II OSK 2517/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Anna Szymańska (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. M. i M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 564/23 w sprawie ze skargi B. M. i M. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 28 lutego 2023 r. nr 616/LX/2023 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od B. M. i M. M. solidarnie na rzecz Gminy Miejskiej w Myślenicach kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 18 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 564/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA w Krakowie, sąd wojewódzki, sąd pierwszej instancji) po rozpoznaniu skargi B. M. i M. M. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na uchwałę Rady Miejskiej w Myślenicach z 28 lutego 2023 r. nr 616/LX/2023 (dalej: uchwała, zmiana planu) w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – oddalił skargę. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Rada Miejska w Myślenicach (dalej: Rada, organ) podjęła 28 lutego 2023 r. uchwałę w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi T. w Gminie Myślenice w jej granicach administracyjnych. W skardze do WSA w Krakowie na powyższą uchwałę skarżący zarzucili naruszenie: 1) art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) poprzez zmianę przeznaczenia terenu z zabudowy jednorodzinnej na usługową działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obręb [...], Gmina M., mimo, że prowadzi to do ograniczenia w prawie własności skarżących, z uwagi na możliwość dopuszczenia w nowym planie uciążliwych immisji na działkę nr [...] i sąsiednie, w szczególności w postaci dużego ruchu, hałasu, uciążliwych zapachów, dużym wydzielaniem spalin, dostarczaniem towaru, użytkowaniem obiektów i jego infrastrukturą np. sprzątaniem, konserwacją etc.; 2) art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez zmianę przeznaczenia z jednorodzinnej na usługową działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obręb [...], Gmina M. i ograniczenie w prawie własności skarżących mimo, że winno ważyć się interes publiczny i interesy prywatne, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu; 3) art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r. poz. 1360 ze zm.; dalej: k.c.) poprzez ograniczenie w prawie własności skarżących wskutek zmiany przeznaczenia działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obręb [...], z zabudowy jednorodzinnej na usługową z uwagi na możliwość dopuszczenia w nowym planie uciążliwych immisji na działkę nr [...] i sąsiednie, w szczególności w postaci dużego ruchu, hałasu, uciążliwych zapachów, dużym wydzielaniem spalin, dostarczaniem towaru, użytkowaniem obiektów i jego infrastrukturą np. sprzątaniem, konserwacją. Zdaniem skarżących, zaskarżona zmiana planu prowadzi do powstania uciążliwego sąsiedztwa na terenie przeznaczonym przede wszystkim do zamieszkania, poprzez określenie go pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wskazanym na wstępie wyrokiem, sąd wojewódzki oddalił skargę. W pierwszej kolejności podano, że skarżący są współwłaścicielami działki nr [...], która graniczy z obszarem będącym przedmiotem zaskarżonej uchwały. Zatem, skarga jest dopuszczalna. Następnie stwierdzono, że analiza dokumentacji planistycznej nie ujawniła istotnych naruszeń trybu sporządzenia zmiany planu. Przechodząc do kwestii naruszenia zasad sporządzenia planu stwierdzono, że zaskarżona uchwała pozostaje w zgodzie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Myślenice, przyjętego uchwałą Rady nr 407/LVIII/2010 z 31 maja 2010 r. ze zm. (dalej: studium). Wyjaśniono, że tereny objęte zmianą znajdują się w obszarze oznaczonym symbolem PU1 tereny produkcyjno-usługowe. Dalej, że tereny przeznaczone dla funkcji produkcyjno-usługowej obejmują przede wszystkim w myśl studium (s. 15 części tekstowej) tereny istniejących zakładów produkcyjnych oraz tereny baz i składów wraz z terenami bezpośrednio do nich przylegającymi oraz nowe tereny predysponowane dla rozwoju funkcji produkcyjno-usługowej. Dopuszczalna jest przy tym według studium zmiana przeznaczenia wyłącznie na usługowe lub produkcyjne, a przeznaczeniem uzupełniającym jest zieleń urządzona. Dodatkowo zauważono, że w studium na s. 14 części tekstowej wskazano, że w obszarze miasta Myślenice wyznacza się teren usługowy dla lokalizacji wielkopowierzchniowego obiektu handlowego (podtrzymanie ustaleń obowiązującego studium i obowiązującego planu). Teren ten oznaczono kolorem czerwonym i symbolem UC. Wskazano, że studium nie wyznacza nowych terenów usługowych dla lokalizacji wielkopowierzchniowych obiektów handlowych w obszarze miasta i gminy Myślenice. W ocenie sądu wojewódzkiego, rację ma organ wskazując, że lokalizacja tego typu obiektów nie jest możliwa w obszarze skarżonej zmiany planu. Ponadto zauważono, że obecnie w okolicy działki skarżących występują tereny przeznaczone pod usługi, a zmiana planu ma uwzględnić zastany sposób zagospodarowania (np. działki [...], [...], [...]). Podano, że działalność usługowa prowadzona jest także na działkach graniczących z planem. Tym samym, wprowadzenie na przedmiotowym obszarze funkcji usługowej pozostaje w zgodzie ze studium. Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutów, że wprowadzenie w miejsce zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności funkcji usługowej w pobliżu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej stanowi naruszenie władztwa planistycznego, nieuprawnioną ingerencję w prawo własności oraz istotne utrudnienie w wykonywaniu tego prawa, a co za tym idzie stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania zmiany planu. Wyjaśniono, że analiza § 13 w nowym brzmieniu prowadzi do wniosku, że wyznaczonych usług nie sposób zaliczyć do usług uciążliwych, o skali uciążliwości porównywalnej do terenów produkcyjnych. Zaznaczono, że w § 3 pkt 24 zmienianej uchwały Rady z 23 kwietnia 2014 r. nr 409/XLV/2014 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] w Gminie Myślenice w jej administracyjnych granicach (dalej: plan z 2014 r.) zdefiniowano pojęcie usług komercyjnych. Zgodnie z tą definicją przez usługi o charakterze komercyjnym należy rozumieć działalność usługową taką jak handel, gastronomię, hotelarstwo, rzemiosło produkcyjne, działalność gospodarczą i produkcyjną, obsługę komunikacji (z wykluczeniem realizacji nowych stacji paliw), obsługę turystyki, sportu i rekreacji, działalność bankową, finansową, biurową, administracyjną, projektową, badawczą, naukową, oświatową, leczniczą, opiekuńczo-wychowawczą lub inną usługową realizowaną ze środków niepublicznych. Dalej, że dodatkowe ograniczenia wynikają ze sposobu ukształtowania w planie cech, wskaźników i parametrów nowej zabudowy. Zgodnie z § 7 maksymalną wysokość budynków w obszarze oznaczonym symbolem "U" wyznaczono na 10 m w przypadków dachów stromych i 8 m dla budynków o dachach płaskich. Zatem, nie jest możliwe powstanie w tym obszarze wysokich biurowców. Odnosząc się do brzmienia § 13 ust. 5 wskazano, że nie wprowadza on nowego przeznaczenia terenu. Zauważono, że zgodnie z § 13 ust. 2 pkt 5 planu z 2014 r. zieleń urządzona stanowi przeznaczenie uzupełniające w terenie zabudowy usługowej. Wyjaśniono, że § 13 ust. 5 dodany skarżoną zmianą nie nakazuje, lecz zaleca dokonanie nasadzeń, jednak wskazuje na intencję uchwałodawcy do ograniczenia niepożądanych przez skarżących, aczkolwiek zgodnych z prawem, skutków sąsiedztwa z obszarem o przeznaczeniu usługowym. W ocenie sądu wojewódzkiego, włączenie takiego przepisu nie jest niezgodne z prawem i nie stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu. Podsumowując stwierdzono, że tereny zabudowy usługowej o charakterze komercyjnym oznaczone symbolem "U" zostały wyznaczone w zgodzie ze studium, ich wyznaczenie stanowi częściowo odzwierciedlenie zastanego stanu zagospodarowania terenu. Dalej, że uwarunkowania wynikające z § 13 i § 7 planu z 2014 r. wykluczają realizację takich zamierzeń, których lokalizacja musiałaby być oceniona jako nadmiernie ingerująca w prawo własności działek sąsiednich. Podniesiono, że zmiana przeznaczenia terenu sąsiedniego z zabudowy mieszkaniowej na zabudowę usługową zmienia w sposób odczuwalny sytuację skarżących, jednak pozostaje w zgodzie z obowiązującymi przepisami i nie stanowi nieproporcjonalnej ingerencji w prawo własności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący, zaskarżając go w całości, zarzucając: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), to jest: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi i nie stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi i nie stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały - sąd pierwszej instancji błędnie nie uznał, że zmiana przeznaczenia z jednorodzinnej mieszkaniowej na usługową działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obręb [...], Gmina M., prowadzi do ograniczenia w prawie własności skarżących, z uwagi na możliwość dopuszczenia w nowym planie uciążliwych immisji na działkę nr [...] i sąsiednie, w szczególności w postaci dużego ruchu, hałasu, uciążliwych zapachów, dużego wydzielania spalin, dostarczania towaru, użytkowania obiektów i ich infrastruktury np. sprzątania, konserwacji etc.; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi i nie stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały - sąd pierwszej instancji błędnie nie uznał, że zmiana przeznaczenia z jednorodzinnej mieszkaniowej na usługową działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obręb [...], Gmina M., prowadzi do ograniczenia w prawie własności skarżących, z uwagi na możliwość dopuszczenia w nowym planie uciążliwych immisji na działkę nr [...] i sąsiednie, w szczególności w postaci dużego ruchu, hałasu, uciążliwych zapachów, dużego wydzielania spalin, dostarczania towaru, użytkowania obiektów i ich infrastruktury np. sprzątania, konserwacji etc.; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 9 ust. 1, 4 i 5 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym przed 24 września 2023 r. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi i nie stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały - sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że lokalizacja wielkopowierzchniowych obiektów handlowych nie jest możliwa w obszarze skarżonej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż przewidziana jest ona zgodnie ze studium jedynie w obszarze miasta Myślenice na terenie oznaczonym UC, mimo iż studium nie było aktem prawa miejscowego i w przypadku istnienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, studium nie może być podstawą odmowy budowy wielkopowierzchniowego obiektu handlowego; 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym sprzed 24 września 2023 r. poprzez brak zastosowania polegający na oddaleniu skargi skarżących i nie stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały: sąd pierwszej instancji błędnie nie uznał, że lokalizacja wielkopowierzchniowych obiektów handlowych dopuszczalna w planie miejscowym dla Gminy [...] jest sprzeczna ze studium, gdyż dla wielkopowierzchniowych obiektów handlowych przewidziano jedynie lokalizację na terenie miasta Myślenice; sąd pierwszej instancji błędnie nie uznał, że dopuszczenie obok terenów mieszkaniowych możliwości wykonywania uciążliwej działalności usługowej jest sprzeczne ze studium, gdyż działalność uciążliwa winna być z terenów mieszkaniowych eliminowana lub zastępowana inną nieuciążliwą; 6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.; dalej: p.b.) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi i nie stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały - sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że lokalizacja wielkopowierzchniowych obiektów handlowych nie jest możliwa w obszarze skarżonej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż przewidziana jest ona zgodnie ze studium jedynie w obszarze miasta Myślenice na terenie oznaczonym UC, mimo iż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy; 7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 140 k.c. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi i nie stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały - sąd pierwszej instancji błędnie nie uznał, że zmiana przeznaczenia z jednorodzinnej mieszkaniowej na usługową działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obręb [...], Gmina M., prowadzi do ograniczenia w prawie własności skarżących, z uwagi na możliwość dopuszczenia w nowym planie uciążliwych immisji na działkę nr [...] i sąsiednie, w szczególności w postaci dużego ruchu, hałasu, uciążliwych zapachów, dużego wydzielania spalin, dostarczania towaru, użytkowania obiektów i ich infrastruktury np. sprzątania, konserwacji etc.; 8. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 3 ust. 23 i 24 planu z 2014 r. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi i nie stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały - sąd pierwszej instancji błędnie nie uznał, że plan z 2014 r. nie ogranicza na terenach oznaczonych jako U zakresu usług komercyjnych w zakresie handlu a tym samym dopuszcza lokalizację wielkopowierzchniowych obiektów handlowych; 9. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 9 ust. 2 i § 13 ust. 3 planu z 2014 r. poprzez błędny brak zastosowania polegający na oddaleniu skargi i nie stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały - sąd pierwszej instancji błędnie nie uznał, iż zakaz działalności uciążliwej dla terenów mieszkaniowych przy równoczesnym dopuszczeniu działalności uciążliwej dla terenów o przeznaczeniu usługowym oznacza, że na terenach o przeznaczeniu usługowym dopuszczono możliwość działalności uciążliwej; 10. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 13 ust. 1 i 2 planu z 2014 r. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi i nie stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały - sąd pierwszej instancji błędnie nie uznał, że plan z 2014 r. nie ogranicza na terenach oznaczonych jako U zakresu usług komercyjnych w zakresie handlu, a tym samym dopuszcza lokalizację wielkopowierzchniowych obiektów handlowych a także dopuszcza inne uciążliwe usługi; II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. to jest: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi i nie stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi i nie stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały - sąd pierwszej instancji błędnie nie uznał, że zmiana przeznaczenia z jednorodzinnej mieszkaniowej na usługową działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obręb [...], Gmina M., prowadzi do ograniczenia w prawie własności skarżących, z uwagi na możliwość dopuszczenia w nowym planie uciążliwych immisji na działkę nr [...] i sąsiednie, w szczególności w postaci dużego ruchu, hałasu, uciążliwych zapachów, dużego wydzielania spalin, dostarczania towaru, użytkowania obiektów i ich infrastruktury np. sprzątania, konserwacji etc.; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi i nie stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały - sąd pierwszej instancji błędnie nie uznał, że zmiana przeznaczenia z jednorodzinnej mieszkaniowej na usługową działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obręb [...], Gmina M., prowadzi do ograniczenia w prawie własności skarżących, z uwagi na możliwość dopuszczenia w nowym planie uciążliwych immisji na działkę nr [...] i sąsiednie, w szczególności w postaci dużego ruchu, hałasu, uciążliwych zapachów, dużego wydzielania spalin, dostarczania towaru, użytkowania obiektów i ich infrastruktury np. sprzątania, konserwacji etc.; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 9 ust. 1, 4 i 5 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym sprzed 24 września 2023 r. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi i nie stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały - sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że lokalizacja wielkopowierzchniowych obiektów handlowych nie jest możliwa w obszarze skarżonej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż przewidziana jest ona zgodnie ze studium jedynie w obszarze miasta Myślenice na terenie oznaczonym UC, mimo iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie było aktem prawa miejscowego i w przypadku istnienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, studium nie może być podstawą odmowy budowy wielkopowierzchniowego obiektu handlowego; 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym sprzed 24 września 2023 r. poprzez błędną, brak zastosowania polegający na oddaleniu skargi i nie stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały: sąd pierwszej instancji błędnie nie uznał, że lokalizacja wielkopowierzchniowych obiektów handlowych dopuszczalna w planie miejscowym dla Gminy [...] jest sprzeczna ze studium, gdyż dla wielkopowierzchniowych obiektów handlowych przewidziano jedynie lokalizację na terenie miasta Myślenice; sąd pierwszej instancji błędnie nie uznał, że dopuszczenie obok terenów mieszkaniowych możliwości wykonywania uciążliwej działalności usługowej jest sprzeczne ze studium, gdyż działalność uciążliwa winna być z terenów mieszkaniowych eliminowana lub zastępowana inną nieuciążliwą; 6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi i nie stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały - sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że lokalizacja wielkopowierzchniowych obiektów handlowych nie jest możliwa w obszarze skarżonej zmiany planu miejscowego, gdyż przewidziana jest ona zgodnie ze studium jedynie w obszarze miasta Myślenice na terenie oznaczonym UC, mimo iż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a nie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego; 7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 140 k.c. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi i nie stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały - sąd pierwszej instancji błędnie nie uznał, że zmiana przeznaczenia z jednorodzinnej mieszkaniowej na usługową działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obręb [...], Gmina M., prowadzi do ograniczenia w prawie własności skarżących, z uwagi na możliwość dopuszczenia w nowym planie uciążliwych immisji na działkę nr [...] i sąsiednie, w szczególności w postaci dużego ruchu, hałasu, uciążliwych zapachów, dużego wydzielania spalin, dostarczania towaru, użytkowania obiektów i ich infrastruktury np. sprzątania, konserwacji etc.; 8. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 3 ust. 23 i 24 planu z 2014 r. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi skarżących i nie stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały - sąd pierwszej instancji błędnie nie uznał, że plan z 2014 r. nie ogranicza na terenach oznaczonych jako U zakresu usług komercyjnych w zakresie handlu, a tym samym dopuszcza lokalizację wielkopowierzchniowych obiektów handlowych; 9. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 9 ust. 2 i § 13 ust. 3 planu z 2014 r. poprzez błędny brak zastosowania polegający na oddaleniu skargi skarżących i nie stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały - sąd pierwszej instancji błędnie nie uznał, iż zakaz działalności uciążliwej dla terenów mieszkaniowych przy równoczesnym dopuszczeniu działalności uciążliwej dla terenów o przeznaczeniu usługowym oznacza, że na terenach o przeznaczeniu usługowym dopuszczono możliwość działalności uciążliwej; 10. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 13 ust. 1 i 2 planu z 2014 r. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi skarżących i nie stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały - sąd pierwszej instancji błędnie nie uznał, że plan z 2014 r. nie ogranicza na terenach oznaczonych jako U zakresu usług komercyjnych w zakresie handlu, a tym samym dopuszcza lokalizację wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, a także dopuszcza inne uciążliwe usługi; 11. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi i nie stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały; 12. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi i nie stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały - sąd pierwszej instancji błędnie nie uznał, że zmiana przeznaczenia z jednorodzinnej mieszkaniowej na usługową działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obręb [...], Gmina M., prowadzi do ograniczenia w prawie własności skarżących, z uwagi na możliwość dopuszczenia w nowym planie uciążliwych immisji na działkę nr [...] i sąsiednie, w szczególności w postaci dużego ruchu, hałasu, uciążliwych zapachów, dużego wydzielania spalin, dostarczania towaru, użytkowania obiektów i ich infrastruktury np. sprzątania, konserwacji etc.; 13. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi i nie stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały - sąd pierwszej instancji błędnie nie uznał, że zmiana przeznaczenia z jednorodzinnej mieszkaniowej na usługową działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obręb [...], Gmina M., prowadzi do ograniczenia w prawie własności skarżących, z uwagi na możliwość dopuszczenia w nowym planie uciążliwych immisji na działkę nr [...] i sąsiednie, w szczególności w postaci dużego ruchu, hałasu, uciążliwych zapachów, dużego wydzielania spalin, dostarczania towaru, użytkowania obiektów i ich infrastruktury np. sprzątania, konserwacji etc.; 14. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 9 ust. 1, 4 i 5 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym przed 24 września 2023 r. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi i nie stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały - sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że lokalizacja wielkopowierzchniowych obiektów handlowych nie jest możliwa w obszarze skarżonej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż przewidziana jest ona zgodnie ze studium jedynie w obszarze miasta Myślenice na terenie oznaczonym UC, mimo iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie było aktem prawa miejscowego i w przypadku istnienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, studium nie może być podstawą odmowy budowy wielkopowierzchniowego obiektu handlowego; 15. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym sprzed 24 września 2023 r. poprzez brak zastosowania polegający na oddaleniu skargi i nie stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały: sąd pierwszej instancji błędnie nie uznał, że lokalizacja wielkopowierzchniowych obiektów handlowych dopuszczalna w planie miejscowym dla Gminy [...] jest sprzeczna ze studium, gdyż dla wielkopowierzchniowych obiektów handlowych przewidziano jedynie lokalizację na terenie miasta Myślenice; sąd pierwszej instancji błędnie nie uznał, że dopuszczenie obok terenów mieszkaniowych możliwości wykonywania uciążliwej działalności usługowej jest sprzeczne ze studium, gdyż działalność uciążliwa winna być z terenów mieszkaniowych eliminowana lub zastępowana inną nieuciążliwą; 16. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi i nie stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały - sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że lokalizacja wielkopowierzchniowych obiektów handlowych nie jest możliwa w obszarze skarżonej zmiany planu miejscowego, gdyż przewidziana jest ona zgodnie ze studium jedynie w obszarze miasta Myślenice na terenie oznaczonym UC, mimo iż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a nie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego; 17. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 140 k.c. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi i nie stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały - sąd pierwszej instancji błędnie nie uznał, że zmiana przeznaczenia z jednorodzinnej mieszkaniowej na usługową działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obręb [...], Gmina M., prowadzi do ograniczenia w prawie własności skarżących, z uwagi na możliwość dopuszczenia w nowym planie uciążliwych immisji na działkę nr [...] i sąsiednie, w szczególności w postaci dużego ruchu, hałasu, uciążliwych zapachów, dużego wydzielania spalin, dostarczania towaru, użytkowania obiektów i ich infrastruktury np. sprzątania, konserwacji etc.; 18. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z § 3 ust. 23 i 24 planu z 2014 r. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi i nie stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały - sąd pierwszej instancji błędnie nie uznał, że plan z 2014 r. nie ogranicza na terenach oznaczonych jako U zakresu usług komercyjnych w zakresie handlu, a tym samym dopuszcza lokalizację wielkopowierzchniowych obiektów handlowych; 19. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z § 9 ust. 2 i § 13 ust. 3 planu z 2014 r. poprzez błędny brak zastosowania polegający na oddaleniu skargi i nie stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały - sąd pierwszej instancji błędnie nie uznał, iż zakaz działalności uciążliwej dla terenów mieszkaniowych przy równoczesnym dopuszczeniu działalności uciążliwej dla terenów o przeznaczeniu usługowym oznacza, że na terenach o przeznaczeniu usługowym dopuszczono możliwość działalności uciążliwej; 20. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z § 13 ust. 1 i 2 planu z 2014 r. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi i nie stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały - sąd pierwszej instancji błędnie nie uznał, że plan z 2014 r. nie ogranicza na terenach oznaczonych jako U zakresu usług komercyjnych w zakresie handlu, a tym samym dopuszcza lokalizację wielkopowierzchniowych obiektów handlowych a także dopuszcza inne uciążliwe usługi. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania; uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Krakowie; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz stwierdzenie nieważności całej zaskarżonej uchwały; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania przed WSA w Krakowie oraz Naczelnym Sądem Administracyjnym (dalej: NSA), w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego przed WSA w Krakowie i NSA według norm prawem przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Pismem z 23 listopada 2023 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa przez profesjonalnego pełnomocnika według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA. Skarga kasacyjna okazała się nieusprawiedliwiona. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego zostały powiązane przy pomocy błędnego przepisu prawa. Skarżący kasacyjnie wskazują na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. podczas, gdy w toku kontroli planu sąd wojewódzki nie stosuje art. 145 p.p.s.a., gdyż norma ta dotyczy decyzji i postanowień, nie zaś aktów prawa miejscowego, do których należy plan miejscowy. W niniejszej sprawie zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. nie został postawiony, co jednak nie zmieniłoby sytuacji procesowej, gdyż obydwa te przepisy mają charakter wynikowy. Skuteczność zarzutu ich naruszenia jest uzależniona od skuteczności zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania planistycznego, które w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Wymaga podkreślenia, że zarzuty naruszenia prawa materialnego podnoszone w pkt I/1-10 petitum skargi kasacyjnej, zostały niemal wprost powtórzone w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania, zgłoszonych w pkt II/1-10 i II/11-20. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty sprowadzają się do kwestii czy Gmina Myślenice była uprawniona do uchwalenia zmiany planu miejscowego oraz czy przeznaczenie terenu, którego ta zmiana dotyczy, na usługi (U), dopuszcza lokalizację obiektów wielkopowierzchniowych. W myśl art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Z kolei stosownie do art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Zwrot "nie narusza" oznacza, że pomiędzy treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a treścią uchwalonego planu miejscowego nie musi zachodzić pełna zgodność, wystarczy aby nie było sprzeczności pomiędzy tymi ustaleniami (por. np. wyrok NSA z 17 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2528/18). Zakres i sposób związania uzależniony jest od stopnia szczegółowości ustaleń zawartych w studium. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego. Ramy te wyznaczają jednak zapisy studium w ich całokształcie, w tym przewidziane w nim możliwości odstępstw od wyznaczonych zasad. Ustalenia studium mają charakter ogólny, kierunkowy, a ich konkretyzacja następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (por. np. wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 132/20). W tym kontekście trzeba stwierdzić, że o istotnym naruszeniu art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., warunkującym uwzględnienie skargi (art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a.), można mówić wówczas, gdy w planie miejscowym przyjęto przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium (por. np. wyrok NSA z 23 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 556/20 oraz wyrok NSA z 24 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 2727/22). W niniejszej sprawie działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obręb [...], Gmina M. będące przedmiotem zmiany planu w studium znajdują się w obszarze oznaczonym symbolem PU1 jako obszar zabudowy przemysłowo-usługowej. W Studium (str. 15) tereny przeznaczone dla funkcji produkcyjno-usługowej – obejmują przede wszystkim tereny istniejących zakładów produkcyjnych oraz tereny baz i składów wraz z terenami bezpośrednio do nich przylegającymi oraz nowe tereny predysponowane dla rozwoju funkcji produkcyjno-usługowej. Na rysunku Studium istniejące tereny produkcyjno-usługowe przeznaczone do utrzymania, porządkowania, rozbudowy i kontynuacji oraz nowe tereny produkcyjno - usługowe oznaczono kolorem fioletowym i symbolem PU. Zgodnie z zapisami Studium na przedmiotowym terenie dopuszczono funkcje: usługową i produkcyjną, a jako przeznaczenie uzupełniające - zieleń urządzoną. W procedurze zmiany planu teren otrzymał przeznaczenie o symbolu 7U – tereny zabudowy usługowej o charakterze komercyjnym. Jaki rodzaj usług plan przewiduje pod tym pojęciem, zdefiniowano w § 3 pkt 24 uchwały nr 409/XLV/2014 Rady Miejskiej w Myślenicach z 23 kwietnia 2014 r., czyli zmienianym obecnie planie. Oznacza to, że kwestionowana zmiana planu realizuje kierunki wynikające ze Studium, bowiem dotychczasowe przeznaczenie terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną bezsprzecznie zasadniczo różni się od zapisów studium. W konsekwencji plan przed zmianą naruszał normę art. 9 ust. 4 u.p.z.p., wedle której ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W ujęciu systemowym zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego powinno się postrzegać jako kontynuację zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji (vide wyrok NSA z 23 października 2025 r. sygn. akt II OSK 1042/23). W konsekwencji dotychczasowe przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową wymagało zmiany, aby plan dostosować do kierunku Studium. Ponadto podkreślić należy, że generalnie w tym obszarze występują tereny przeznaczone pod usługi. Istota planowania przestrzennego polega m. in. na tym, że uwzględnia się istniejący stan zainwestowania i zagospodarowania. Planowanie ma służyć porządkowaniu tego zastanego stanu, uzupełnianiu i racjonalnemu zagospodarowywaniu przestrzeni. W konsekwencji, w świetle kierunków wynikających ze Studium kwestionowany zapis planu miejscowego prawidłowo został recypowany do postanowień zarówno tekstowych planu, jak i naniesiony na rysunek. Dodać też trzeba, że wprowadzone w planie przeznaczenie obejmuje jedynie usługi, odstąpiono natomiast od funkcji produkcyjnej, co stanowi implementację Studium w wersji względniejszej dla skarżących. Bezzasadne są twierdzenia skarżących, że na terenie objętym zmianą dopuszcza się możliwość lokalizacji wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Zgodnie z art. 10 ust. 3a u.p.z.p., jeżeli na terenie gminy przewiduje się lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 w studium określa się obszary, na których mogą być one sytuowane. W myśl natomiast art. 10 ust. 3 b u.p.z.p. lokalizacja obiektów, o których mowa w ust. 3a, może nastąpić wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p. stanowi natomiast, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 3a u.p.z.p. (a więc obiektów o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2). Z przepisów tych wynika, że duże obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 mogą być lokalizowane wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i to na obszarach określonych uprzednio w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Analiza części tekstowej Studium w powiązaniu z jego rysunkiem prowadzi do konkluzji, że na terenie objętym zmianą planu nie jest dopuszczona lokalizacja wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Z treści tekstowej Studium (str. 14) wynika, że w obszarze miasta Myślenice wyznacza się teren usługowy dla lokalizacji wielkopowierzchniowego obiektu handlowego (podtrzymanie ustaleń obowiązującego studium i obowiązującego planu); teren ten oznaczono na rysunku Studium kolorem czerwonym i symbolem UC. Studium nie wyznacza poza tym obszarem innych terenów usługowych dla lokalizacji wielkopowierzchniowych obiektów handlowych w obszarze miasta i gminy Myślenice. Należy zatem z całą stanowczością stwierdzić, że ustalenia planistyczne nie przewidują dla jednostki planistycznej 7U możliwości lokalizowania wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Przeznaczenie przyjęte w planie należy odczytywać łącznie z kierunkami Studium oraz przepisami u.p.z.p. Usługi komercyjne zdefiniowane w § 3 pkt 24 planu należy odróżnić od usług świadczonych w ramach obiektów wielkopowierzchniowych. Wyliczenie rodzajów usług o charakterze komercyjnym w w/w definicji należy uznać za wyczerpujące. Analiza charakteru tej działalności nie pozwala uznać, aby odziaływanie tych usług miało nadzwyczaj uciążliwy charakter, jak podnoszą skarżący kasacyjnie. Przepis § 13 ust. 1 planu po zmianie ustala podstawowe przeznaczenie pod urządzenia i obiekty służące prowadzeniu działalności komercyjnej wraz z parkingami w wielkościach dostosowanych do potrzeb i wskaźników. Kwestia konsekwentnie podnoszona w skardze kasacyjnej, tj. uciążliwych immisji na działkę nr [...], w szczególności w postaci dużego ruchu, hałasu, uciążliwych zapachów, dużego wydzielania spalin, dostarczania towaru, użytkowania obiektów i ich infrastruktury np. sprzątania, konserwacji etc. nie oznacza, że plan narusza przepisy. Potencjalne immisje związane z przyszłym zagospodarowaniem terenu uzasadniały zdiagnozowanie naruszenia interesu prawnego skarżących w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.; dalej: u.s.g.) i rozpoznanie ich skargi na plan. Natomiast kwestie dotyczące ewentualnego przekroczenia norm hałasu, czy innych immisji mogą być podnoszone na etapie konkretnych postępowań związanych z konkretną inwestycją (tak NSA w postanowieniu z 30 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 1068/22). Wobec powyższego bezzasadne są zarzuty dotyczące ograniczenia prawa własności skarżących. Faktem jest, że prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń (art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Jednak ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też przepis art. 140 k.c. Skarżący kasacyjnie upatrują tego naruszenia w możliwości przeznaczenia działek sąsiadujących z działką stanowiącą ich własność pod lokalizację wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Jak wskazano wyżej lokalizacja tego typu obiektów nie jest możliwa w obszarze skarżonej zmiany planu, zatem nie stanowi ingerencji w prawo własności skarżących. Za zupełnie bezpodstawne należy uznać zarzuty, w których skarżący zarzucają naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b. Przepisy tej ustawy nie mają bowiem zastosowania w procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.