II OSK 2623/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia NSA Jerzy Siegień po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w Lublinie sprawy ze skargi ka od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2415/17 w sprawie ze skargi [...]S.A. z siedzibą w Lublinie na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2017 r., nr [...] w przedmiocie oddalenia skargi na czynności egzekucyjne w oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 15 maja 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2415/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę [...]S.A. z siedzibą w Lublinie (dalej zobowiązana albo skarżąca) na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej zwanego WINB) z dnia [...] 2017 r., nr [...] wydane w przedmiocie oddalenia skargi na czynności egzekucyjne. Wyrok wydano w następującym stanie prawnym i faktycznym: Decyzją z [...] 2015 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) nakazał zobowiązanej usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa i nieprawidłowości stwierdzonych podczas kontroli budynku oraz wynikających z oceny technicznej stacji transformatorowej stanowiącej element linii 15 kV, zlokalizowanej na terenie działki nr ew. [...], położonej w miejscowości B. [...], przez wykonanie wymiany konstrukcji nośnej stacji transformatorowej w tej samej lokalizacji i dokonanie koniecznej wymiany wyposażenia stacji transformatorowej (z uwzględnieniem obowiązujących obecnie standardów technicznych stosowanych przy budowie stacji transformatorowych). Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją WINB z [...]2015 r., nr [...]. W związku z niewykonaniem przez skarżącą obowiązku nałożonego decyzją PINB z [...]2015 r., organ ten wszczął postępowanie egzekucyjne. [...] 2015 r. doręczono skarżącej upomnienie wzywające do wykonania obowiązku, a następnie [...] 2015 r. PINB wystawił tytuł wykonawczy nr [...], który doręczono skarżącej 15 czerwca 2005 r. 16 lipca 2015 r. przedstawiciel PINB przeprowadził kontrolę na działce nr [...] w miejscowości B. [...], w wyniku której stwierdzono, że egzekwowany obowiązek nie został wykonany. Postanowieniem z [...] 2015 r., nr [...], PINB nałożył na skarżącą grzywnę w wysokości 40.000 zł, w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z [...] 2015 r. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem WINB z [...] 2015 r., nr [...]. Wyrokiem z 29 listopada 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2779/15, WSA w Warszawie oddalił skargę na postanowienie WINB z [...] 2015 r. Postanowieniem z [...] 2015 r., nr [...], PINB uznał za nieuzasadnione zarzuty wniesione przez podmiot zobowiązany w toku postępowania egzekucyjnego. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem WINB z [...] 2015 r., nr [...]. Wyrokiem z 12 października 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2785/15, WSA w Warszawie oddalił skargę na postanowienie WINB z [...] 2015 r. Postanowieniem z [...] 2016 r., nr [...], PINB skierował do wykonania zastępczego obowiązek wynikający z decyzji PINB z [...] 2015 r., na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego. Postanowieniem z [...] 2016 r., nr [...], WINB uchylił postanowienie z [...] 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi egzekucyjnemu. Postanowieniem z [...] 2016 r., nr [...], PINB uznał za bezzasadne zarzuty wniesione przez zobowiązanego w związku z zastosowaniem w postępowaniu egzekucyjnym wykonania zastępczego. Postanowieniem z [...] 2016 r., nr [...], WINB uchylił postanowienie z [...] 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi egzekucyjnemu. Po ponownym rozpoznaniu sprawy PINB [...]2016 r. wydał postanowienie nr [...] w przedmiocie skierowania do wykonania zastępczego obowiązku wynikającego z egzekwowanej decyzji. Postanowieniem z [...] 2016 r., nr [...], WINB utrzymał w mocy postanowienie z [...] 2016 r. Postanowieniem z [...] 2016 r., nr [...], PINB uznał zarzuty zobowiązanego w związku z zastosowaniem ww. środka egzekucyjnego za nieuzasadnione. Postanowieniem z [...] 2016 r., nr [...], WINB utrzymał w mocy postanowienie z [...]2016 r. W wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych 17 listopada 2016 r. PINB stwierdził, że spółka usunęła z terenu działki nr [...]w B. [...], stację transformatorową oraz słupy średniego napięcia. Nowa stacja została zbudowana poza terenem tej działki. 30 listopada 2016 r. do PINB wpłynął wniosek spółki o zwrot grzywny nałożonej w celu przymuszenia do wykonania obowiązku Decyzją z [...] 2016 r., nr [...], PINB stwierdził wygaśnięcie własnej decyzji z [...] 2015 r., nr [...], którą nałożono na spółkę egzekwowany obowiązek. Postanowieniem z [...] 2017 r., nr [...], PINB umorzył z urzędu postępowanie egzekucyjne. Postanowieniem z [...] 2017 r., nr [...], PINB odmówił zwrotu grzywny nałożonej postanowieniem z [...] 2015 r., nr [...]. Dnia [...] 2017 r. spółka zaskarżyła czynność odmowy zwrotu grzywny w trybie skargi na czynności egzekucyjne z art. 54 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2016 r. poz. 599 ze zm., dalej u.p.e.a.). Postanowieniem z [...] 2017 r., nr [...], PINB działając na podstawie art. 54 § 1 i § 5, art. 20 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oddalił skargę na czynności egzekucyjne w postaci odmowy zwrotu grzywny w celu przymuszenia w kwocie 40.000 zł, nałożonej na zobowiązaną postanowieniem z dnia [...] 2015 r. Po rozpoznaniu zażalenia spółki WINB postanowieniem z [...] 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał art. 126 u.p.e.a. i stwierdził, że skarżący nie wykonał obowiązku wynikającego z decyzji z [...] 2015 r., a wykonał rozbiórkę stacji transformatorowej oraz słupów średniego napięcia z działki objętej decyzją nakazową. Wobec powyższego - w ocenie organu - nie można uznać, że obowiązek wynikający z decyzji został wykonany, a stał on się bezprzedmiotowy, natomiast art. 126 u.p.e.a. nie przewiduje zwrotu uiszczonej grzywny w celu przymuszenia, gdy egzekwowany obowiązek stał się bezprzedmiotowy, lecz jedynie gdy taki obowiązek został wykonany. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie spółka zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu następujące naruszenia przepisów prawa, które miały wpływ na wynik sprawy: 1. art. 45 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. dalej: k.p.a.) przez brak doręczania pism w sprawie, w szczególności zaskarżonego postanowienia na adres siedziby skarżącego ujawniony w Krajowym Rejestrze Sądowym; 2. art. 29 w zw. z art. 30 § 1 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. przez skierowanie zaskarżonego postanowienia do podmiotu, który nie jest osobą prawną i nie ma zdolności prawnej, a mianowicie do [...] S.A. Oddział W. Rejon Energetyczny P. z siedzibą w P.; 3. art. 126 u.p.e.a. przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji odmowę zwrotu uiszczonej dobrowolnie grzywny w sytuacji, gdy z zachowania i działań skarżącej nie wynikało, aby celowo i uporczywie nie wykonywała nałożonego obowiązku, a wręcz przeciwnie – skarżąca wykonała obowiązek w jak najkrótszym możliwym terminie, pomimo braku pomocy ze strony organu w egzekucji decyzji z art. 126 u.g.n., wobec sprzeciwu uczestniczki postępowania; przyjęcie przez organ, że skarżąca nie wykonała obowiązku w sytuacji gdy wybudowanie nowej stacji na nowej konstrukcji wsporczej wypełniło cel podejmowanych czynności przez organ, tj. usunięto zagrożenie życia i zdrowia. Mając na uwadze przytoczone powyżej zarzuty strona skarżąca wniosła o zmianę w całości zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia z [...] 2017 r., nr [...], poprzez nakazanie zwrotu uiszczonej grzywny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie tej skargi i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Oddalając skargę WSA uznał, że organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że skarżąca nie wykonała obowiązku określonego w tytule wykonawczym, który polegał na doprowadzeniu obiektu budowlanego do należytego stanu technicznego i stanu zgodnego z prawem. Spółka uporczywie nie wykonywała tego obowiązku, o czym świadczy podniesiona przez organ I instancji okoliczność, że nawet nie przystąpiła do przygotowania dokumentacji technicznej niezbędnej do rozpoczęcia i przeprowadzenia remontu stacji transformatorowej. Sporządzenie dokumentacji technicznej nie wymagało wejścia na nieruchomość, na której znajdowała się stacja, wobec czego podnoszona przez skarżącą okoliczność utrudniania dostępu do obiektu budowanego przez właścicieli nieruchomości nie usprawiedliwia zaniechania wykonania obowiązku. Nałożona grzywna w celu przymuszenia okazała się nieskuteczna, ponieważ nie zmotywowała spółki do wykonania obowiązku, w związku z czym organ egzekucyjny zarządził w stosunku do zobowiązanej wykonanie zastępcze. Umorzenie postępowania egzekucyjnego nastąpiło dopiero na skutek całkowitego rozebrania przez zobowiązaną obiektu budowlanego, stanowiącego przedmiot obowiązku określonego w tytule wykonawczym, po prawie dwóch latach prowadzenia przez organ egzekucyjny nieskutecznej egzekucji. Likwidacja obiektu budowlanego nie jest wykonaniem obowiązku doprowadzenia go do należytego stanu technicznego i stanu zgodnego z prawem, albowiem do takiego stanu można doprowadzić tylko obiekt istniejący. Zdaniem WSA, organy należycie uzasadniły przyczyny odmowy zwrotu grzywny, powołując okoliczności wskazujące na uporczywość uchylania się przez skarżącej od wykonania obowiązku, tym samym nie zostały naruszone granice uznania administracyjnego. Niezasadne są podniesione w skardze zarzuty co do naruszenia przepisów postępowania poprzez wskazanie jako adresata rozstrzygnięć oddziału spółki oraz brak prawidłowych doręczeń. Zarówno z treści orzeczenia pierwszoinstancyjnego (postanowienie PINB nr [...] z [...] 2017 r.) jak i zaskarżonego postanowienia drugoinstancyjnego wynika, że jako strona postępowania występowała [...] S.A. Wszystkie doręczenia w toku postępowania administracyjnego dla tej spółki były dokonywane na adres pełnomocnika - radcy prawnego A.D., dla którego pełnomocnictwo znajduje się w aktach sprawy. Sposób wykonywania doręczeń był więc zgodny z dyspozycją art. 40 § 2 k.p.a., który stanowi, że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Organ nie miał więc obowiązku doręczenia pism w toku postępowania również na adres spółki. Okoliczność, że organ doręczał odpisy orzeczeń także na adres oddziału spółki, w którego obszarze działalności była położona stacja transformatorowa będąca przedmiotem postępowania, nie stanowi naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej zobowiązana, reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła wyrok z dnia 15 maja 2018 r. w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. poprzez utrzymanie w mocy orzeczenia wydanego z rażącym naruszeniem prawa w stopniu powodującym jego nieważność, 2) art. 151 p.p.s.a. w związku z 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 134 p.p.s.a., w związku z: - art. 45 k.p.a. przez jego niezastosowanie i niedoręczenie pism w sprawie oraz w szczególności skarżonego postanowienia na adres siedziby strony skarżącej ujawniony we właściwym rejestrze - Krajowym Rejestrze Sądowym - to jest ul. G. [...],[...] L., - art. 29 w zw. z art. 30 §1 w zw. z art. 107 §1 w zw. z art 45 w zw. z art 61 § 4 k.p.a. przez ich niezastosowanie i skierowanie zaskarżonego postanowienia do podmiotu, który nie jest osobą prawną i nie ma zdolności prawnej, a więc [...] S.A. Oddział W. Rejon Energetyczny P. z siedzibą w P. przy ul. W. [...]- choć na etapie postanowienia [...] organ starał się w sentencji postanowienia wskazywać [...] SA, co nie zmienia faktu, iż od początku postępowania korespondencja poprzedzająca wydanie postanowienia [...] była kierowana do innego podmiotu. - art 7, 77 k.p.a. przez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodnego, a przez to zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego co do podstawy i zasadności prowadzenia postępowania egzekucyjnego co doprowadziło do nałożenia grzywny w celu przymuszenia, pomimo działań podejmowanych w celu wykonania obowiązku nałożonego przez organ oraz uznania, że pomimo usunięcia urządzeń z nieruchomości uczestnika zwrot grzywny jest nieuzasadniony, - art. 80 k.p.a. przez dokonanie błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, - art. 126 u.p.e.a., przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji odmowę zwrotu uiszczonej dobrowolnie grzywny w sytuacji, gdy z zachowania i działań skarżącej nie wynikało, aby celowo i uporczywie nie wykonywała nałożonego obowiązku, a wręcz przeciwnie - skarżąca wykonała obowiązek w jak najkrótszym możliwym terminie, w sposób adekwatny do okoliczności sprawy. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw. Rozpoznając niniejszą sprawę Naczelny Sąd Administracyjny wobec niezidentyfikowania wystąpienia którejkolwiek z podstaw nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, ograniczony pozostawał do sformułowanych we wniesionym środku odwoławczym podstaw opartych na art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które nie zasługiwały na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie było postanowienie WINB z dnia [...] 2017 r. utrzymujące w mocy postanowienie PINB z dnia [...] 2017 r. Oba wskazane rozstrzygnięcia zostały doręczone pełnomocnikowi skarżącej kasacyjnie spółki, co pozostawało w zgodzie z brzmieniem art. 40 § 2 k.p.a. WSA trafnie uznał zatem, że sformułowane już na etapie wniesienia skargi, a powtórzone w skardze kasacyjnej zarzuty odnośnie nieprawidłowych doręczeń obu postanowień nie zasługiwały na uwzględnienie. Należy w tym miejscu podkreślić, że przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była odmowa uwzględnienia skargi zobowiązanej na czynność egzekucyjną w postaci odmowy zwrotu uiszczonej grzywny w celu przymuszenia, a nie weryfikacja zgodności z prawem całego prowadzonego w sprawie postępowania egzekucyjnego. W obrębie tego postępowania zapadło wiele rozstrzygnięć zarówno w ramach zarzutów, jak i poszczególnych środków egzekucyjnych, które były stosowane względem skarżącej kasacyjnie. Niektóre spośród nich były kwestionowane w wewnątrzadministracyjnym trybie instancyjnym, a także w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, przed którym zapadły wyroki w dniu 28 września 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2785/15 oraz dnia 29 listopada 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2779/15. Oba wskazane wyroki zostały uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczeniami z dnia 23 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 446/17 (w odniesieniu do wyroku o sygn. akt VII SA/Wa 2785/15) oraz z dnia 30 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 549/17 (w stosunku do wyroku o sygn. akt VII SA/Wa 2779/15). Co istotne, w ostatnim z przywołanych wyroków Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie o nałożeniu na skarżącą kasacyjnie grzywny w celu przymuszenia, w wyniku uiszczenia której zapadło postanowienie o odmowie jej zwrotu, zaskarżone w ramach niniejszego postępowania. Wyeliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięcia w oparciu o które doszło do nałożenia na skarżącą kasacyjnie grzywny w celu przymuszenia bezprzedmiotowym czyniło rozważania na temat zwrotu tej grzywny w oparciu o art. 126 u.p.e.a., czy też art. 54 § 1 u.p.e.a., skoro odpadła pierwotna podstawa jej nałożenia. Ubocznie należy zauważyć, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 549/17 Naczelny Sąd Administracyjny wskazując na przywołany w podstawach kasacyjnych art. 45 k.p.a. zauważył, że pomimo wadliwego kierowania pism i rozstrzygnięć, w istocie rzeczy docierały one do skarżącej kasacyjnie, która nie kwestionowała przekazywania korespondencji do jej oddziału. Poza tym, korzystanie przez skarżącą kasacyjnie z prawa do kwestionowania wydawanych w stosunku do niej rozstrzygnięć świadczy o tym, że zapoznawała się z kierowanymi do niej oraz do jej oddziału rozstrzygnięciami. W rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 126 u.p.e.a., który nie znajdował w niej zastosowania, albowiem u podstaw sprawy administracyjnej znajdowało się wniesienie przez zobowiązaną skargi na czynności egzekucyjne, na skutek czego postanowienie z dnia [...] 2017 r., utrzymane w mocy przez zaskarżone do WSA postanowienie WINB z dnia [...] 2017 r., zapadło w oparciu o art. 54 § 1 i § 5 u.p.e.a. oraz art. 20 § 1 pkt 4 u.p.e.a., a nie art. 126 u.p.e.a. Skarżąca kasacyjnie zarzucając naruszenie tego przepisu (art. 126 u.p.e.a.) nie sformułowała w ramach samej podstawy, jak i jej uzasadnienia zarzutu niezastosowania tej regulacji w niniejszej sprawie, kwestionując sam sposób jej wykładni przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Tak sformułowany zarzut, przy istniejącym związaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami kasacyjnymi, nie pozwalał na uznanie go za zasadny. Nietrafnym był także zarzut uchybienia przez sąd I instancji art. 7 i 77 k.p.a., ponieważ w ramach oceny przesłanek zwrotu uiszczonej grzywny weryfikacji nie podlega sama zasadność prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Jak to już zostało wyżej zauważone, negatywna ocena w tej materii została dokonana w przywołanych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym wyroku uchylającym postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Wyeliminowanie z obrotu prawnego tego postanowienia stanowi samodzielną podstawę do rozważenia konieczności zwrotu uiszczonej grzywny bez względu na innego rodzaju okoliczności, w tym przesłanki o których stanowi art. 126 u.p.e.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Mając na uwadze obecny stan epidemii, przyjąć należy, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących. Dodatkowo nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, toteż sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.