II OZ 758/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażaleń M. A. i J. A., W. L. oraz H. W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 marca 2025 r., sygn. akt II SA/Gl 123/25 odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skarg M. A. i J. A., W. L. oraz H. W. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 20 listopada 2024 r., nr IFXIII.7821.9.2024 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej postanawia: oddalić zażalenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z 17 marca 2025 r., sygn. akt II SA/Gl 123/25 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skarg M. A. i J. A., W. L. oraz H. W. na decyzję Wojewody Śląskiego z 20 listopada 2024 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że M. A. i J. A., W. L. oraz H. W. (dalej: "skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargi na decyzję Wojewody Śląskiego z 20 listopada 2024 r. dodającą zapis dotyczący numerów działek obejmujących nieruchomości, których dotyczy inwestycja (punkt I decyzji) oraz w punktach od II do XVII uchylającą w części decyzję Starosty [...] z 27 marca 2024 r., nr 1/2024 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Przebudowa ulicy [...] na odcinku od skrzyżowania z drogą powiatową nr 1709S w S. do skrzyżowania z drogą krajową nr 78 w Z. – kategoria drogi: droga powiatowa" i w tym zakresie orzekającą co do istoty, a w pozostałym zakresie utrzymującą w mocy ww. decyzję Starosty (punkt XVIII). W złożonych skargach skarżący zawarli tożsame treściwo wnioski o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, podnosząc, że wskazywana przez nich zasadność skarg jest podstawą do uwzględnienia wniosków. W przypadku rozpoczęcia prac nad budową drogi zachodzi bowiem niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz trudnych do odwrócenia skutków w majątkach skarżących. Sąd pierwszej instancji ustosunkowując się do zawartej we wnioskach argumentacji podniósł, że rozważając kwestię wstrzymania wykonania decyzji ZRID należy przede wszystkim mieć na względzie interes społeczny i gospodarczy, które przemawiają za szybką i sprawną realizacją przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie drogi. W konsekwencji wstrzymanie wykonania takiej decyzji jest dopuszczalne w wyjątkowych sytuacjach. Zestawiając taki interes społeczny i gospodarczy z przywołanymi w treści wniosków o wstrzymanie okolicznościami, Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że udzielenie w rozpatrywanej sprawie ochrony tymczasowej jest niezasadne. Sąd zauważył, że wprawdzie w wyniku wykonania zaskarżonej decyzji dojdzie do władczej ingerencji władzy publicznej w zakres przysługującego skarżącym prawa własności ich nieruchomości, jednak stanowi to normalne następstwo decyzji wydanej w trybie specustawy drogowej. Mając więc na względzie interes społeczny i gospodarczy, związany z realizacją inwestycji w zakresie dróg publicznych, Sąd stwierdził, że kolizja interesu indywidualnego skarżących z interesem społecznym nie może przesądzać o pozytywnym rozstrzygnięciu wniosków o wstrzymanie wykonania decyzji. Sąd pierwszej instancji podkreślił również, że zasadności złożonych wniosków nie można upatrywać w przekonaniu o wadliwości zaskarżonego rozstrzygnięcia. Kontrola w tym zakresie będzie bowiem dokonana przez Sąd dopiero na rozprawie. W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się zaistnienia przesłanek określonych w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zażalenia na powyższe postanowienie złożyli: M. A. i J. A., W. L. oraz H. W.. W założonych zażaleniach sformułowano te same zarzuty, zarzucając Sądowi naruszenie: 1) art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 311, ze zm.), dalej: "specustawa drogowa", poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące oddaleniem wniosków skarżących, podczas gdy w sprawie nie zostały spełnione przesłanki do nadania rygoru natychmiastowej wykonalności; 2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. poprzez niedokonanie wszechstronnej i obiektywnej analizy stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy, w tym w szczególności poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodziła potrzeba ingerencji w prawo własności przysługujące mieszkańcom ulicy [...], w tym skarżących, a interes społeczny ma charakter nadrzędny nad interesem jednostki w realiach niniejszej sprawy; 3) art. 61 § 1 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące oddaleniem wniosków o wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji, podczas gdy prawidłowa analiza zgromadzonych w sprawie dowodów i podniesionych przez skarżących argumentów powinna prowadzić do wniosku o konieczności wstrzymania zaskarżonej decyzji w całości. W oparciu o przedstawione zarzuty skarżący wnoszący zażalenia wnieśli o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W uzasadnieniach złożonych zażaleń skarżący podnieśli, że Sąd rozpoznając wnioski o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji pominął zupełnie rozważania odnoszące się do indywidualnego interesu skarżących, dając z góry pierwszeństwo interesowi społecznemu i gospodarczemu, związanemu z realizacją inwestycji drogowej. Ponadto skarżący podnieśli, że w sytuacji gdy mowa o decyzji bezzasadnej w stopniu oczywistym, a w dodatku wydanej z naruszeniem prawa, jakakolwiek choćby najmniejsza ingerencja w prawo własności – czyli dobro konstytucyjnie chronione, jest całkowicie niedopuszczalna. W ocenie skarżących decyzja Starosty [...], zasadniczo utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją Wojewody, została wydana bez wymaganego przepisami ustawy wniosku, albowiem wniosek Zarządu Powiatu [...] z 15 grudnia 2023 r. nie powinien zostać uznany za złożony skutecznie, gdyż czynności tej dokonał organ w świetle prawa nieistniejący, co było konsekwencją daleko idących uchybień w wyborze tego organu. Ponadto H. W. w złożonym zażaleniu zwróciła uwagę na istotne uchybienia proceduralne oraz merytoryczne dotyczące samego projektu inwestycji. Jej zdaniem projekt przygotowany został na podstawie nieaktualnych map, co było wielokrotnie zgłaszane do inwestora. Podniosła, że inwestycja drogowa jest już częściowo zrealizowana – droga została zaasfaltowana, a jej przebieg kolejny raz przesunięto w stronę nieruchomości skarżącej. A zatem ingerencja w jej nieruchomość obejmuje kluczowe elementy funkcjonalne działki – jedyne wejście i wjazd na posesję – a dodatkowo wymusza rozbiórkę trwałego ogrodzenia, co wiąże się z koniecznością poniesienia znacznych kosztów, na które skarżącej obecnie nie stać. Powyższe w ocenie skarżącej powoduje, że zachodzi realne ryzyko wyrządzenia jej niepowetowanej szkody majątkowej i naruszenia jej prawa własności, a postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania inwestycji zostało wydane bez uprzedniej, rzetelnej i kompleksowej analizy indywidualnych okoliczności sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenia nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści przepisu art. 61 § 1 p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Przywołany powyżej art. 61 § 3 p.p.s.a., choć przewiduje możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji na wniosek strony, to uzależnia skorzystanie z takiego środka prawnego do sytuacji, gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia stronie znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Możliwość udzielenia ochrony tymczasowej została zatem ograniczona od wystąpienia jednej z dwóch przesłanek zawartych w omawianym przepisie. Obowiązkiem strony jest wskazanie we wniosku okoliczności na poparcie spełnienia przynajmniej jednej z tychże przesłanek. Innymi słowy, uprawnienie to wiąże się z obowiązkiem uzasadnienia wniosku, poprzez poparcie go stosownymi twierdzeniami i dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonywujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania zaskarżonej decyzji, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie chodzi przy tym o jakiekolwiek skutki i jakąkolwiek szkodę, ale o szkodę i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu. Do wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, konieczne jest wykazanie takiej szkody, która nie będzie mogła być zrekompensowana wskutek zwrotu spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, jak również nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Trudne do odwrócenia skutki, to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Zasadniczo na gruncie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyjmuje się, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest wyjątkiem od zasady wykonywania decyzji ostatecznych. Z tego powodu przesłanki uprawniające do jego zastosowania muszą być interpretowane ściśle. Co więcej, specyfika rozpoznawanej sprawy polega na tym, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, ratio legis tej ustawy jest usprawnienie przebiegu procesu realizacji inwestycji, co powoduje jeszcze bardziej restrykcyjną ocenę sytuacji strony ubiegającej się o taką ochronę. Wynika to z uwzględnienia faktu, że w specustawie drogowej z uwagi na konieczność zapewnienia szybkiej i skutecznej budowy dróg publicznych interesowi społecznemu i gospodarczemu przyznano prymat nad słusznym interesem indywidualnym jednostki. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżone postanowienie odpowiada więc prawu. Rozważając - w kontekście podnoszonej przez skarżących argumentacji - kwestię wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej należy uwzględnić interes społeczny i gospodarczy, które przemawiają za szybką i sprawną realizacją przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie drogi, a także fakt, że jakkolwiek prawo własności jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP) i znajduje ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności w art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji), to nie jest jednakże prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Takimi przepisami ustawowymi dającymi podstawę do ograniczenia prawa własności są m.in. regulacje ww. ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Mogą zatem zaistnieć sytuacje, w których niezbędne jest ograniczenie lub pozbawienie prawa własności, co jednak z mocy prawa podlega odszkodowaniu, natomiast wynikłe z wykonania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej szkody podlegają uwzględnieniu w trybie specustawy drogowej. Należy wskazać, że zasadniczo sformułowana argumentacja skarżących odwołuje się do normalnych skutków, jakie może wywołać decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej: przesunięcie istniejącej drogi, konieczność rozbiórki ogrodzenia, przebudowa linii elektrycznej, wywłaszczenia, itp.). Ponieważ ex lege racjonalny ustawodawca uznał, że są to negatywne skutki, to jednocześnie przewidział "mechanizm rekompensacyjny", zarówno za wywłaszczenie nieruchomości pod inwestycję drogową (możliwość uzyskania odszkodowania stosownie do treści art. 12 w zw. z art. 18 specustawy drogowej), jak i gdy pozostała po wywłaszczeniu część nieruchomości nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele (obowiązek wykupu nieruchomości przez zarządcę drogi na wniosek właściciela, o czym stanowi art. 13 ust. 2 ww. specustawy drogowej) i inne działania (patrz np. art. 21a i art. 21b ww. specustawy drogowej) (por. też np. post. NSA z dnia 29 stycznia 2025 r., II OSK 3115/24). W sytuacji, gdy przyznane odszkodowanie nie będzie zgodne z interesem strony, dopuszczalne będzie kwestionowanie jego wysokości w drodze wnoszenia środków zaskarżenia. Co istotne w kontekście argumentacji zażaleń, w art. 61 § 3 p.p.s.a. nie chodzi o zwykłą szkodę będącą normalnym następstwem wykonania decyzji, ale o taką szkodę, której rozmiary są większe niż zwykłe wywołane wykonaniem danego rodzaju aktu. Użycie w art. 61 § 3 p.p.s.a. wobec szkody kwantyfikatora "znaczna" wskazuje, że chodzi tu o rozmiar szkody – nie każda szkoda ma charakter znaczny. Ustalenie, że grożąca szkoda jest szkodą znaczną, jest możliwe na podstawie analizy okoliczności konkretnej sprawy. Można o niej mówić, jeżeli rozmiary szkody wywołanej zwykle wykonaniem zaskarżonego aktu są większe niż zwykle wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju (por. R. Sawuła, Wstrzymanie wykonania rozstrzygnięć wydawanych w postępowaniu administracyjnym, Przemyśl – Rzeszów, 2008, s. 356). Oczywistym jest, że inwestycja drogowa musi powodować uciążliwości związane z jej realizacją, jednak strona powinna wykazać, że są to okoliczności przekraczające trudności, jakie zwyczajnie wiążą się z tego typu inwestycjami. Tego skarżący nie uczynili. Mając zatem na względzie interes społeczny i gospodarczy jaki wynika z istoty realizacji dróg publicznych przy zagwarantowaniu przez ustawodawcę prawa do odszkodowania za ingerencję w prawo własności, należy stwierdzić, że kolizja interesu indywidualnego z interesem społecznym, co ma miejsce w niniejszej sprawie, nie może przesądzać o pozytywnym rozstrzygnięciu wniosku skarżących, a tym samym prowadzić do uwzględnienia zażalenia. Wskazać należy, że wprawdzie w wyniku odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji niewątpliwie dojdzie do władczej ingerencji władzy publicznej w zakres przysługującego skarżącym dotychczas prawa własności ich nieruchomości, to jednak jest to typowe następstwo decyzji wydanej w trybie specustawy drogowej. Jak sygnalizowano powyżej, w art. 61 § 3 p.p.s.a., chodzi natomiast o szkodę, której rozmiary są większe niż zwykłe wywołane wykonaniem danego rodzaju aktu, takich jednak skarżący nie uprawdopodobnili. Sąd pierwszej instancji nie mógł dopuścić się również naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 107 § 3 oraz art. 11 k.p.a., albowiem przepisów tych nie stosował z uwagi na fakt, że postępowanie przed sądami administracyjnymi toczy się na podstawie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie zaś Kodeksu postępowania administracyjnego, który ma zastosowanie do spraw określonych w jego art. 1 i art. 2. Wymaga także podkreślenia, że w istotnym stopniu argumentacja złożonych zażaleń dotyczy prawidłowości (legalności) wydania zaskarżonej decyzji, w tym skuteczności wszczęcia postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, a nie skutków jej wykonania. Tego typu okoliczności nie mogą być jednak brane pod uwagę przy dokonywaniu oceny zaistnienia przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., albowiem do merytorycznych zarzutów względem zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd może odnieść się dopiero na etapie właściwego rozpoznawania sprawy, na co zwrócił uwagę także Sąd pierwszej instancji. Podnoszona natomiast przez skarżących okoliczność rozpoczęcia realizacji spornej inwestycji przez inwestora związana jest z nadaniem jej zgodnie z art. 17 ust. 1 specustawy drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności i w żaden sposób nie świadczy o ziszczeniu się przesłanek, o jakich mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.