w brzmieniu obowiązującym w momencie sporządzania projektu planu) stanowił, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się, w szczególności ochronę zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia (art. 19 ust. 1 pkt 1), a w studium i planie miejscowym ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków (art. 19 ust. 3). Z zestawienia przywołanych przepisów wynika, że w czasie tworzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Kościerzyna obowiązywał wymóg uwzględnienia ochrony zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia, a w samym projekcie planu należało ustalić strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązywały określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Decyzją z dnia 25 września 1978 r., nr KL.VI/0138/78 Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku wpisano pod numerem 796, obecnie nr 925 do rejestru zabytków zespół urbanistyczny miasta Kościerzyna wraz z planem stanowiącym integralną część decyzji. W decyzji określono strefy ochrony konserwatorskiej: A – w obszarze objętym decyzją: 1. Rezerwat krajobrazu kulturowego; 2. Strefę konserwacji urbanistycznej; 3. Strefę restauracji urbanistycznej, w której przewidziano ochronę struktury przestrzennej, w skali architektonicznej dopuszczalne nowe uzupełnienia z zastrzeżeniami: a/ ograniczenie modułu przestrzennego do wymiarów rzutu: 12 m x 12 m i wysokości 12m (wraz ze stromym dachem); b/ architektura stosująca strome dachy, wykusze, nowoczesne materiały elewacyjne wysokiej klasy obok materiałów regionalnych; c/ zakaz stosowania projektów typowych. Wszelkie projekty powinny być uzgadniane z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków; B – w strefie ochrony otoczenia zespołu zabytkowego: 1. Strefa ograniczenia gabarytu zabudowy – dopuszczalny maksymalny wymiar rzutu: 16m x 32m, wysokość: 12m; 2. Strefa ochrony krajobrazu: ochrona ekspozycji biernej zespołu zabytkowego, zakaz zabudowy przedpola obiektami kubaturowymi – lub innymi niekorzystnie wpływającymi na sylwetę miasta oraz obniżającymi walory ekspozycyjne zespołu zabytkowego. Nieruchomość skarżących znajduje się w strefie ochrony otoczenia zespołu zabytkowego. Jak wskazał pełnomocnik skarżących teren objęty uchwałą z dnia 31 marca 2010 r. w dalszym ciągu wskazywany jest jako strefa ochrony konserwatorskiej. W dniu 30 marca 2010 r. wydana została decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdzająca nieważność części decyzji 25 września 1978 r., nr KL.VI/0138/78 Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku. Stwierdzenie nieważności dotyczyło części dotyczącej ustanowienia rygorów konserwatorskich określonych w legendzie do planu tj. ustaleń, że nowa zabudowa podlega ograniczeniom: w strefie ochrony konserwatorskiej w obszarze objętym decyzją A.2. Strefie konserwacji urbanistycznej – w uzasadnionych przypadkach dopuszczalna wymiana substancji i rekompozycja historycznej bryły budynku. Wszelkie projekty i realizacje winny być uzgadniane z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków; w strefie ochrony konserwatorskiej w obszarze objętym decyzją A.3. Strefie restauracji urbanistycznej – a) ograniczenie modułu przestrzennego do wymiarów rzutu: 12m x 12 m i wysokości 12m /wraz ze stromym dachem. W końcowej części uzasadnienia decyzji wskazano, że obszar A, ze strefami 1 – 3, stanowi zabytek w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a strefa B, ze strefami 1 – 2 – otoczenie zabytku w rozumieniu art. 3 pkt 15. Nieruchomość skarżących w momencie tworzenia projektu planu miejscowego znajdowała się w strefie ochrony otoczenia zespołu zabytkowego. Wbrew powyższemu, w § 10 uchwały "Zasady ochrony środowiska kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej" przyjęto, że "W granicach terenu objętego planem nie występują obszary i obiekty prawnie chronione na podstawie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami". Z części graficznej planu wynika, że żadne strefy ochrony nie zostały wyznaczone. W ocenie Sądu, powyższe dowodzi, że przy procedowaniu zaskarżonej uchwały doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Stanowisko Rady Miasta, że teren znajduje się w otoczeniu zabytku, ale sam zabytkiem nie jest,jest wadliwe wobec treści przywołanych przepisów ustawy o ochronie i opiece nad zabytkami. W ocenie Sądu brak w planie miejscowym obligatoryjnych elementów określonych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. skutkuje wadliwością całej uchwały w przedmiocie miejskiego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższej oceny nie zmienia kwestia dokonanego uzgodnienia projektu planu miejscowego. Z przepisów u.p.z.p. wynika, że kompetencja do uchwalenia planu miejscowego przysługuje radzie gminy (miasta). Oznacza to, że ten organ jest "autorem" planu i ponosi odpowiedzialność za jego treść. W konsekwencji, błędne czy naruszające przepisy prawa uzgodnienie, które nie zostanie zweryfikowane przez organ stanowiący prowadzić będzie do wadliwości uchwały w sprawie planu miejscowego. W skardze kasacyjnej Rada Miasta zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1) art. 3 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.) w zw. z art. 32 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 935; zwanej dalej: p.p.s.a.) przez niewłaściwe zastosowanie polegające na niezasadnym uznaniu, że Rada Miasta podejmując zaskarżoną przekroczyła granice władztwa planistycznego, niedostatecznie uwzględniła prawo własności oraz naruszyła wynikające z Konstytucji RP zasady równości i proporcjonalności poprzez nieprawidłowe wyważenie interesu publicznego i praw indywidualnych; 2) art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z art. 147 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na niezasadnym przyjęciu, że uchwała o przyjęciu planu winna była zawierać szczegółowe uzasadnienia rozwiązań planistycznych - co stanowiło, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności powyższej uchwały w całości, podczas gdy w stanie faktycznym wskazane wyżej przepisy nie powinny były mieć zastosowania w taki sposób, gdyż Rada Miasta Kościerzyna nie przekroczyła granic władztwa planistycznego ani nie naruszyła konstytucyjnych zasad równości i proporcjonalności, a treść uchwały była zgodna z obowiązującym prawem; 3) art. 15 ust. 2 pkt 7, art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 7 pkt 6 rozporządzenia Ministra infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 147 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na niezasadnym uznaniu, że brak wrysowania w projekcie rysunku planu miejscowego granic i oznaczenia obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych (w tym wypadku na podstawie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami) było istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu, podczas gdy naruszenie to stanowi, co najwyżej, naruszenie nieistotne; 4) art. 17 pkt 6 lit. b tiret ósme ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 147 p.p.s.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP przez niewłaściwe zastosowanie polegające na niezasadnym uznaniu, że uzgodnienie planu dokonane przez Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku nie korzystało z domniemania prawidłowości; 5) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku polegające na niewyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie przyjęcia, że skarżący mają legitymację prawną do wniesienia skargi w części dotyczącej twierdzenia, że doszło do naruszenia zasad sporządzania planu polegającego na pominięciu w projekcie rysunku planu miejscowego granic i oznaczenia obiektów i terenów chronionych na terenie na podstawie przepisów odrębnych, w sytuacji gdy, zdaniem organu, uczestnicy nie mają takiego interesu; przy czym wadliwość ta jest istotna, gdyż braki uzasadnienia uniemożliwiają kontrolę instancyjną zaskarżonego rozstrzygnięcia w jego zasadniczych elementach, jak również w przypadku uznania, że uczestnicy nie mają interesu prawnego w skarżeniu uchwały Rady Miasta to doprowadziłoby to do odrzucenia skargi lub jej oddalenia; Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Rada Miasta podała zaskarżony plan został uchwalony przeszło 14 lat temu pod rządami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w wersji, w której uzasadnienie nie było wymienione jako obligatoryjna część sporządzanego dokumentu. Nie był też ustawowo określony zakres uzasadnienia, jak ma to miejsce w obecnie obowiązującej wersji ustawy. To rozbudowana forma uzgadniania, opiniowania i partycypacji społecznej mająca miejsce w procesie tworzenia planu miejscowego jest miejscem do tłumaczenia i wyjaśniania przyjętych w planie rozwiązań i jest swego rodzaju formą uzasadnienia ostatecznego kształtu planu miejscowego. Na etapie sporządzenia planu jednym z obligatoryjnych elementów procedury jest wyłożenie planu miejscowego, kiedy to każdy może się zapoznać z jego założeniami i zgłosić ewentualne uwagi. Na etapie wyłożenia obowiązkowo należy przeprowadzić dyskusję publiczną, gdzie każdy zainteresowany może bezpośrednio z urbanistą oraz przedstawicielami organu sporządzającego wyjaśnić nurtujące go wątpliwości i zastrzeżenia. Po wyłożeniu każdy może złożyć uwagi do planu, które odnoszą się do rozwiązań przyjętych w procedowanym dokumencie. Burmistrz ma obowiązek rozpatrzyć te uwagi i podjąć ostateczną decyzję co do ich uwzględnienia bądź odrzucenia. Ostatecznie zbiór uwag nieuwzględnionych w planie staje się załącznikiem do uchwały. W toku procedury planistycznej dotyczącej przedmiotowego planu skarżący składali uwagi do planu na etapie jego procedowania uznając, że zaproponowane rozwiązania układu komunikacyjnego kolidują z ich planami wybudowania domu jednorodzinnego oraz wpłyną negatywnie na środowisko naturalne. Burmistrz rozpatrzył uwagę odrzucając ją i szczegółowo uzasadnił tę decyzję. W uzasadnieniu odrzucenia uwagi m.in. wskazano przesłanki, którymi kierowano się przy projektowaniu układu komunikacyjnego zarówno w odniesieniu do całego obszaru planu wraz z powiązaniami zewnętrznymi jak i w odnoszącymi się do działek skarżących. Wątpliwy jest zatem zarzut Sądu pierwszej instancji dotyczący niedostatecznego uzasadnienia przyjętych w planie rozwiązań, skoro sam Sąd podkreślił, że w aktach sprawy znajdują się materiały wariantów przebiegu dróg jak również protokoły z prób negocjacji świadczące o rozważaniu innych z uczestnikami proponowanych rozwiązań projektowych. Nie można też zgodzić się z zarzutem, że w aktach procedury planistycznej brak jest dokumentu, który można by uznać za analizę stanu istniejącego. Takimi dokumentami wykonanymi przez autorów zaskarżonego planu są opracowanie ekofizjograficze, waloryzacja rolniczej przestrzeni produkcyjnej, mapa hipsometryczna, jak też inwentaryzacja istniejącego zagospodarowania sporządzone w wersji graficznej stanowiące materiały wyjściowe do opracowywania projektu planu. Wyznaczony pas techniczny ma zagwarantować możliwość poprowadzenia sieci, w szczególności kanalizacji sanitarnej. Jego przebieg jest ściśle związany z ukształtowaniem terenu i został wyznaczony tak, aby wykonana mogła zostać kanalizacją grawitacyjna służąca odprowadzeniu ścieków z terenów przewidzianych pod zabudowę w północnej części obszaru planu . Wyznaczenie sieci dróg nie jest to, jak twierdzą Skarżący, działaniem korzystnym dla jednego właściciela, ale jest to element systemu przewidzianego dla obsługi kilkudziesięciu działek budowlanych. A wyznaczenie pasa technicznego z jednej strony było uwarunkowane ukształtowaniem terenu, a z drugiej strony prawem własności. Pas został wyznaczony przy granicy sprawiedliwie po równo na obie strony własności, aby jak najmniej ingerować w poszczególne nieruchomości. W wyniku przeprowadzonej analizy na etapie procedury planistycznej, jednym z podstawowych spostrzeżeń był fakt, iż w obszarze opracowania istniejący układ drogowy obsługujący istniejącą już zabudowę, w przewadze mieszkaniową, był niewydolny i nie spełnił swojego podstawowego zadania, tj. właściwego, bezpiecznego, wydajnego i racjonalnego skomunikowania terenu wraz z powiązaniem go z drogowym układem miasta. W spornym terenie Gmina nie posiadała żadnych gruntów, aby móc na nich zaplanować w tym obszarze układ komunikacyjny. Drogi konieczne do poprawnego funkcjonowania układu drogowego trzeba było zaprojektować na gruntach prywatnych. W odniesieniu do terenów spornej działki [...], jak również ich sąsiedztwa (dz. nr [...], [...], [...], [...]) Rada Miasta wskazała, że był to w 2010 r. znaczny obszar jeszcze bez zabudowy, ale w całości przeznaczony ustaleniami planu pod zabudowę mieszkaniową zgodnie z polityką władz miasta, której kierunki zdefiniowane zostały w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Kościerzyna. Dla tak dużego obszaru niezbędne było stworzenie układu dróg publicznych, który pozwoli na obsługę komunikacyjną całego tego obszaru i umożliwi racjonalne zagospodarowanie. Od zachodu obszar ograniczony jest terenami lasu, rzeką B. Takie warunki ukształtowania terenu nie dawały podstaw do wytyczenia dróg publicznych. Od północy nie było żadnego zainwestowania i żadnych dróg mogących dawać szansę powiązania komunikacyjnego z obszarem projektowanym. Omawiany teren posiadał jedynie powiązanie wyłącznie z ul. M. poprzez działki nr [...], [...] oraz dz. nr [...] od wschodu. Jest to jedyne miejsce gdzie możliwe jest racjonalne powiązanie całego terenu o powierzchni ok. 70 ha przeznaczonego pod funkcje mieszkaniowe z istniejącym układem drogowym. W wyniku podziału omawianego terenu powstało ok. 70 działek budowlanych. Taka ilość potencjalnych (na tamten czas) terenów inwestycyjnych wymuszała stworzenie układu komunikacyjnego, który będzie dawał podstawy dobrego funkcjonowania. Przyjęto, że musi to być układ owalnicowy tj, posiadający 2-3 wjazdy z ul. M. i zamykający główną ulicę w pętlę. I takie też rozwiązanie przyjęto ostatecznie w planie. Przyjęto miejsca wlotów projektowanych dróg biorąc pod uwagę zarówno istniejące podziały geodezyjne, jak również możliwość przyszłych podziałów tego terenu, ale również uwarunkowania wynikające np. z ukształtowania terenu. O właściwym wyważeniu tych interesów świadczy też to, że działki nr: [...], [...] i [...] w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Kościerzyna oznaczone są jako zabudowa mieszkaniowa z towarzyszeniem usług, a ustawodawca narzucił obowiązek zgodności uchwalanego planu miejscowego z tym studium. Zatem również dla tych działek w sposób racjonalny należało zapewnić obsługę komunikacyjną, stwarzając możliwość przyszłych podziałów. Nie jest słuszna przy tym sugestia Sądu, że gmina założyła dominację interesu publicznego nad interesem prywatnym. Rada Miasta stwierdziła, że wbrew zapatrywaniu Sądu pierwszej instancji, uchybienie dotyczące ochrony zabytków jest, co najwyżej, wadą nieistotną. Na czas sporządzenia projektu planu przyjęta była powszechnie zasada, że ochroną rejestrową objęty jest zabytek w postaci układu urbanistycznego miasta, czyli strefa A - w obszarze decyzji. Strefa B natomiast to otoczenie zabytku, który to obszar jest przedpolem właściwego zabytkowego układu urbanistycznego miasta Kościerzyna. Sporządzając projekt planu miejscowego w 2009 r., zgodnie z interpretacją powszechnie wówczas przyjmowaną, brano pod uwagę, że teren znajduje się w otoczeniu zabytku, ale sam w sobie zabytkiem nie jest. Taki pogląd w ówczesnym czasie było powszechny i skutkował też tym, że decyzje administracyjne, np, pozwolenia na budowę, były uzgadnianie przez Pomorskiego Wojewódzki Konserwator Zabytków w Gdańsku jedynie dla układu urbanistycznego miasta, czyli strefy A - stanowiącej obszar objęty decyzją. Dla stref B - otoczenia zabytku tych uzgodnień nie wymagano. Z tych powodów wprowadzono do ustaleń planu zapis, że nie występują obszary i obiekty prawnie chronione na podstawie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Na terenach tych większość terenów przeznaczona została pod zabudowę jednorodzinną o niezbyt dużej intensywności. Przyjęte założenia na etapie uzgadniania i opiniowania projektu planu w 2009 r. zostały pozytywnie uzgodnione przez Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku. Organ ustawowo powołany do ochrony i opieki nad zabytkami, a zarazem zobligowany do uczestnictwa w procedurze sporządzenia planu miejscowego uznał za właściwe założenia przyjęte w planie. Jest to istotna okoliczność, gdyż Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się uchybień ze strony Rady Miasta w zakresie procedury uzgodnień i opiniowania planu. Zasada domniemania prawidłowości działania administracji publicznej polega na tym, że określone stanowiska lub stwierdzenia wydane przez uprawniony organ winny być respektowane, aż do momentu ich podważenia, i wywołują skutki w postaci stabilizacji i pewności prawa. W takim kontekście czynienie Radzie Miasta Kościerzyna zarzutu, iż uchwalając sporny plan postąpiła niezgodnie z prawem, nie jest słuszne. Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Gdańsku uznał, że zapisy planu są właściwe w kontekście ochrony przedpola zabytkowego układu urbanistycznego i ograniczają gabaryty nowej zabudowy w taki sposób, że spełnione są cele ochrony krajobrazu kulturowego. Można bez najmniejszej wątpliwości powiedzieć, że wrysowanie granicy strefy w sensie materialnym nic w tym wypadku nie zmienia w stosunku do przyjętych założeń. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera w ogóle wyjaśnienia, w jaki sposób omówione wyżej uchybienie planu naruszają jakikolwiek interes prawny uczestników, którego występowanie daje prawo stronie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 50 § 1 p.p.s.a.). Uzasadnienia tego interesu nie podali sami uczestnicy, a jego brak był przecież podnoszony przez Radę Miasta, chociażby przez jej pełnomocnika na rozprawie w dniu 15 maja 2024 r. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.S. i J.S. wnieśli o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzili, że Sąd pierwszej instancji szczegółowo przeanalizował zebrany w sprawie materiał dowodowy trafnie wskazując, że Rada Miasta Kościerzyna przekroczyła granice władztwa planistycznego, niedostatecznie uwzględniła prawo własności oraz naruszyła wynikające z Konstytucji RP zasady równości i proporcjonalności poprzez nieprawidłowe wyważenie interesu publicznego. Nie można zgodzić się ze Skarżącą kasacyjnie, że pominięcie w projekcie rysunku planu miejscowego granic i oznaczenia obiektów i terenów chronionych było co najwyżej wadą nieistotną. Istnienie tej strefy wiąże się z istotnymi ograniczeniami i chociażby tylko z tej przyczyny strefa ta winna być uznana za istotną i powinna się znaleźć w projekcie rysunku planu miejscowego. Podkreślono, że Skarżący mają ponadto legitymację prawną do wniesienia skargi w części dotyczącej twierdzenia, że doszło do naruszenia zasad sporządzania planu Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Rozpoznana przez Sąd pierwszej instancji skarga została złożona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 z późn. zm.; zwanej dalej: u.s.g.), który przewiduje, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowane zostało stanowisko, według którego w postępowaniu toczącym się na podstawie na art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu, sąd może stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego. Jeżeli więc skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności aktu powinno zasadniczo nastąpić tylko w odniesieniu do części planu dotyczącej tej nieruchomości, a w szerszym zakresie tylko wówczas, gdy jest to niezbędne dla zachowania spójności ustaleń planistycznych (por. wyroki NSA z 4 czerwca 2008 r. II OSK 1883/07, z 25 listopada 2008 r. II OSK 978/08, z 24 lutego 2009 r. II OSK 1087/08, z 18 września 2015 r. II OSK 37/14, z 28 kwietnia 2016 r. II OSK 2992/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższych uwag uprawnione jest wnioskowanie, że wykazanie przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego jest nie tylko warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., ale też determinuje zakres merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu. Ewentualne stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie planu miejscowego powinno obejmować te jej ustalenia, które pozostają w związku z indywidualnym interesem podmiotu skarżącego i powodują dla niego następstwa w postaci ograniczenia bądź pozbawienia konkretnych uprawnień do danej nieruchomości. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że wyeliminowanie z obrotu planu miejscowego w szerszym zakresie wywołuje skutki prawne wobec innych podmiotów nie biorących udziału w postępowaniu sądowym i niemogących przez to bronić własnego interesu w sprawie (wyrok NSA z 21 lutego 2019 r. II OSK 845/17; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie stwierdzone przez Sąd pierwszej instancji istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego nie musiało automatycznie skutkować stwierdzeniem nieważności całej zaskarżonej uchwały, a więc uwzględnieniem w całości żądań zawartych w skardze. Sąd pierwszej instancji powinien był dokonać oceny tych wszystkich okoliczności, które mają istotne znaczenie dla wyznaczenia przedmiotowego zakresu zaskarżonej uchwały, co do którego konieczne jest zastosowanie sankcji nieważności. Zasadnie skarżąca kasacyjnie Rada Miasta zarzuciła zatem Sądowi pierwszej instancji, iż ograniczeń tych nie dostrzegł stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Zasadnie w skardze kasacyjnej podważono także stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały powodów dla których Rada Miasta zdecydowała się na tak daleko idącą ingerencję w prawo własności nieruchomości Skarżących, mógł stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po pierwsze wyjaśnienia wymaga, że w dacie uchwalenia przedmiotowej uchwały ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidywała obowiązku sporządzania uzasadnienia do planu miejscowego. Wprawdzie taki obowiązek niewątpliwie wynika z aktualnego brzmienia art. 15 ust. 1 ustawy, jednak obowiązek ten został wprowadzony dopiero ustawą z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji i zmiana ta weszły w życie dnia 18 listopada 2015 r., podczas gdy zaskarżona uchwała została uchwalona w dniu 31 marca 2010 r. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się także, że brak uzasadnienia uchwały nie w każdym przypadku stanowi na tyle istotną wadę, że jej wystąpienie rodzi konieczność wyeliminowania takiego aktu z obiegu prawnego. Dopiero jednoczesny brak uzasadnienia uchwały oraz całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ gminy powoduje istotną wadliwość uchwały uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności (por. wyroki NSA z 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06; z 23 maja 2013 r., I OSK 240/13; z 20 marca 2019 r. II OSK 3043/18; z 29 sierpnia 2018 r., II OSK 2136/16; z 18 maja 2017 r., I OSK 23/17; http://orzecznie.nsa.gov.pl). Zasadnie Sąd pierwszej instancji uznając, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie wyjaśnia wyczerpująco przyjętego w planie rozwiązania komunikacyjnego. Dokonał analizy dokumentacji planistycznej w tym zakresie, jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyniku tej analizy wyciągnął błędny wniosek, że dokumentacja to nie wskazuje powodów do tak znaczącej ingerencji w prawo własności skarżących. Analiza dokumentacji planistycznej wskazuje bowiem, że Skarżący składali uwagi do projektu planu w zakresie układu komunikacyjnego, a Burmistrz nie uwzględniając tych uwag, wyjaśnił powody takiej decyzji. Sam Sąd pierwszej instancji dostrzegł, że w aktach planistycznych znajdują się materiały przewidujące różne warianty przebiegu dróg jak również protokoły z prób negocjacji świadczące o rozważaniu innych rozwiązań projektowych. Ponadto w aktach planistycznych znajduje się dokumentacja pozwalająca stwierdzić, że Rada Miasta dokonała analizy dotychczasowego układu komunikacyjnego oraz analizowała możliwość przyjęcia innych wariantów układu komunikacyjnego. Przeznaczając sporne tereny pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną niezbędne było stworzenie układu dróg publicznych, który pozwoli na obsługę komunikacyjną całego tego obszaru. W skardze kasacyjnej szczegółowo przedstawiono poszczególne etapy projektowania układu drogowego, wprowadzonych zmian, a także uzasadnienie dla ostatecznie przyjętego rozwiązania, co znajduje potwierdzenie w aktach planistycznych. W tej sytuacji nie sposób podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, iż w toku procedury planistycznej nie dokonano analizy uwarunkowań technicznych układu drogowego. Wskazując na konieczność poszukiwania kolejnych rozwiązań w tym zakresie, korzystniejszych dla Skarżących, Sąd pierwszej instancji nie dostrzega, że w toku procedury planistycznej Skarżący negowali potrzebę zapewnienie układu komunikacyjnego, co do zasady. W konsekwencji jako zasadne Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty naruszenia art. 3 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.; zwanej dalej: u.p.z.p.) w zw. z art. 32 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 147 p.p.s.a., a także art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 147 p.p.s.a. Jako zasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał także zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 7, art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 pkt 6 rozporządzenia Ministra infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 147 p.p.s.a. Zasadnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że obligatoryjnym elementem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazanym w art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., jest określenie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, a § 7 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 Nr 164, poz. 1587) przewidywał, że projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać granice i oznaczenia terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Co do zasady zatem w planie należało ustalić strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązywały określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Uznając, stwierdzone w tym zakresie uchybienie, jako podstawę do twierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, Sąd pierwszej instancji nie dokonał analizy istotności tego naruszenia w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w szczególności nie wziął pod uwagę, że projekt planu został pozytywnie uzgodniony przez Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Powyższe uchybienia skutkowały uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny będzie zobowiązany w pierwszej kolejności ustalić zakres kontroli zaskarżonej uchwały wyznaczony naruszeniem interesu prawnego Skarżących. Następnie oceniając zasadność przyjętych rozwiązań w zakresie układu drogowego obowiązany będzie dokonać oceny ingerencji w prawo własności Skarżących w kontekście rozwiązań przyjmowanych na etapie prac planistycznych, a szczegółowo przedstawionych w skardze kasacyjnej. Ponadto obowiązkiem Sądu pierwszej instancji będzie ocena ewentualnie stwierdzonych uchybień w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.