II OSK 2633/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant asystent sędziego Joanna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 412/22 w sprawie ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 17 stycznia 2022 r. nr IFXIV.7840.9.64.2021 w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Rybnickiego z dnia 14 czerwca 2021 r. nr 363/2021; 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz [...] S.A. w W. kwotę 1707 (jeden tysiąc siedemset siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 412/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę [...] S.A. na decyzję Wojewody Śląskiego, dalej także: "organ odwoławczy" lub "Wojewoda", z dnia 17 stycznia 2022 r. nr IFXIV.7840.9.64.2021, w przedmiocie pozwolenia na budowę. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia 28 kwietnia 2021 r., [...] S.A. w W., zwróciła się do Starosty Rybnickiego o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji pn. "Budowa stacji bazowej telefonii cyfrowej nr [...]", składającej się ze stalowej wieży o wysokości 42 m, instalacji antenowej, urządzeń sterujących, ogrodzenia oraz wewnętrznej linii zasilającej Nn na działce nr [...], położonej w K., przy ul. [...] Starosta Rybnicki, decyzją z dnia 14 czerwca 2021 r., nr 363/2021, działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), dalej także: "Prawo budowlane", odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla wnioskowanego przedsięwzięcia. W uzasadnieniu organ wskazał, że po weryfikacji złożonego wniosku, projektu budowlanego oraz analizie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdzono, że przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta Czerwionka – Leszczyny, zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej nr IX/78/2002 z dnia 26 września 2002 r., dalej także: "Plan miejscowy". Zdaniem organu, planowana inwestycja jest przewidziana do realizacji na terenie oznaczonym w planie symbolem R1, z podstawowym przeznaczeniem pod działalność rolniczą. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Wojewoda Śląski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu opisano dotychczasowy przebieg postępowania. Zdaniem organu odwoławczego, planowana inwestycja została prawidłowo zakwalifikowana jako obiekt budowlany, a nie jako urządzenie infrastruktury technicznej, co wynika z przepisów prawa budowlanego oraz planu miejscowego, z uwagi na wyraźne rozróżnienie pojęć urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej. W związku z powyższym, nie można uznać realizacji inwestycji za zgodną z treścią § 29 ust. 2 pkt 3 Planu miejscowego, mocą którego dopuszczono realizację na terenie R1 sieci i "urządzeń infrastruktury technicznej". Ponadto Wojewoda podzielił twierdzenia organu I instancji, że lokalizacja stacji bazowej na terenie R1 naruszałaby ustalone w § 29 ust. 3 pkt 1 i 3 Planu miejscowego zakazy realizacji wszelkich obiektów kubaturowych i użytkowania terenów powodujących utratę zdolności produkcyjnej gruntów rolnych, co oznacza, że art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu nie znajduje w niniejszym wypadku zastosowania. W skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę. Sąd wskazał, że przeznaczenie terenu na cele produkcji rolnej, oznaczonej symbolem R1, nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji telekomunikacyjnej, jednakże plan miejscowy w treści § 29 zawiera ograniczenia i zakazy, które uniemożliwiają zrealizowanie spornego przedsięwzięcia. Dlatego, zdaniem Sądu, nie doszło do naruszenia art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2022, poz. 884), dalej także: "ustawa o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych". Sąd stwierdził, że na powyższy pogląd nie ma wpływu również dodany ust. 1a do art. 46 wspomnianej ustawy, który wszedł w życie z dniem 25 października 2019 r., czyli po wydaniu wyroku tut. Sądu z dnia 9 października 2017 r., sygn. akt. II SA/Gl 499/17. Wspomniany przepis jest bowiem zakresowo tożsamy z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu, a nadto nie wprowadza zmiany w zakresie zakazów i ograniczeń w planach miejscowych. Wydaje się, iż ma on na celu jedynie usunięcie wątpliwości co do niestosowania przepisów planów miejscowych obowiązujących przed rokiem 2010 (czyli przed wejściem w życie ustawy o wspieraniu), które zawierałyby tego rodzaju zakazy i ograniczenia, a także planów, które zostały uchwalone w stanie prawnym obowiązującym już po wejściu w życie ustawy o wspieraniu, ale wbrew zakazowi wynikającemu z art. 46 ust. 1, takowe zakazy i ograniczenia zawierały. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, co dotyczy: - art. 46 ust. 2 Megaustawy, poprzez niezastosowanie, uznając zgłoszone przedsięwzięcie za niezgodne z przeznaczeniem terenu określonym w § 29 planu miejscowego, choć przywołany przepis stanowi, iż przeznaczenie terenu na cele rolnicze nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a regulacje planu miejscowego nie zawierają ograniczeń ani zakazów w lokalizowaniu przedsięwzięć tego rodzaju; - art. 46 ust. 1a Ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 884) w skardze kasacyjnej: Megaustawa, poprzez niezastosowanie proinwestycyjnej wykładni postanowień planu miejscowego. 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 151 w zw. z art. 134 P.p.s.a. jak również w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1 K.p.a. poprzez: a) niezastosowanie przepisu art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. i nieuchylenie zaskarżonej Wojewody Śląskiego z dnia 17 stycznia 2022 r., pomimo iż nie odpowiadała ona prawu materialnemu i procesowemu w zakresie wskazanym w skardze, w szczególności zaś niedostrzeżenia, że przy wydawaniu decyzji organów I i II instancji ww. organy nie działały w granicach i na podstawie przepisów prawa oraz nie prowadziły niniejszego postępowania w taki sposób, by budziło to zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej; b) art. 151 P.p.s.a. w zw. z przepisami art. 134 P.p.s.a., art. 3 §1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 P.p.s.a. poprzez arbitralne oddalenie skargi, pomimo nienależytego wykonania obowiązku kontroli decyzji organu II instancji. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Na rozprawie w dniu 28 maja 2025 r. dopuszczono do udziału w postępowaniu Stowarzyszenie O. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej. Na uwzględnienie zasługuje zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 884), uznając zgłoszone przedsięwzięcie za niezgodne z przeznaczeniem terenu określonym w § 29 Planu miejscowego. Analizę użytego w § 29 ust. 2 pkt 3 Planu miejscowego określenia "urządzenia infrastruktury technicznej", rozpocząć trzeba od uwagi, że nie jest uprawnione wykluczenie stacji bazowych telefonii komórkowej, z inwestycji, których lokalizację dopuszcza ten przepis, z uwagi na przyjęcie, że § 29 ust. 2 pkt 3 Planu dopuszcza jedynie lokalizację urządzeń budowlanych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Nie ma podstaw do traktowania urządzeń technicznych, o jakich mowa w § 29, jedynie jako urządzeń budowlanych. Skoro mamy do czynienia z zastosowaniem norm miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to abstrahując na razie od treści art. 46 ust. 1-2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, należy w pierwszej kolejności posługiwać się rozumieniem określonych, użytych w planie miejscowym pojęć, z uwzględnieniem norm definiujących zawartych w tym planie. W razie braku stosownych norm wykładających znaczenie zawartych w ustaleniach planu pojęć, uprawnione jest przede wszystkim, w ramach wykładni systemowej, skorzystanie z norm stosowanej dziedziny prawa, tj. powszechnie obowiązujących norm z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Uchwała Nr IX/78/2002 Rady Miejskiej w Czerwionce-Leszczynach, z dnia 26 września 2002 r. w sprawie: miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta Czerwionka – Leszczyny została uchwalona na podstawie art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz.139 ze zm.). Według art. 10 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb, zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej oraz linie rozgraniczające tereny tej infrastruktury. Odczytując znaczenie określenia użytego w § 29 ust. 2 pkt 3 Planu "urządzenia infrastruktury technicznej" nie można zatem pomijać brzmienia tej podstawy ustawowej, która obowiązywała w dacie uchwalenia Planu. Jak z przywołanego przepisu art. 10 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wynika, nie wskazano w hipotezie tego przepisu "infrastruktury technicznej z zakresu łączności publicznej, czy też telekomunikacji". Nie ma jednak, zarówno w świetle przepisów ustawy, jak i ustaleń Planu, podstaw do przyjęcia, że "infrastruktura techniczna" nie obejmowała infrastruktury z zakresu telekomunikacji. Stanowisko to umacniają rezultaty wykładni tekstu Planu w dacie zastosowania tych ustaleń w decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. W myśl art. 75 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, przepis art. 46 i art. 48 stosuje się także do planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy. Przepis art. 46 ust. 1 tej ustawy stanowi zaś, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W świetle art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.), dalej także: "u.g.n.", celem publicznym jest m.in. budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych obiektów i urządzeń łączności publicznej. Stosownie natomiast do treści art. 2 pkt 46 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2021 r. poz. 576 ze zm.), urządzenie telekomunikacyjne to urządzenie elektryczne lub elektroniczne przeznaczone do zapewniania telekomunikacji. Stacja bazowa telefonii komórkowej jest elementem niezbędnym dla funkcjonowania sieci, bezpośrednio związanym ze świadczeniem usług telekomunikacyjnych. Jest to zamierzenie inwestycyjne w sieci telekomunikacyjne wykorzystywane do świadczenia usług telekomunikacyjnych dostępnych dla ogółu użytkowników. Posiada zatem status urządzenia łączności publicznej w rozumieniu art. 6 pkt 1 u.g.n., którego realizacja stanowi działania o znaczeniu ponadlokalnym. Stanowi więc inwestycję celu publicznego, o której mowa w art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), dalej także: "u.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2338/17; wyrok NSA z dnia 12 października 2023 r., sygn. akt II OSK 1307/22; wyrok NSA z dnia 21 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 548/20). Posiadanie przez stację bazową telefonii komórkowej cech urządzenia łączności publicznej, w rozumieniu szeroko rozumianego prawa telekomunikacyjnego, nie wyłącza traktowania takiej stacji jako całości techniczno-użytkowej, a więc budowli, w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 46 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o wspieraniu usług i rozwoju sieci telekomunikacyjnych, dopuszcza się lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w postaci stacji bazowych, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1710/20). O takiej sprzeczności nie świadczy także odwołanie się przez Sąd pierwszej instancji do treści § 25 ust. 2 pkt 3 Planu miejscowego. W przepisie tym dopuszczono, na terenie ZP1 - "tereny zieleni wysokiej realizowanej na obszarach poprzemysłowych obejmujących hałdy, zwał płaski i osadniki mułowe" - lokalizację sieci, urządzeń, obiektów infrastruktury technicznej, w tym elektrowni wiatrowej. Wyraźne dopuszczenie lokalizacji elektrowni wiatrowych na terenie poprzemysłowym nie oznacza, że stacji bazowych telefonii komórkowej nie można zaliczyć do urządzeń infrastruktury technicznej z zakresu łączności publicznej w rozumieniu wyżej przedstawionym, a co za tym idzie do urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu § 29 ust. 2 pkt 3 Planu miejscowego, interpretowanego systemowo przy pomocy art. 46 ust. 1 i 2 w związku z art. 75 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Skonstatować przy tym można, że rozumienie urządzeń infrastruktury technicznej, o których mowa w § 29 ust. 2 pkt 3 Planu miejscowego, polegające na wyłączeniu z ich zakresu stacji bazowych telefonii komórkowej, oznaczałoby, że na obszarze analizowanego Planu miejscowego nie budziłaby wątpliwości lokalizacja stacji bazowej jedynie na terenie ZP1. Ustalenia Planu w zakresie urządzeń infrastruktury technicznej, dotyczące szeregu jednostek planistycznych zawierają normy identyczne jak § 29 ust. 2 pkt 3. Bez wykładni determinowanej przepisami art. 75 ust. 1 w związku z art. 46 ust. 1 i 2 zdanie pierwsze ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, przepisy Planu uniemożliwiały by lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, na terenach innych, niż ZP1. Byłoby to sprzeczne z dyspozycją art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Powyższy wywód nie oznacza, że we wszystkich jednostkach planistycznych badanego Planu miejscowego lokalizacja stacji bazowych jest dopuszczalna. Kwestia ta jest uwarunkowana indywidualnymi okolicznościami określonego terenu i określonej inwestycji z zakresu łączności publicznej. Stosowne rozstrzygnięcia w tym zakresie pozostają poza przedmiotem niniejszej sprawy. W rozpoznawanej zaś sprawie, przyjęcie, że lokalizacja stacji bazowej nie jest dopuszczalna z uwagi na brak w przepisie § 29 ust. 2 pkt 3, dopuszczającym lokalizację, słowa "obiekty", stanowiło naruszenie art. 46 ust. 1 i 2 zdanie pierwsze ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych w związku z § 29 ust. 2 pkt 3 Planu, poprzez błędną wykładnię ustalenia Planu (§ 29 ust. 2 pkt 3) i jego niewłaściwe zastosowanie. W konsekwencji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, lokalizacja wnioskowanej stacji bazowej, będącej inwestycją celu publicznego w zakresie łączności publicznej, a zatem urządzeniem łączności publicznej, nie narusza § 29 ust. 2 pkt 3 Planu miejscowego. Natomiast według art. 46 ust. 2 zdanie drugie ustawy o wspieraniu rozwoju sieci i usług telekomunikacyjnych, przeznaczenie terenu na cele rolnicze nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Zgodnie z § 29 ust. 3 pkt 3 Planu miejscowego, na terenach wymienionych w ust. 1 obowiązuje zakaz użytkowania terenów powodujących utratę zdolności produkcyjnej gruntów rolnych. Uwzględniając jednak powołany powyżej przepis art. 46 ust. 2 zdanie drugie, należy przyjąć, że ocena o zaistnieniu przesłanki negatywnej lokalizacji, tj. utraty zdolności produkcyjnej gruntów rolnych, nie może być rezultatem każdej lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej. Zakaz ten, jakkolwiek stanowczy, jest uwarunkowany indywidualnymi okolicznościami sprawy. Bez wykazania w trakcie postępowania wyjaśniającego w postępowaniu o pozwolenie na budowę, utraty zdolności produkcyjnej gruntów rolnych, nie jest możliwe przyjęcie, że lokalizacja stacji bazowej jest sprzeczna z § 29 ust. 3 pkt 3 Planu miejscowego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Rybnickiego z dnia 14 czerwca 2021 r., nr 363/2021. Na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 200 P.p.s.a. zasądzono od Wojewody Śląskiego na rzecz [...] S.A. kwotę 1707 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.