II OSK 2800/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 sierpnia 2024 r. sygn. akt II SA/Wr 451/24 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 7 marca 2024 r. nr SKO/PP-412/84/2023 w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 451/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. (zwanego dalej "Kolegium") z dnia 7 marca 2024 r., nr SKO/PP-412/84/2023 oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Z. z dnia 20 listopada 2023 r., nr NŚ.6123.4.1.2023 odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na działkach nr [...] oraz nr [...] część, obręb [...], gmina [...] o powierzchni do [...] ha wraz z elementami infrastruktury technicznej niezbędnymi do prawidłowego funkcjonowania przedsięwzięcia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Kolegium, zarzucając naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej "P.p.s.a.") w związku z: a. art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 977 z późn. zm.) oraz z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 82, dalej "u.o.g.r.l.") poprzez błędne uznanie, że organ uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy nie miał prawa ocenić, z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych, że w przedłożonym kształcie dokument ten prowadzi do obejścia przepisów u.o.g.r.l. z uwagi na to, że nie obejmuje on całej działki wyodrębnionej geodezyjnie, a jedynie jej fragment wskazany dowolnie przez wnioskodawcę; b. art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. i art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ uzgadniający decyzję w zakresie ochrony gruntów rolnych powinien objąć analizą teren części działek ewidencyjnych wskazanych przez inwestora we wniosku i w projekcie decyzji z pominięciem gruntów klasy III, a nie całych działek ewidencyjnych; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 19 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy postępowaniu organu nie można zarzucić naruszenia przepisów postępowania, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenia przez organ uzgadniający właściwości rzeczowej. Wskazując na powyższe, Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Kolegium wystąpiło też o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę [...] sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie, szeroko odpierając zarzuty skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., dlatego należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie szczególnego podkreślenia wymaga wskazane wyżej związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Otóż przedstawione przez Kolegium podstawy kasacyjne mają wąski zakres, co ograniczyło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu możliwość odniesienia się do szerszych aspektów sprawy, łącznie z problematyką przesłanek uzgadniania przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne przez pryzmat ogólnych reguł wynikających z art. 3 czy art. 6 u.o.g.r.l. Dalszy wywód poprzedzić należy też uwagą, że przepisy, które skarżący kasacyjnie organ przedstawił jako naruszone, zdają się nie korespondować z generalnym kierunkiem rozumowania, do którego Kolegium stara się przekonać w skardze kasacyjnej. Kolegium, przez pryzmat art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., zarzuca naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l., twierdząc, że w jego ocenie organ uzgadniający decyzję o warunkach zabudowy pod kątem ochrony gruntów rolnych ma prawo ocenić, czy inwestycja w przedstawionym kształcie nie prowadzi do obejścia przepisów u.o.g.r.l. Z kolei dalej, przedstawiając zarzut naruszenia wskazanych tu przepisów w związku z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., Kolegium twierdzi, że organ uzgadniający decyzję o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych powinien objąć analizą całe działki ewidencyjne. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe po spełnieniu przesłanki, w myśl której teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Przepis ten odnosi się zatem do art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. stanowiących, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Do gruntów objętych wymogiem zgody zalicza się grunty klas I–III. Ostatni przepis, wymieniony jako naruszony, w powyższych zarzutach skargi kasacyjnej Kolegium, poza przepisem P.p.s.a., to art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., stanowiący o obowiązku uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych – w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Przytoczywszy powyższe regulacje prawne, ustalić należy następnie, jakie w istocie były przyczyny uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie postanowień organów obu instancji. Otóż Sąd pierwszej instancji akcentował, że przedmiotem uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. powinien być projekt decyzji przedstawiony przez organ prowadzący postępowanie główne. Organ uzgadniający wypowiadać się powinien wyłącznie co do zgodności tak przedłożonej do uzgodnienia decyzji z wymaganiami wynikającymi z przepisów odrębnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zauważył, że tymczasem organy uzgadniające w niniejszej sprawie zajmowały się oceną możliwości prawnej wydania decyzji o warunkach zabudowy dla części działki w zakresie gruntu nieobjętego ochroną wynikającą z przepisów szczególnych. Przedstawiony wywód Sąd pierwszej instancji uzupełnił o dodatkowe uwagi, wyjaśniając, że "przedłożony projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy winien być przedmiotem uzgodnień organów współdziałających jedynie w zakresie spełnienia przesłanek ze wskazanego wyżej art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., tj. zajęcia stanowiska wyłącznie co do tego, czy teren inwestycji spełnia normatywne wymogi wynikające z tego przepisu". Konfrontując powyższe stanowisko Sądu pierwszej instancji z zarzutami skargi kasacyjnej, wyjaśnić należy, że zaskarżony wyrok nie narusza ani art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., ani art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. Wymienione tu przepisy, których zarzuty naruszenia wyznaczają granice podstaw skargi kasacyjnej, dotyczą przesłanek przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne, przy czym chodzi tu konkretnie o grunty klas I–III, gdzie zmiana takiego przeznaczenia następuje w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak zaznaczono wyżej, powodem uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowień obu instancji była inna kwestia, a mianowicie to, że projektowana przez inwestora farma fotowoltaiczna znaleźć ma się właśnie poza granicami gruntów klas I–III. Uwaga ta jest o tyle istotna, że prowadzi do wniosku, iż wypowiedzi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie naruszają art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. i art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. Sąd nie wskazał ani nie sugerował nawet, że w sprawie ma nastąpić zmiana przeznaczenia gruntów rolnych z naruszeniem tych przepisów. Istotą orzeczenia było zaakcentowanie, że organ uzgadniający powinien skoncentrować się na ocenie zgodności z przepisami szczególnymi – zaproponowanego przez inwestora i odzwierciedlonego w projekcie decyzji – wariantu inwestycji. Niezależnie od powyższego Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że dostrzega oczywiście zasadniczy sens skargi kasacyjnej Kolegium, które nie zgadza się ze stanowiskiem wyprowadzonym z wywodu Sądu pierwszej instancji, a mianowicie sugerującym ograniczenie możliwości badania przedstawionego projektu decyzji o warunkach zabudowy jedynie do przeznaczenia części działki ewidencyjnej. Kolegium uważa również, że organ uzgadniający może weryfikować przedstawione projekty decyzji o warunkach zabudowy także przez pryzmat możliwości obejścia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Takie tezy, przedstawione przez skarżący kasacyjnie organ, nie znajdują jednak dostatecznego umocowania w zarzutach skargi kasacyjnej, jako że jedyny zarzut, który odnosić można do zakresu (spektrum) uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy przez organ właściwy w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych, to zarzut naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. Przepis ten stanowi jednak tylko ogólnie o samym uzgodnieniu. Kolegium w skardze kasacyjnej nie przywołało natomiast żadnych innych przepisów, które uznaje za naruszone i które mogłyby dotyczyć problematyki ustalania warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej oraz – w takich przypadkach – zakresu uzgodnienia ze strony organu właściwego do spraw ochrony gruntów rolnych i leśnych. Skarga kasacyjna nie zawiera w szczególności zarzutów naruszenia art. 3 ust. 1 czy art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. i przez to jest nieskuteczna. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zakres zarzutów skargi kasacyjnej złożonej w niniejszej sprawie przez Kolegium nie pozwala na jej uwzględnienie. Niemniej jednak stwierdzenie to należy uzupełnić o pewne istotne zastrzeżenie. Dokładna analiza treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku zdaje się wskazywać, że asumptem do zakwestionowania go przez organ administracji była uwaga Sądu pierwszej instancji, zawarta na ostatniej stronie uzasadnienia, że organ uzgadniający warunki zabudowy wypowiadać się może jedynie w odniesieniu do przesłanki z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., i to przez pryzmat objęcia przez inwestora wnioskiem tylko części działki. Ta wypowiedź Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest zbyt daleko idąca, a Naczelny Sąd Administracyjny może ją ocenić w granicach wspomnianej podstawy kasacyjnej z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. Przepis ten stanowi o uzgodnieniu w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, co wskazuje na potrzebę współdziałania w aspekcie problematyki gruntów rolnych w szerszym ujęciu, nie tylko dotyczącym najbardziej restrykcyjnych ograniczeń odnoszących się do gruntów najwyższych klas. Kwestia ta jest istotna, gdyż w związku z uprawomocnieniem się wyroku Sądu pierwszej instancji sprawa uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji [...] sp. z o.o. będzie ponownie rozpatrywana przez organ uzgadniający, a ten powinien mieć na uwadze treść przedstawionego mu do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie do stanowiska wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i skutecznie niezakwestionowanego w skardze kasacyjnej, organ uzgadniający nie może twierdzić, że decyzja o warunkach zabudowy, jako taka, dotyczyć musi zawsze całych działek ewidencyjnych i twierdzić, wbrew projektowi przedstawionemu mu do uzgodnienia, że zakres inwestycji niejako więc z istoty swej obejmuje grunty rolne klas I–III. Takie podejście nie pozbawia jednak organu uzgadniającego – i należy to w tym miejscu stanowczo podkreślić – uprawnienia do działania w granicach swoich kompetencji wyznaczonych między innymi art. 3 ust. 1 czy art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. (zob. przywołany w skardze kasacyjnej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 1542/23 oraz wyrok z dnia 17 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 1489/24, orzeczenia.nsa.gov.pl), zwłaszcza, że inwestycja projektowana jest nadal w obrębie gruntów klasy IV. O tych zagadnieniach wypowiadało się Kolegium w pewnym zakresie w zaskarżonym postanowieniu, jednakże nie zmienia to faktu, że w trakcie postępowania, zwłaszcza w pierwszej instancji administracyjnej, nie analizowano dostatecznie rzetelnie, na ile lokalizacja spornej inwestycji – wprawdzie poza granicami gruntów I–III, ale jednak w kompleksie gruntów rolnych i to zarazem gruntów klas IV – wpływać może na dopuszczalność uzgodnienia inwestycji. Reasumując powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że przedstawione przez Kolegium podstawy kasacyjne, z uwagi na wąskie spektrum przepisów, które zostały wskazane jako naruszone, nie dawały podstaw do wzruszenia wyroku Sądu pierwszej instancji. Konieczna była natomiast nieznaczna korekta wskazań zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, o czym mowa wyżej. Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi kasacyjnej obejmującego naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6 i 19 K.p.a., wskazać należy, że zarzut ten także nie może skutecznie doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Natomiast przyznać należy rację Kolegium, że w realiach niniejszej sprawy przyjęcie określonych powodów odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, nawet jeżeli dotyczą one kwestii zastrzeżonych dla organu prowadzącego postępowanie główne, nie oznacza, że organ uzgadniający działał w granicach kwalifikowanego naruszenia określonego w art. 19 K.p.a., to jest poza swoją właściwością rzeczową, oraz że nie działał na podstawie prawa w rozumieniu art. 6 K.p.a. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 P.p.s.a. Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a.