II OSK 2630/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Jarocin od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 października 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 520/23 w sprawie ze skargi O.W. na uchwałę Rady Miejskiej w Jarocinie z dnia 20 czerwca 2023 r. nr XC/786/2023 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Zalew Roszków" w obrębach geodezyjnych Roszków i Siedlemin – etap I 1. uchyla punkt 2 i 3 zaskarżonego wyroku i w tej części oddala skargę; 2. zasądza od O.W. na rzecz Gminy Jarocin kwotę 510 (pięćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z 26 października 2023r., sygn. akt IV SA/Po 520/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi O. W. na uchwałę Rady Miejskiej w Jarocinie z dnia 20 czerwca 2023 r. nr XC/786/2023 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Zalew Roszków" w obrębach geodezyjnych Roszków i Siedlemin - etap I, w pkt 1 odrzucił skargę w części dotyczącej terenów oznaczonych symbolem 1RN, w pkt 2 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej jej § 3 ust. 1 pkt 2 i § 17 pkt 1 w zakresie obejmującym tereny oznaczone symbolem 4RN a w pkt 3 zasądził od Gminy Jarocin na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Zaskarżając przedmiotową uchwałę O. W. zażądała stwierdzenia jej nieważności, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności § 3 ust. 1 pkt 2 i § 17 pkt 1 w zakresie zakazu zabudowy. W ocenie skarżącej zaskarżony plan został uchwalony z rażącym naruszeniem procedury określonej w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rada Miejska w Jarocinie w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w części w jakiej skarżąca nie jest legitymowana do jej wniesienia, tj. w części dotyczącej zakazu zabudowy na terenie oznaczonym symbolem 1RN, którego skarżąca nie jest właścicielem i co do którego nie wykazała naruszenia swojego osobistego interesu prawnego bądź oddalenie w całości skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. W odpowiedzi na wezwanie Sądu do wykazania swego interesu prawnego skarżąca złożyła dokumentację dotyczącą działek nr [...] i [...]. Orzekając jak na wstępie Wojewódzki Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zwrócił uwagę, iż z treści skargi wynika, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej jako właściciela nieruchomości położonych na obszarze objętym zaskarżonym planem. Skarżąca dopiero po wezwaniu zarządzeniem z 07.09.2023 r. złożyła dokumenty z których wynika, iż jest aktualnym właścicielem działek nr [...] i [...] w obrębie Siedlemin. Z dokumentów tych jednoznacznie wynika, że działka nr [...] oznaczona jest w zaskarżonym planie jako teren 1RZP i 1ZP. Natomiast działka nr [...] oznaczona jest w zaskarżonym planie jako teren 4RN. Z akt administracyjnych wynika, że na wniosek skarżącej Burmistrz Jarocina w dniu 2 czerwca 2023 r. dla działki nr [...] wydał decyzję nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla budowy domu mieszkalnego jednorodzinnego. Z dokumentacji planistycznej wynika natomiast, że w dniu 21 marca 2023 r. skarżąca złożyła uwagi do zaskarżonego planu wnosząc o zmianę przeznaczenia terenu: objętego działką nr [...] na teren przeznaczony pod zabudowę jednorodzinną i wielorodzinną, usługi sportu i rekreacji (obiekty turystyczne i gastronomiczna), zabudowa usługowa, zabudowa rolnicza, instalacje energii odnawialnej pow.100kW (fotowoltaika) wskazując, że decyzją z dnia 6 marca 2023 r. Starosta Jarociński udzielił pozwolenia na budowę 30 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, bliźniaczej i wolnostojącej na działce nr [...]; działka nr [...] na teren przeznaczony pod zabudowę jednorodzinną i wielorodzinną, usługi sportu i rekreacji (obiekty turystyczne i gastronomiczna), zabudowa usługowa, zabudowa rolnicza, instalacje energii odnawialnej pow.100kW (fotowoltaika). Marginalnie Sąd wskazał, iż w świetle powyższego wątpliwości budzi deklarowana w skardze chęć zabudowy w/w działek jedynie zabudową zagrodową. Wracając do kwestii legitymacji do wniesienia skargi w kontekście istnienia interesu prawnego skarżącej Sąd wskazał, że skarga dotyczy zakazu zabudowy na terenach oznaczonych symbolami 1 RN i 4 RN (§ 3 ust. 1 pkt 2; § 17 pkt 1 uchwały). Z dokumentacji złożonej przez skarżącą wynika, że skarżąca dysponuje prawem własności nieruchomości jedynie w odniesieniu do terenów 4RN, gdyż jest właścicielem działki nr [...] położonej na obszarze przeznaczonym w zaskarżonym planie na tereny 4RN. Skarżąca nie wykazała natomiast, by była właścicielem nieruchomości położonej na obszarze przeznaczonym w zaskarżonym planie na tereny o symbolu 1RN. Tym samym skarżąca nie posiada legitymacji do skutecznego wniesienia skargi dotyczącej terenów oznaczonych w zaskarżonej uchwale symbolem 1RN. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała w żaden sposób nie wpływa negatywnie na sytuację prawnomaterialną skarżącej w zakresie nieruchomości położonych na obszarze przeznaczonym w zaskarżonym planie na tereny 1RN, gdyż na tym terenie nie jest ona właścicielem żadnych nieruchomości. Wobec powyższego skarga w części dotyczącej terenów oznaczonych w zaskarżonej uchwale symbolem 1RN podlegała zdaniem Sądu odrzuceniu. Dalej jednak Sąd zaznaczył, że w części dotyczącej terenów oznaczonych w zaskarżonej uchwale symbolem 4RN, tj. na terenie oznaczonym w planie takim symbolem położona jest działka nr [...], której właścicielem jest skarżąca. Wprowadzenie w zaskarżonym planie ograniczeń, wynikających z ustalenia konkretnego przeznaczenia tej działki oraz określenia możliwego sposobu jej zagospodarowania, narusza interes prawny skarżącej, wypływający z przysługującego jej prawa własności, zdefiniowanego w art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (obecnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 1360, ze zm.; w skrócie "k.c."). Paragraf 3 ust. 1 pkt 2 uchwały stanowi: "W zakresie przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania ustala się przeznaczenia terenów: 2) tereny rolnictwa z zakazem zabudowy, oznaczone symbolami 1RN, 2RN, 3RN, 4RN;" § 17 pkt 1 uchwały stanowi: "W zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania dla terenu rolnictwa z zakazem zabudowy, oznaczonych na rysunku planu symbolami 1RN, 2RN, 3RN, 4RN, ustala się: 1) przeznaczenie podstawowe: teren rolnictwa z zakazem zabudowy;" Sąd wskazuje, że skarżąca w petitum skargi zaskarżyła m.in. § 3 ust. 1 pkt 1 uchwały, a w jej uzasadnieniu pisze o § 3 ust. 1 pkt 2 wnosząc o stwierdzenie jego nieważności. Mimo, że skargę sporządził radca prawny będący pełnomocnikiem skarżącej, to jednak sporządził ją w sposób nieprecyzyjny. § 3 ust. 1 pkt 1 uchwały dotyczy bowiem terenów produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych oznaczonych symbolem 1RZP. Ponieważ zarzuty skargi dotyczą jedynie terenów 1RN oraz 4RN nie mogły one obejmować § 3 ust. 1 pkt 1 uchwały, który nie dotyczy terenów 1RN oraz 4RN. Dlatego też Sąd przyjął, że skarga dotyczy § 3 ust. 1 pkt 2 i § 17 pkt 1 uchwały, a opisana sprzeczność jest wynikiem oczywistej omyłki pisarskiej. Dalej Sąd zwrócił uwagę, że zasadniczy zarzut skargi sprowadza się do wprowadzenia przez zaskarżony plan na terenie oznaczonym symbolem 4RN całkowitego zakazu zabudowy, nawet zagrodowej (za wyjątkiem sieci infrastruktury technicznej i urządzeń towarzyszących tym sieciom). Zdaniem skarżącej dokumentacja planistyczna nie wyjaśnia dlaczego wprowadzono na terenie rolnym zakaz także zabudowy siedliskowej. Zarzucono, że jest to rozwiązanie arbitralne, nie mające podstawy prawnej i naruszające zakres władztwa planistycznego gminy. Zakaz ten jest - zdaniem skarżącej - w istotnym stopniu wadliwy, jako "nadmiarowy", tj. ustanowiony z naruszeniem zasady proporcjonalności, a przez to i z nadużyciem władztwa planistycznego. Ponadto zarzucono, że zmiana przeznaczenia terenu pozbawiająca właściciela prawa jego zabudowy, to zbyt daleko idąca ingerencja w prawo własności, by mogła zostać dokonana bez należytego uzasadnienia. W uwagach do projektu uchwały skarżąca wniosła o zmianę przeznaczenia terenu na zabudowę jednorodzinną i wielorodzinną, usługi sportu i rekreacji, zabudowę usługową, rolniczą, instalację energii odnawialnej dla działek [...] i [...]. Uwagi tej nie uwzględniono wskazując, że: "Uwaga nieuwzględniona ze względu na niezgodność wnoszonej zmiany przeznaczenia terenu z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Jarocin." W aktualnym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Jarocin w odniesieniu do terenów rolniczych – R, w studium wskazano: 24. R – tereny rolnicze: 1) dopuszcza się zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne; 2) dopuszcza się łąki i pastwiska; 3) dopuszcza się urządzenia i obiekty związane z ochroną przeciwpowodziową; w zabezpieczeniach przeciwpowodziowych należy w maksymalnym stopniu stosować rozwiązania ekologiczne; 4) dopuszcza się budowę stawów hodowlanych, pod warunkiem, że nie będą wpływać negatywnie na wody innych akwenów (zanieczyszczenia, eutrofizacja); 5) dopuszcza się przeprowadzanie dróg oraz sieci infrastruktury technicznej i lokalizację urządzeń towarzyszących tym sieciom, w sposób nie kolidujący z przeznaczeniem i pozostałymi zasadami zagospodarowania terenu; 6) zakazuje się wznoszenia nowych budynków, w tym także w ramach zabudowy zagrodowej i innej związanej z produkcją rolniczą. Zaskarżone zapisy planu w istocie zakazują jakiejkolwiek zabudowy na terenach rolniczych za wyjątkiem sieci infrastruktury technicznej i urządzeń towarzyszących tym sieciom. Zaskarżone zapisy uchwały są więc zgodne z zapisami studium. Sąd podzielił stanowisko, że co do zasady taka ingerencja organu planistycznego w prawo własności podmiotów będących właścicielami nieruchomości na obszarze planu jest dopuszczalna. Nie kwestionowała zresztą takiego uprawnienia sama skarżąca. Jednocześnie Sąd podkreślił, że przy tak daleko idącej ingerencji w prawo własności pierwszoplanowa jest ocena, czy organ planistyczny nie naruszył zasady proporcjonalności. Zarzuty skarżącej zasadzają się na generalnej tezie o przekroczeniu przez Radę Miejską granic władztwa planistycznego przez wprowadzenie w zaskarżonej uchwale całkowitego zakazu zabudowy. Sąd podkreślił, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanowią naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Wskazał, że argumentacja organu w zakresie wprowadzenia na obszarze oznaczonym symbolem 4RN całkowitego zakazu zabudowy sprowadzała się wyłącznie do twierdzenia, iż zakaz ów podyktowany jest zapisami aktualnie obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Jarocin, przyjętego uchwałą Nr LIV/566/2017 Rady Miejskiej w Jarocinie z dnia 29 czerwca 2017 r. z późn. zm. Podkreślono, że Studium w ustaleniach dla określonych terenów narzuciło kierunki dotyczące sposobu przeznaczenia terenu, co należało przełożyć do zapisów planu miejscowego. Nie negując powyższego Sąd wskazuje, iż zgodność planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest jedynie warunkiem sine qua non ważności planu. Stwierdzenie tej zgodności jest niezbędne, lecz nie jest wystarczające, by prawidłowo ocenić wprowadzenia zakazu zabudowy na obszarze oznaczonym w zaskarżonej uchwale symbolem 4RN. Zdaniem Sądu uzasadnienie uchwały w sprawie uchwalenia m.p.z.p. powinno wyjaśniać przesłanki, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W konsekwencji uzasadnienie m.p.z.p. powinno zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach. Uzasadnienie kontrolowanego planu miejscowego jawi się w ocenie Sądu jako ogólnikowe i enigmatyczne, gdyż w ogóle nie wyjaśnia rzeczywistych motywów uchwalenia tego aktu, ani konkretnych przyczyn, dla których ustanowiono tak daleko idące ograniczenia wolności zabudowy nieruchomości skarżącej. W szczególności nie wynika zeń, czy i w jaki sposób wyważono interes skarżącej i interes publiczny. Zdaniem Sądu wytkniętych niedostatków uzasadnienia planu nie może także usprawiedliwiać okoliczność podnoszona w odpowiedzi na skargę, że skarżąca w toku procedury planistycznej nie złożyła żadnych uwag do projektu planu. Po pierwsze, z brzmienia art. 15 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. jasno wynika, że uzasadnienie m.p.z.p. powinno przedstawiać sposób realizacji wymogu wyważenia interesu publicznego i interesów prywatnych przy ustalaniu przeznaczenia terenu oraz określaniu potencjalnego sposobu jego zagospodarowania i korzystania zeń także wówczas, gdy żadne wnioski ani uwagi do projektu planu nie wpłynęły. Po drugie, nie ulega wątpliwości, że organowi planistycznemu z urzędu były znane zamiary inwestycyjne skarżącej względem działki nr [...], skoro Gmina Jarocin prowadziła także postępowanie zakończone wydanie w dniu 2 czerwca 2023 r. decyzji o warunkach zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Po trzecie skarżąca zgłosiła uwagi. W ocenie Sądu nawet fakt niezgłoszenia przez skarżącą formalnych zarzutów w ramach procedury planistycznej nie zwalniał organów Gminy z obowiązku wyjaśnienia w uzasadnieniu do planu przyczyn przyjęcia w tym akcie rozwiązań uniemożliwiających urzeczywistnienie zamierzeń skarżącej. Ponadto Sąd przychylił się do generalnego poglądu, zgodnie z którym okoliczność, że strona skarżąca nie brała aktywnego udziału w procesie uchwalania planu miejscowego, następnie przez nią zaskarżonego, w szczególności, że nie składała zarzutów do projektu planu nie ma znaczenia dla oceny zasadności skargi, Istotne jest jedynie to, czy przyjęte w miejscowym planie regulacje naruszają prawo, czy też nie. Odpowiedzi o przyczyny wprowadzenia zakazu zabudowy na terenie 4RN nie ma zdaniem Sądu w uzasadnieniu do zaskarżonej uchwały. Wskazane niedostatki tego uzasadnienia, jakkolwiek przemawiające za uznaniem przyjętych w uchwale rozwiązań planistycznych za nieusprawiedliwione i arbitralne, same w sobie nie wystarczałyby do stwierdzenia "automatycznie" nieważności uchwały – o ile tylko organy Gminy byłyby w stanie przedstawić przekonujące, obiektywne motywy przyjęcia poszczególnych rozwiązań planistycznych (zwłaszcza ingerujących w prawo własności, w tym prawo zabudowy, prywatnej nieruchomości skarżącej) w innej formie, np. w odpowiedzi na skargę. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały i odpowiedzi udzielonej w kontrolowanej sprawie przez Radę Miejską wynika, że jedynym motywem wprowadzenia w uchwale spornego zakazu zabudowy terenów oznaczonych symbolem 4RN była zgodność ze studium. Przypomnieć trzeba, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego (co expressis verbis zostało przesądzone w art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), a więc jego ustalenia, same w sobie, nie mogą stanowić wystarczającego uzasadnienia dla przyjętych rozwiązań planistycznych. Zresztą jest zasadą, że okoliczność, iż kwestionowane postanowienie m.p.z.p. (np. określony zakaz) ma oparcie w odnośnych ustaleniach studium, nie wyłącza obowiązku dokonania przez sąd administracyjny kontroli legalności takiego postanowienia (zakazu) w świetle powszechnie obowiązujących przepisów prawa (zob. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 45 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP). Chodzi tu w szczególności o obowiązek zbadania, czy wprowadzenie kwestionowanego postanowienia (zakazu) w planie miejscowym nie stanowi przejawu nadużycia władztwa planistycznego w kontekście zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), obowiązku ochrony prawa własności i innych praw majątkowych (art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP) oraz zasady swobody działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). Stanowisko to nie pozostaje w sprzeczności z art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Z przepisów tych wynika bowiem tylko tyle, że rada gminy nie może przyjąć w planie miejscowym postanowień, które naruszałyby ustalenia studium. W razie jednak przyjęcia postanowień planu miejscowego, które są co prawda zgodne ze studium (nie będącym, jak to już wyżej wskazano, aktem prawa miejscowego), ale naruszają powszechnie obowiązujące przepisy prawa, obowiązkiem sądu administracyjnego jest, również w aspekcie zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) oraz w świetle konstytucyjnych zasad dotyczących źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 Konstytucji RP), wyeliminowanie takiego postanowienia planu miejscowego z porządku prawnego. Zdaniem Sądu w uzasadnieniu planu brak jest jakiejkolwiek argumentacji wyjaśniającej dlaczego wprowadza się całkowity zakaz zabudowy na terenach rolniczych. Organ powołuje się wyłącznie na zgodność takiej regulacji z ustaleniami studium (również w odpowiedzi na uwagi do projektu planu w tym zakresie) bez dodatkowych wyjaśnień. W odpowiedzi na skargę (która w tym postępowaniu może zostać wzięta pod uwagę jako uzupełniająca argumentacja) wyjaśniono jedynie, że zakaz zabudowy nie dotyczy całego obszaru objętego planem (ustalono niewielki obszarowo teren 1RZP, gdzie pozwolono na budowę budynków i urządzeń dla prowadzenia gospodarki rolnej). Natomiast w ogóle nie wskazano konkretnych przyczyn przemawiających za wprowadzeniem całkowitego zakazu zabudowy na terenach rolniczych. W ocenie Sądu, o ile można przyjąć, że zakaz zabudowy innej niż związana z rolnictwem byłby uzasadniony, to całkowity zakaz zabudowy (w tym siedlisk, infrastruktury rolniczej: budynków gospodarczych, szklarni, stodół itp.) wydaje się nieracjonalny, bowiem może wręcz utrudniać prowadzenie działalności rolniczej, która nie ogranicza się przecież do uprawy roślin. W sytuacji, gdy na przeważającej części terenów rolniczych objętych planem zakazuje się jakiejkolwiek zabudowy, można to traktować jako niezgodność sposobu zagospodarowania z funkcją takich terenów, które ze swej istoty wymagają dopuszczenia możliwości lokalizowania jakiejś formy zabudowy zagrodowej czy siedliskowej (gospodarskiej; inwentarskiej). W niniejszej sprawie teren 1RZP (dopuszczający zabudowę na terenach rolniczych) jest nieproporcjonalnie mniejszy, niż pozostałe tereny RN. Zdaniem Sądu wszystko to prowadzi do wniosku, że ustanawiając na terenach oznaczonych symbolem 4RN bezwzględny zakaz zabudowy Rada Miejska uczyniła to w sposób niewystarczająco uzasadniony i nadmiernie ograniczający prawo własności nieruchomości skarżącej, a więc z nadużyciem przysługującego Gminie władztwa planistycznego. Odnosząc się do zarzutów naruszenia procedury uchwalania planu Sąd podkreślił, że skarżąca w ogóle ich nie skonkretyzowała. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała została sporządzona i uchwalona proceduralnie i merytorycznie zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami prawa, w tym również z uwzględnieniem przepisów art. 17 u.p.z.p. Skarżąca nie formułuje wprost zarzutów w tym zakresie, jednak pośrednio wskazuje na konieczność wyjaśnienia kto jest inicjatorem planu. Skarżąca wskazuje na wyrok IV SA/Po 84/23, gdzie wskazano, że plan był opracowywany w istocie "w odpowiedzi" na konkretny wniosek o wydanie decyzji w.z., a więc ma charakter "interwencyjnego" planu miejscowego, pod którym to pojęciem rozumie się w doktrynie takie plany, których celem jest uniemożliwienie zrealizowania zabudowy i zagospodarowania terenu zaproponowanych we wniosku o wydanie decyzji w.z. W konsekwencji uzasadnienie m.p.z.p. powinno zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach. Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie faktycznie skarżąca uzyskała decyzję o warunkach zabudowy w dniu 2 czerwca 2023 r., a plan uchwalono 23 czerwca 2023 r. Niemniej wniosek ustalenie warunków zabudowy złożyła w dniu 17.04.2023 r., a uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu podjęto 28.02.2022 r., czyli rok wcześniej, co nie pozwala na przyjęcie, że zaskarżony plan ma charakter interwencyjny. W konsekwencji w ocenie Sądu za zasadne należało uznać jedynie (i aż) zarzuty podniesione w skardze w zakresie naruszenia zasady proporcjonalności. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że postanowienia zaskarżonego planu miejscowego w sposób istotny naruszają zasady sporządzania m.p.z.p., co uzasadniało stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Skargą kasacyjną Gmina Jarocin zaskarżyła powyższy wyrok w zakresie pkt 2, zarzucając mu naruszenie: Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Rada Miejska w Jarocinie, zaskarżając go w części w zakresie pkt 2 stwierdzającego nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Jarocinie z dnia 20 czerwca 2023 r. nr XC/786/2023 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Zalew Roszków w obrębach geodezyjnych Roszków i Siedlemin – etap I, zarzucając: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1.1. art. 1 ust. 3, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 41 ze zm.) w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 64 ust.3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. przez: - jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że ustanawiając zakaz zabudowy na terenach oznaczonych w m.p.z.p. symbolem 4RN organ uczynił to w sposób niewystarczająco uzasadniony i nadmiernie ograniczający prawo własności Skarżącej, z nadużyciem władztwa planistycznego, co doprowadziło do uznania, że postanowienia m.p.z.p. w sposób istotny naruszają zasady sporządzania planu miejscowego i skutkowało stwierdzeniem nieważności m.p.z.p. w części obejmującej jej § 3 ust. 1 pkt 2 i § 17 pkt 1 w zakresie obejmującym tereny oznaczone symbolem 4RN, podczas gdy ustanawiając w m.p.z.p. zakaz zabudowy organ zachował konstytucyjną zasadę proporcjonalności, w sposób odpowiedni wyważył interes ogólny i interes prywatny oraz wskazał okoliczności uzasadniające wprowadzenie zakazu zabudowy, a tym samym nie doszło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa własności Skarżącej, nadużycia władztwa planistycznego i zasad sporządzania planu miejscowego; 1.2. art. 3 ust.1, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. przez - jego niewłaściwe zastosowanie polegające na dokonaniu oceny legalności m.p.z.p. z pominięciem faktu, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planu miejscowego oraz przyjęcie przez WSA, że dopuszczalny jest brak wprowadzenia zakazu zabudowy na terenach objętych m.p.z.p. symbolem 4RN, co doprowadziło do błędnego uznania, że doszło do nadużycia władztwa planistycznego i naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego skutkując stwierdzeniem nieważności m.p.z.p. w części, podczas gdy postanowienia m.p.z.p., których nieważność stwierdził WSA – tj. § 3 ust. 1 pkt 2 i § 17 pkt 1 w zakresie obejmującym tereny oznaczone symbolem 4RN – są zdeterminowane treścią studium i odniesieniu do tych terenów organ nie może wprowadzić innych ustaleń niż dotyczące rolniczego przeznaczenia terenu z zakazem zabudowy; 1.3. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. przez: - jego niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu nieważności postanowień zaskarżonej Uchwały m.p.z.p. ustalających przeznaczenie rolnicze terenów oznaczonych symbolem 4RN – tj. § 3 ust. 1 pkt 2 i § 17 pkt 1, podczas gdy WSA nie zakwestionował zgodności z prawem rolniczego przeznaczenia tych terenów a z oceny prawnej przedstawionej w zaskarżonym wyroku wynika, że WSA stwierdził jedynie brak zgodności z prawem zakazu zabudowy ustanowionego na tych terenach, co oznacza, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej Uchwały m.p.z.p. w części obejmującej jej § 3 ust. 1 pkt 2 i § 17 pkt 1 w zakresie rolniczego przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem 4RN; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 2.1. art. 147 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez: - stwierdzenie w pkt 2 sentencji zaskarżonego wyroku nieważności postanowień zaskarżonej Uchwały m.p.z.p. ustalających przeznaczenie rolnicze terenów oznaczonych symbolem 4RN – tj. § 3 ust. 1 pkt 2 i § 17 pkt 1, podczas gdy z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że WSA uznał za niezgodne z prawem jedynie ustalenie zakazu zabudowy na tych terenach, co oznacza, że istnieje rozbieżność pomiędzy pkt 2 sentencji zaskarżonego wyroku, a jego uzasadnieniem, które zostało sporządzone w sposób wadliwy i nie wyjaśnia motywów rozstrzygnięcia. Powołując się na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o: a) uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. pkt 2 zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny na postawie art. 188 p.p.s.a. skargi skarżącej na zaskarżoną Uchwałę m.p.z.p. i jej oddalenie (w części dot. stwierdzenia nieważności § 3 ust. 1 pkt 2 i § 17 pkt 1 zaskarżonej Uchwały m.p.z.p. w zakresie obejmującym tereny oznaczone symbolem 4RN); b) w razie nieuwzględnienia przez NSA powyższego wniosku, uchylenie zaskarżonego wyroku w części pkt 2 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, c) rozpoznanie sprawy na rozprawie, d) zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, albowiem Sąd pierwszej instancji w realiach tej sprawy wadliwie zastosował konstrukcję prawną z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zaskarżonej części. Dlatego też skarga kasacyjna poparta właściwą argumentacją okazała się usprawiedliwiona. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części jej § 3 ust. 1 pkt 2 i § 17 pkt 1 w zakresie obejmującym tereny rolnicze oznaczone symbolem 4RN gdzie zakazano zabudowy. Przystępując do wyjaśnienia przesłanek uwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej należy podkreślić, że przedstawiane przez Naczelny Sąd Administracyjny motywy są czynione w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy w oparciu o stan prawny obowiązujący w chwili uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyroki NSA: z 22 stycznia 2026 r., sygn. akt II OSK 1844/23; z 27 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 1423/21; z 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1500/13). Odnosząc się natomiast do zarzutów kasacji naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, to jest art. 1 ust. 3, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 41 ze zm.) w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz zarzutu naruszenia art. 3 ust.1, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. trzeba jednoznacznie wskazać, że sporządzając i uchwalając zaskarżony m.p.z.p. z 20 czerwca 2023 r., Rada Gminy Jarocin była związana Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Jarocin, przyjętego uchwałą Nr LIV/566/2017 Rady Miejskiej w Jarocinie z dnia 29 czerwca 2017 r. z późn. zm. wprowadzonymi uchwałami nr XXXI/3030/2020, nr XXXIV/332/2020 i nr LXX/621/2022, a zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. (w dacie relewantnej dla orzekania przez WSA) celem studium było kreślenie polityki przestrzennego, w tym zasad zagospodarowania przestrzennego. Istota ww. zarzutów kasacyjnych naruszenia prawa materialnego sprowadza się zasadniczo do kwestii związania gminy przy uchwalaniu miejscowego planowania przestrzennego postanowieniami studium. Należy wskazać, że przepis art. 9 ust. 4 u.p.z.p. stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest związanie planowania miejscowego przez ustalenia studium, którego stopień może być - w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy albo słabszy. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia tych ustaleń. A zatem między treścią studium, a treścią planu miejscowego powinna zachodzić identyczność (brak sprzeczności) zasad zagospodarowania terenu, co oznacza, że plan miejscowy może co najwyżej doprecyzować ogólne zasady przyjęte w studium, jednakże nie może doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. W realiach rozpoznawanej sprawy należy podkreślić, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA (zob. np. wyroki NSA: z dnia 14 kwietnia 2026 r., sygn. akt II OSK 2709/24; z dnia 20 listopada 2025 r., sygn. akt II OSK 1571/25; z 18 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2118/17), postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy mają dla organów wykonawczych gminy charakter wiążący przy sporządzaniu projektów miejscowych planów, bowiem ustalenia projektu planu są konsekwencją ustaleń studium a przyjęcie w planie ustaleń niezgodnych z treścią studium stanowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzące do nieważności tego aktu, co wynika z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. (zob. np. wyroki NSA: z 19 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 698/24; z 20 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1641/21; z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1904/10). Pomimo tego, że studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny, określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium. Jeżeli zatem określone obszary gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, lub przeznaczone na inne cele, to wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina powinna wskazać te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę, lub pod te inne określone cele. W Studium przyjętym uchwałą Nr LIV/566/2017 Rady Miejskiej w Jarocinie z dnia 29 czerwca 2017 r. z późn. zm. dla terenów oznaczonym w m.p.z.p. symbolem 4RN, a zatem i działki skarżącej o nr [...] ustalono rolniczy kierunek zagospodarowania (teren oznaczony symbolem R), dla którego ustanowiono zakaz "wznoszenia nowych budynków w tym także w ramach zabudowy zagrodowej i innej związanej z produkcją rolniczą" (s. 149 Studium tekstu ujednoliconego Studium stanowiącego załącznik do uchwały nr LXX/621/2022 Rady Miejskiej w Jarocinie). W zakresie dotyczącym polityki przestrzennej i kierunków zagospodarowania Gmina przyjęła "podstawową zasadę nie rozpraszania zabudowy (tak pojedynczych obiektów, jak i większych zespołów) poza ukształtowane skupione układy osadnicze" a w zakresie dotyczącym dalszego rozwoju osadnictwa, że winien polegać na "dopełnieniu i intensyfikacji istniejących terenów zabudowy lub na dodawaniu nowych terenów bezpośrednio przyległych do granic układów osadniczych" i wykorzystywać "przede wszystkim grunty, które posiadają zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a więc określone m.in. w obowiązujących planach zagospodarowania przestrzennego" (s. 127 Studium). Ponadto w Studium wskazano, że intensywna urbanizacja powinna następować w miarę możliwości na najsłabszych glebach (pkt 2 ppkt 1 lit. a celów studium – s. 14 Studium), zaś ochrona zasobów i walorów gminy powinna obejmować gleby wyższych klas bonitacyjnych, zabytkowych obiektów i terenów archeologicznych oraz zespołów objętych ochroną konserwatorską (pkt 2 ppkt 4 lit. a, j oraz k celów studium – s. 14 Studium). Ze studium oraz z planu miejscowego wynika, że w Siedleminie odnotowuje się występowanie gleb kompleksu 4. rolniczej przydatności gleb (żytniego bardzo dobrego i pszennego dobrego) [pkt 5.5. – s. 28 studium] a Gmina Jarocin słynie z uprawy zbóż na wysokim poziomie, co odpowiada uwarunkowaniom glebowym tej gminy a produkcja roślinna to w głównej mierze uprawa zbóż, a także ziemniaków, oraz w mniejszym zakresie buraków, rzepaku i innych roślin (s. 80 Studium). Działka skarżącej nr [...] obręb Siedlemin (oznaczona w m.p.z.p. jako teren 4RN), jak wynika z ewidencji gruntów i budynków, ale także z Systemu informacji przestrzennej dla powiatu jarocińskiego (dostępny na stronie: https://polska.e-mapa.net/) jak i załącznika graficznego do studium (dotyczącego uwarunkowań), stanowi grunty orne klasy IVa, niezabudowane, na których brak jest uzbrojenia terenu oraz bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Z uzasadnienia do uchwały Rady Miejskiej w Jarocinie z dnia 20 czerwca 2023 r. nr XC/786/2023 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Zalew Roszków w obrębach geodezyjnych Roszków i Siedlemin – etap I, wynika że uchwalany m.p.z.p. utrzymuje stan istniejący, m.in. poprzez zachowanie otwartych terenów rolnictwa z zakazem zabudowy (tereny oznaczone jako RN) zgodnie ze Studium i jest postanowieniem planistycznym stanowiącym konsekwencję zastanych uwarunkowań przestrzennych. Skoro jak wyżej zaznaczono stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia tych ustaleń, to w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organy gminy przy tak silnym związaniu ustaleniami obowiązującego Studium nie mogły w inny sposób zaplanować przeznaczenia działki skarżącej oznaczonej nr geodezyjnym nr [...]. Należy podkreślić, że m.p.z.p. w odniesieniu do nieruchomości skarżącej utrzymuje stan istniejący i nie zmienia przeznaczenia terenu, zachowując jego rolniczy charakter, co oznacza, że w tym przypadku zachodzi kontynuacja dotychczasowej funkcji w zgodzie z postanowieniami Studium. Innymi słowy przeznaczenie działki skarżącej w planie miejscowym jest odzwierciedleniem tak postanowień Studium, jak i konsekwencją przyjętej przez gminę polityki przestrzennej co również podniesiono w udzielonej przez Gminę Jarocin odpowiedzi na skargę. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przesłanką pozwalającą na odstąpienie od zakazu zabudowy na terenie rolniczym tego terenu byłaby jedynie możliwość skutecznej wcześniejszej weryfikacji uregulowań Studium w drodze skargi do Sądu administracyjnego - co w tej sprawie nie nastąpiło. Praktyka orzecznicza i doktryna wypracowały pogląd o dopuszczalności wniesienia skargi na studium w odrębnym trybie, przewidzianym w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że wprawdzie studium nie jest aktem ustanawiającym przepisy powszechnie obowiązujące, ale aktem wewnętrznie obowiązującym w systemie organów gminy, ale ze względu na swój wiążący charakter przy uchwalaniu miejscowego planu jako aktu prawa miejscowego, może wpływać na sposób wykonywania prawa własności i w konsekwencji może naruszyć interes prawny jednostki w sposób bezpośredni i realny, stąd zaskarżalność studium jest dopuszczalna, ale musi być badana w odniesieniu do każdego przypadku odrębnie a podmiot kwestionujący przed sądem administracyjnym studium musi wykazać bezpośredniość i realność naruszenia interesu prawnego poprzez studium (por. wyroki NSA: z 28 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1317/16; z 18 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1575/12) . Z uwagi na to, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie wywołuje skutków właściwych dla miejscowego planu i nie kształtuje sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, powoływanie się jedynie na uprawnienia właścicielskie nie wystarcza dla uznania naruszenia interesu prawnego –patrz wyrok NSA z dnia 20 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2572/12. Niemniej jednak dopiero ewentualne wyeliminowanie takich rozwiązań Studium jak w tej sprawie, pozwoliłoby na procedowanie odmiennego od przyjętego zakazu zabudowy na terenie rolnym przeznaczenia terenu działki. Zatem wprowadzenie zakazu zabudowy na terenie 4RN wbrew stanowisku wyrażonemu przez Sąd pierwszej instancji w motywach zaskarżonego wyroku w pełni znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu do zaskarżonej uchwały a przede wszystkim w materiałach planistycznych do tejże uchwały co zostało pominięte i zbagatelizowane przez Sąd pierwszej instancji. Natomiast analiza zaskarżonego wyroku wskazuje, iż Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność § 3 ust. 1 pkt 2 i § 17 pkt 1 m.p.z.p., przyjmując, że wprowadzony tymi postanowieniami całkowity zakaz zabudowy stanowi naruszenie chronionego konstytucyjnie prawa własności skarżącej (art. 64 ust. 3 Konstytucji) oraz konstytucyjnej zasady proporcjonalności ograniczeń (art. 31 ust.3. Konstytucji), czego Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie nie aprobuje. Konstytucyjna zasada proporcjonalności składa się z trzech pomniejszych składników: zasady adekwatności, zasady konieczności oraz zasady proporcjonalności sensu stricte. Tylko spełnienie tych trzech warunków może dać odpowiedź na pytanie o proporcjonalność przyjętego rozwiązania. Konstytucyjna zasada, która nakazuje każdemu organowi władzy publicznej, a więc i Radzie Miejskiej, stosować ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw (np. własności). Prowadzenie polityki przestrzennej jest nieustanną próbą pogodzenia ze sobą wartości, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., a które wielokrotnie mogą pozostawać ze sobą w kolizji. W niniejszej sprawie w sposób bardzo wyraźny kolidują ze sobą takie wartości jak prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.) oraz interes publiczny (art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.), jednakże Naczelny Sąd Administracyjny zrekonstruował także potrzeby w zakresie wymagań ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz wymagań ładu przestrzennego (odpowiednio: art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. i art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W sytuacji kolizji wartości, które następnie przenoszą się na zasady sporządzania planu miejscowego, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., należy wyważyć kolidujące ze sobą zasady. Konflikt zasad prawnych implikuje konieczność wyważenia ich według zasady proporcjonalności. Ważenie zasad polega na przedstawieniu argumentacji opowiadającej się za koniecznością przyjęcia w analizowanym przypadku warunkowego pierwszeństwa jednej zasady przed drugą. Ponadto, ograniczenie w korzystaniu z własności nieruchomości, a zatem jednej z wartości wskazanych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. (pkt 7) może wynikać z ochrony innych wartości wysoko cenionych z woli ustawodawcy (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1518/21). Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie doszedł do przekonania, że w okolicznościach tej sprawy, w sytuacji, w której interesem publicznym jest ochrona gruntów rolnych, ładu przestrzennego, interesu publicznego, pozostająca w konflikcie z wartością – prawo własności, Rada nie naruszyła zasady sporządzania planu miejscowego. Lokalny prawodawca zestawiając powyższe wartości ze sobą zasadnie dopuścił zakaz całkowitej zabudowy terenów rolniczych, nie naruszając przy tym konstytucyjnej zasady proporcjonalności. W świetle obowiązujących przepisów Rada, jako organ samorządu gminnego, posiada władztwo planistyczne i miała podstawy, aby potrzeby polityki przestrzennej prowadzonej przez gminę dla dobra ogółu (całej społeczności, wspólnoty lokalnej), wymagania ładu przestrzennego i ochrony środowiska (ochrona gruntów rolnych) przedłożyć nad interes jednostki w nieskrępowanym wykonywaniu prawa własności nieruchomości. W kontekście przywołanych wyżej elementów zasady proporcjonalności, należy wskazać, że dla skoordynowanej polityki przestrzennej, zakładającej utrzymanie kultury rolnej gleb o najwyższej klasy w Gminie Jarocin, ustanowienie planu miejscowego z zakazem zabudowy na terenach rolniczych, jest rozwiązaniem adekwatnym. Działka skarżącej posiada bardzo dużą powierzchnię - 0,8600 ha - patrz uproszczony wypis z rejestru gruntów. Ziemie klasy IVa występują na powierzchni działki nr ew. [...]. Oznacza to, że uzasadnione jest, w myśl postanowień Studium, aby tę działkę objąć zakazem zabudowy. Przyjęte rozstrzygnięcie jest konieczne, ponieważ jakiekolwiek ustępstwo na polu dopuszczenia działki skarżącej do zabudowy, spowodowałoby uszczerbek w stosunku do zasobów rolnych o takiej klasie bonitacyjnej, biorąc pod uwagę cele wskazane w Studium odnoszące się do ochrony gruntów rolnych i kultury rolnej na terenie Gminy Jarocin. Poza tym w zakresie niezaskarżonym skargą do WSA obszar innej nieruchomości skarżącej objętej nn. planem tj. działka nr [...], przeznaczony w planie został jako teren 1RZP i 1ZP a więc przede wszystkim tereny produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych - gdzie dopuszczono przecież zabudowę zaś w § 16 zaskarżonego planu określono zasady kształtowania tej zabudowy na terenie 1RZP. Zatem wprowadzenie zabudowy zagrodowej, niezależnie od rozwiązań Studium wyżej przywołanych zakazujących tego, nie znajdowało jakiegokolwiek uzasadnienia na terenie działki nr [...] jeżeli kompleksowo oceni się rozwiązania planistyczne dla obu działek skarżącej. Nawet Sąd pierwszej instancji poddał w wątpliwość co do zasady tezę o chęci zabudowy działki skarżącej objętej skargą zabudową zagrodową - o czym wprost zasygnalizował w swym uzasadnieniu – patrz strona 18. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjęte w zaskarżonym planie przeznaczenie spornej nieruchomości skarżącej, w tym objęcie jej zakazem zabudowy, miało racjonalne uzasadnienie, nie było dowolne i nie mogło być kwalifikowane jako naruszenie prawa własności – nastąpiło ono bowiem z uwzględnieniem interesu publicznego. Oceniając zasadność wprowadzenia przez Gminę Jarocin całkowitego zakazu zabudowy dla terenów 4RN obejmujących działkę skarżącej, należy wziąć również pod uwagę prognozę oddziaływania planu miejscowego na środowisko. W prognozie przyjęto, że "Projekt planu miejscowego w odniesieniu do istniejącego, utrzymuje w większości tereny wykorzystywane rolniczo, jako pola uprawne z zakazem zabudowy, zachowuje istniejącą zabudowę wraz z uwzględnieniem jej aktualnego wykorzystania, wprowadza zagospodarowanie zgodnie z kierunkami studium oraz ustanawia istniejący ciąg komunikacyjny jako drogę wewnętrzną obsługującej wyznaczone tereny." (s. 5 prognozy). W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że "O ile można przyjąć, że zakaz zabudowy innej niż związana z rolnictwem byłby uzasadniony, to całkowity zakaz zabudowy (w tym siedlisk, infrastruktury rolniczej: budynków gospodarczych, szklarni, stodół itp.) wydaje się nieracjonalny, bowiem może wręcz utrudniać prowadzenie działalności rolniczej, która nie ogranicza się przecież do uprawy roślin. W sytuacji, gdy na przeważającej części terenów rolniczych objętych planu zakazuje się jakiejkolwiek zabudowy, można to traktować jako niezgodność sposobu zagospodarowania z funkcją takich terenów, które ze swej istoty wymagają dopuszczenia możliwości lokalizowania jakiejś formy zabudowy zagrodowej czy siedliskowej (gospodarskiej; inwentarskiej). W niniejszej sprawie, o czym już wyżej wspomniano, teren 1RZP (dopuszczający zabudowę na terenach rolniczych) jest nieproporcjonalnie mniejszy, niż pozostałe tereny RN." NSA w niniejszym składzie, doszedł do wniosku, że Sąd pierwszej instancji, przy dokonaniu całościowej oceny zakazu zabudowy odnoszącego się do terenu oznaczonego symbolem 4RN, nie wziął pod uwagę, że obszar oznaczony symbolem 1RZP obejmuje w całości działkę [...], której właścicielem jest skarżąca i która to sąsiaduje bezpośrednio z działką [...]. Nie jest zatem tak, że uregulowania m.p.z.p. oddziałują w taki sam sposób na uprawnienia właścicielskie Skarżącej w odniesieniu do wszystkich jej nieruchomości objętych zakresem regulacyjnym m.p.z.p. a dokładniej zakazem zabudowy, w tym zabudowy zagrodowej czy siedliskowej (gospodarskiej; inwentarskiej). Dopuszczenie w m.p.z.p. zabudowy na kolejnej sąsiadującej z działką ew. [...], działce ew. [...] zakłóciłoby w rażący sposób przewidziany dla niej w Studium charakter rolny a tym samym planowany dla obszaru 4RN ład przestrzenny. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 147 § 4 p.p.s.a., należy wskazać, że Sąd pierwszej instancji nie rozważył, czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy – nawet przy założeniu, że ustawodawca lokalny przy sporządzaniu planu nadużył władztwa planistycznego, wprowadzając zakaz zabudowy na terenach oznaczonych symbolem 4RN – możliwe byłoby zakresowe stwierdzenie nieważności planu odnoszące się wyłącznie do zakazu zabudowy. Sąd pierwszej instancji, jak słusznie wskazała skarżąca kasacyjnie Gmina, nie ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia nieważności postanowień dotyczących wprowadzenia zakazu zabudowy na terenach objętych symbolem 4RN - § 3 ust. 1 pkt 2 i § 17 pkt 1 uchwały m.p.z.p. Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że Sąd stwierdził niezgodność z prawem ustanowienia zakazu zabudowy na terenach 4RN, ale nie zakwestionował legalności postanowienia o rolniczym przeznaczeniu tych terenów. Zatem WSA nieprawidłowo zastosował przepis prawa materialnego art. 28 ust. 1 u.p.z.p., ponieważ nawet w sytuacji gdyby słusznym okazała się (co w tej sprawie nie miało miejsca -przypomnienie NSA) niezgodność z prawem zakazu zabudowy na terenach oznaczonych symbolem 4RN, nie było podstaw by stwierdzeniem nieważności objąć ww. przepisy m.p.z.p. określające również rolnicze przeznaczenie tych terenów. Ingerencja w przepisy m.p.z.p. polegająca nie na zakresowym, ale na całkowitym stwierdzeniu nieważności powołanych przepisów m.p.z.p. była nieadekwatna i nieproporcjonalna w stosunku do ustaleń WSA odzwierciedlonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że jeśli naruszenia z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. dotyczą tylko części ustaleń planu, to wystarczające jest wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tej części, jeżeli część niewadliwa mogłaby funkcjonować w obrocie prawnym (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1248/18). Z podniesionym wyżej zarzutem jest powiązany ściśle, usprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisów postępowania – art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 1 p.p.s.a., Istotnie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku w zakresie dotyczącym zakwestionowania przez Sąd wyłącznie legalności wprowadzenia całkowitego zakazu zabudowy na terenach oznaczonych symbolem 4RN, a nie rolniczego przeznaczenia tych terenów, pozostaje w sprzeczności z pkt 2 sentencji wyroku stwierdzającym nieważność całości postanowień § 3 ust. 1 pkt 2 i § 17 pkt 1 uchwały m.p.z.p. Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił, dlaczego podjął rozstrzygnięcie dalej idące niż wynikające z jego wywodów, argumentacji i przyjętej oceny prawnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca powołała wyrok NSA z 13 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2064/20, mający potwierdzić, że skarżąca kasacyjnie Rada Miejska Jarocina przekroczyła władztwo planistyczne ustanawiając całkowity zakaz zabudowy na terenach oznaczonych symbolem 4RN. Należy wskazać, że powołany wyrok zapadł w innych okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, w szczególności dotyczył sytuacji, w której zaistniała niezgodność między studium a m.p.z.p., przeznaczenie spornych terenów w planie miejscowym nie odpowiadało kierunkowi określonemu wcześniej w studium dla tych terenów a organ dokonał istotnej zmiany sposobu przeznaczenia terenu R w planie bez przedstawienia jakiejkolwiek argumentacji, która by ową zmianę usprawiedliwiała, zarówno w uzasadnieniu planu miejscowego, jak i w całej dokumentacji planistycznej, włącznie z prognozą oddziaływania na środowisko, a ponadto teren z zakazem zabudowy ustalono z przekroczeniem granic terenu R w studium. Sytuacja taka nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie, ponieważ postanowienia Studium pozostają nie tylko w zgodzie z postanowieniami m.p.z.p. ale przede wszystkim silnie determinowały kierunek przyjętych rozwiązań planistycznych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym, materiały planistyczne w rozpoznawanej sprawie, przede wszystkim Studium, prognoza oddziaływania planu na środowisko, uzasadnienie do uchwały nr XC/786/2023, wskazują na trafność podjętego przez Radę Gminy Jarocin rozstrzygnięcia w zakresie dotyczącym ustanowienia dla terenu oznaczonego w m.p.z.p. symbolem 4RN całkowitego zakazu zabudowy. Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej oceny prawnej co do legalności postanowień § 3 ust. 1 pkt 2 i § 17 pkt 1 zaskarżonej uchwały, w zakresie obejmującym tereny oznaczone symbolem 4RN, stwierdzając naruszenie przez Radę zasady proporcjonalności oraz przekroczenie władztwa planistycznego a w konsekwencji nieważność ww. postanowień m.p.z.p. Tym samym twierdzenie Sądu pierwszej instancji, iż w sprawie tej nie wskazano konkretnych przyczyn przemawiających za wprowadzeniem całkowitego zakazu zabudowy na terenach rolniczych, jest poglądem nie zasługującym na uwzględnienie, przede wszystkim wynikającym z niedokonania prawidłowej kontroli legalności kwestionowanych rozwiązań planistycznych w oparciu o akta sprawy (akta planistyczne). Przedstawione wyżej argumenty w pełni uzasadniały uwzględnienie wniesionej skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w kwestionowanej części. W myśl art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że stan prawny i faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie pozostawia wątpliwości. Ponadto - w świetle ocen i rozważań poczynionych wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Zalew Roszków" w obrębach geodezyjnych Roszków i Siedlemin – etap I wobec działki nr [...] obszaru Siedlemin nastąpiło w zgodzie z prawem, a więc nie doszło w tym zakresie do naruszenia zasad jak i trybu uchwalania m.p.z.p. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok w części (pkt 2 i 3 wyroku), a na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalono skargę w tej części. Należy w tym miejscu wyjaśnić, iż uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 2 determinuje również uchylenie tegoż wyroku w pkt 3 (związanego z tym orzeczenia o kosztach postępowania) albowiem z chwilą uchylenia części wyroku i w efekcie oddalenia w tej części skargi musi też ulec uchyleniu orzeczenie o kosztach procesu, gdyż jest ono zależne od ostatecznego wyniku całego procesu w tym wypadku skargi na przedmiotową uchwałę w odniesieniu do działki nr [...] obręb Siedlemin. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.