II OSK 2617/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia NSA Mirosław Gdesz Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 330/22 w sprawie ze skarg A.M. i E.G. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 27 grudnia 2021 r., znak WI-I.7840.5.111.2021.KL w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. zasądza od A.M. i E.G. (solidarnie) na rzecz W.S. kwotę 507 (pięćset siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1. Wyrokiem z 29 czerwca 2022 r., II SA/Kr 330/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Krakowie w sprawie ze skarg A.M. i E.G. na decyzję Wojewody Małopolskiego z 27 grudnia 2021 r., znak WI-I.7840.5.111.2021.KL, w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz zasądził od Wojewody Małopolskiego na rzecz A.M. kwotę 997 zł, zaś na rzecz E.G. – kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: 2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Prezydent Miasta Krakowa decyzją nr 366/6740.2/2021 z 30 czerwca 2021 r., znak: AU-01-5.6740.2.463.2020.KBO, na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2020, poz. 1333 ze zm., uPb) w zw. z art. 25, 26 i 27 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane i niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020, poz. 471 ze zm.), na wniosek W.S. (inwestor) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego: "Przebudowa istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego polegająca na: zmianie układu funkcjonalnego pomieszczeń bez zmiany ilości lokali mieszkalnych, wzmocnieniu stropów nad piwnicą, parterem i pierwszym piętrem, wykonaniu nowych otworów okiennych w parterze elewacji tylnej budynku, wykonaniu stolarki okiennej w istniejących otworach dachu, oraz przebudowa i rozbudowa wewnętrznych instalacji wod.-kan., elektrycznej, c.o., gazu i budowa wentylacji mechanicznej i teletechnicznej na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.". 2.2. W wyroku przywołano, że w uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji podał, że inwestor – na wezwanie organu – uzupełnił braki projektowe wniosku w sprawie wydania pozwolenia na budowę, złożył również oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie objętym decyzją. Wskazano, że inwestycja znajduje się na terenie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" w K., zatwierdzonego Uchwałą Nr XXX/362/11 Rady Miasta Krakowa z 28 listopada 2011 r. (MPZP) na obszarze oznaczonym w graficznym załączniku do planu jako 12MU i 2KDZ. Inwestycja spełnia warunki wynikające z "zapisów" § 11 ust. 2 pkt 4 oraz § 27 ust. 1 i ust. 4 pkt 3 MPZP oraz spełnia wymagania ochrony środowiska. Inwestycja nie obejmuje zmiany zagospodarowania terenu. Projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Projektant i sprawdzający dołączyli do projektu budowlanego oświadczenie o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Projekt budowlany został wykonany przez osoby uprawnione. Miejski Konserwator Zabytków w Krakowie postanowieniem z 24 sierpnia 2020 r. uzgodnił ww. inwestycję. W dalszej części uzasadnienia swej decyzji organ I instancji odniósł się do uwag i zastrzeżeń stron postępowania. 2.3. Wyrokując w sprawie II SA/Kr 330/22 kolejno wskazano, że od w/w decyzji odwołania wnieśli: Prokurator Prokuratury Rejonowej Kraków-Podgórze, J.M. i A.M. oraz M.G. i J.G. 2.3. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że Wojewoda Małopolski powołaną na wstępie decyzją z 27 grudnia 2021 r., znak: WI-I.7840.5.111.2021.KL, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 735 ze zm., K.p.a.), utrzymał decyzję I instancji w mocy. 2.4. W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy na wstępie zaznaczył, że w stosunku do budynku na działce nr [...] było prowadzone wcześniej postępowanie w sprawie inwestycji pn.: "Przebudowa kamienicy polegająca na adaptacji poddasza na cele użytkowe gospodarcze /w tym nowe otwory drzwiowe, ściany, stropy i posadzki/ wraz z doświetleniem poddasza /okna połaciowe/, zmianą aranżacji mieszkań /w tym nowe otwory drzwiowe, ściany, stropy i posadzki z zachowaniem dotychczasowej ilości mieszkań, zmianą układu piwnicy/w tym nowe otwory drzwiowe, ściany, posadzki na płycie betonowej/, ociepleniem budynku/w tym fundamentów, dachu oraz ścian zewnętrznych bez ścian szczytowych/ wraz ze zmianą otworowania elewacji wraz z wymianą stolarki okiennej i drzwiowej, wprowadzeniem elementów dekoracyjnych na elewacji oraz odnowienie cokołów, wprowadzenie zadaszenia nad wejściem do ogrodu, budowa schodów zewnętrznych, przebudowa i rozbudowa instalacji wewnętrznych /wodociągową, kanalizacyjną, elektryczną, wentylacyjną, C.O., zagospodarowaniem terenu /budowa instalacji oświetlenia zewnętrznego, wprowadzeniem elementów małej architektury tj. stół i ławki ogrodowe, kosze, donice, rzeźby". Zwrócił uwagę, że uprzednio decyzją nr 238/6740.2/2019 z 7 marca 2019 r., znak: AU-01-3.6740.2.125.2016.MBF.BLE, Prezydent Miasta Krakowa, odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla omawianej inwestycji, z powodu braku wypełnienia przez inwestora nałożonego na niego obowiązku uzupełnienia nieprawidłowości projektu budowlanego w wyznaczonym terminie. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę Małopolskiego decyzją z 29 sierpnia 2019 r., znak: Wl-1.7840.5.50.2019.KL, od której skargę oddalił WSA w Krakowie prawomocnym wyrokiem z 22 stycznia 2020 r., II SA/Kr 1262/19. 2.5. Dalej organ II instancji wyjaśnił, że współwłaściciele sąsiednich działek nr [...] i [...] brali czynny udział w postępowaniu o pozwolenie na budowę aż do 8 czerwca 2021 r., czyli do dnia, w którym zostali powiadomieni, że wskutek wprowadzonych przez inwestora uzupełnień projektu budowlanego i złożonych przez niego wyjaśnień uznano, że działki nr [...] i [...] nie znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Organ odwoławczy uznał jednak, że współwłaścicielom ww. działek przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu o pozwolenie na budowę. Wyjaśnił organ odwoławczy, że z projektu konstrukcyjnego wynika, że bezpośrednio przy licu ściany wspólnej, przy granicy działki nr [...] oraz przy ścianie wspólnej z budynkiem na działce nr [...], są planowane roboty budowlane, polegające na wzmocnieniu drewnianych belek nośnych w stropie nad parterem. W związku z czym organ odwoławczy uznał, że okoliczność oparcia budynków przy ul. [...] w K. na działkach nr [...] i [...] oraz [...] i [...] na wspólnych ścianach jest wystarczająca dla stwierdzenia obszaru oddziaływania planowanej inwestycji, polegającej na przebudowie budynku na działce nr [...], na sąsiednie działki nr [...] i [...]. Pomimo nie otrzymania decyzji o pozwoleniu na budowę w terminie otwartym do wnoszenia odwołań, współwłaściciele wskazanych nieruchomości skorzystali z prawa wniesienia odwołania. Uwzględniając w postępowaniu odwoławczym odwołania stron, którym nie doręczono decyzji, a także dopuszczając je do wszystkich czynności w toku postępowania, w tym zawiadamiając pismem z 7 października 2021 r. o prawach wynikających z treści art. 10 § 1 K.p.a. spowodowano, że błąd niedoręczenia decyzji odwołującym nie niesie negatywnych skutków prawnych dla stron. Prawa stron nie poniosły uszczerbku z powodu nie otrzymania przez strony odwołujące się oryginału decyzji organu l instancji. Ponadto organ I instancji ustalił, że po zmarłej 16 listopada 2020 r. I.J., właścicielce mieszkania w budynku na działce nr [...], w związku ze zrzeczeniem się przez następcę prawnego spadku, do sprawowania zarządu majątkiem masy spadkowej uprawniona jest Gmina Miejska Kraków. Działka nr [...] znajduje się w granicach jednostki MPZP o symbolu 12MU – tereny zabudowy mieszkaniowo- usługowej. Zważywszy na przedmiot planowanej inwestycji, w ocenie organu wojewódzkiego jest ona zgodna zarówno z § 27 ust. 2 MPZP, z którego wynika, że podstawowym przeznaczeniem terenów 12MU jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, jak i z § 27 ust. 4 planu, którym objęto ochroną obiekty wpisane do gminnej ewidencji zabytków oraz gabaryt pierzei ulicy [...] (we wschodniej jej części). Inwestor uzyskał dla swojej inwestycji uzgodnienie z Miejskim Konserwatorem Zabytków. Z projektu budowlanego wynika, że nie planuje się zmiany powierzchni zainwestowania, która według opisu wynosi 164,31 m², ani powierzchni terenu biologicznie czynnego. Działka nr [...] ma 468 m². Nie planuje się zmiany nachylenia połaci dachu, ani wysokości budynku. 2.6. Przywołano w wyroku dalsze ustalenia organu wojewódzkiego, który wskazał, że w zakresie obsługi parkingowej w planie ustalono, że miejsca parkingowe należy lokalizować w granicach terenu objętego inwestycją oraz, że ilość miejsc parkingowych należy obliczyć w projekcie budowlanym według faktycznych potrzeb i wymogów wynikających z rodzaju inwestycji, jej wielkości i programu użytkowo-funkcjonalnego, zakładanej liczby pracujących, użytkowników, klientów oraz przyjęto minimalny współczynnik 1,5 miejsca postojowego dla samochodów osobowych na 1 mieszkanie dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (§ 15 ust. 1 pkt 6 lit. a MPZP). Organ II instancji wskazał, że współczynniki urbanistyczne obowiązują dla nowych inwestycji, w zakresie adekwatnym do ich przedmiotu. Przebudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego, wskutek której nie dochodzi do zmiany ilości lokali mieszkalnych, nie dotyczy ustalony w planie współczynnik ilości miejsc postojowych (podobnie jak przykładowo nie obowiązuje określona w planie wysokość budynku dla inwestycji, której przedmiotem nie jest budowa lub nadbudowa), ponieważ taka inwestycja nie zmieni poziomu zgęszczenia zasiedlenia terenu. Przyjmuje się, że inwestor jest zobowiązany do zapewnienia adekwatnej ilości miejsc postojowych do charakteru swojej inwestycji. W projekcie budowlanym nie przewiduje się zmian zagospodarowania działki budowlanej (sposobu zabudowy). Jest to istotne z uwagi na fakt, że budynek, którego przebudowa jest przedmiotem omawianego projektu budowlanego jest usytuowany na działce nr [...], w ciągłej pierzei ulicy. Organ II instancji nadmienił, że stanowisko zajęte w wyroku WSA w Krakowie z 22 stycznia 2020 r., II SA/Kr 1262/19, zostało wyrażone na gruncie innych okoliczności faktycznych, albowiem przy poprzednio planowanej inwestycji w tym miejscu zakładano zwiększenie ilości lokali mieszkalnych. Przyjęcie interpretacji treści MPZP, że w przypadku przebudowy budynku bez zmiany ilości lokali mieszkalnych, inwestor miałby być zobowiązany do zapewnienia na terenie swojej działki miejsc postojowych dla wszystkich mieszkań sprawiłoby, że niemożliwa byłaby inwestycja w omawianej formie. Przyczyną takiego stanu rzeczy jest fakt, że przebudowywany budynek w zabudowie pierzejowej ma rzut i elewację objętą ochroną konserwatorską, zgodnie z omawianymi powyżej ustaleniami miejscowego planu (§ 11) i uzgodnieniami z Miejskim Konserwatorem Zabytków w Krakowie. Inwestycja dotyczy wzmocnienia konstrukcji budynku, celem zapewnienia bezpieczeństwa osób i mienia również nieruchomości sąsiednich. Ponadto organ II instancji uwzględnił fakt, że przyjęta zasada oceny prawidłowości inwestycji pod względem jej zgodności z ustaleniami miejscowego planu także w kwestii miejsc postojowych obowiązuje wszystkie nieruchomości przy ul. [...]. 2.7. W wyroku przywołano, że organ wojewódzki wywodził dalej, iż przedmiotem planowanej inwestycji nie jest sytuowanie nowego obiektu, ani rozbudowa istniejącego, zatem nie mają zastosowania przepisy dotyczące obowiązku zachowania odległości od granicy działki. Planowana inwestycja również nie ma wpływu na zmianę naświetlenia i nasłonecznienia okien pomieszczeń w zabudowie sąsiedniej. Projekt budowlany nie obejmuje budowy miejsc postojowych, nie planuje się budowy studni, ani zbiornika na nieczystości ciekłe. W odniesieniu do inwestycji nie jest wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2021, poz. 247 ze zm., Uioś), albowiem nie stanowi ona inwestycji, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 55 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (rozp. RM 2019). Do projektu budowlanego projektanci dołączyli informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b uPb, kopie zaświadczeń, o których mowa w art. 12 ust. 7 uPb, oraz oświadczenie, o którym mowa w art. 20 ust. 4 uPb o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Inwestor złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane działką nr [...] w zakresie objętym decyzją o pozwoleniu na budowę (art. 32 ust. 4 pkt 2 uPb). Jego treść potwierdza księga wieczysta nr [...], prowadzona dla działki objętej omawianą inwestycją. W dziale III - Prawa, roszczenia i ograniczenia, tej księgi wpisane jest ograniczone prawo rzeczowe związane z inną nieruchomością, tj. prawo służebności oparcia budynku o północną ścianę domu stojącego na działce nr [...]. Podstawą tego wpisu jest kontrakt użytkowania ściany sporządzony przez poprzednich właścicieli obu nieruchomości z 20 maja 1933 r., cyt.: "na całej długości, zaś co do wysokości takiej, jakiej potrzeba do wymurowania piętrowego, ewentualnie wyższego budynku z wolnością przybudowania do tejże ściany ścian poprzecznych, upuszczania belek, cegieł, kamieni". Oznacza to, że z własnością działki nr [...] wiąże się wyżej opisane prawo służebności ustanowionej na działce nr [...], w tym prawo do wykonywania określonych robót budowlanych. Nadto organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z opisem projektu budowlanego przedmiotem projektu budowlanego nie jest budowa izolacji termicznej na wspólnej ścianie usytuowanej na działce nr [...], jak również, z uwagi na oparcie stropów na ścianach równoległych do ulicy [...], nie można stwierdzić, że projekt budowlany dotyczy robót budowlanych, które spowodują obciążenie fundamentów tejże ściany granicznej, na której stropy nie są oparte. Wiążące w postępowaniu o pozwolenie na budowę jest określenie inwestycji we wniosku. Dokumenty załączone do projektu budowlanego, jak geotechniczne warunki posadowienia mogą mieć szerszy zakres, którego inwestor nie ma obowiązku realizować w postępowaniu o pozwolenie na budowę. W niniejszej sprawie roboty budowlane związane ze zmianami sposobu zagospodarowania działki nr [...] (w tym dotyczące wykopów), jak również wykopy w granicach przebudowywanego obiektu, nie są przedmiotem badanego pozwolenia na budowę. Analiza obszaru oddziaływania znajdująca się w projekcie budowlanym, sporządzona na podstawie art. 20 ust. 1 pkt 1c uPb, § 14 ust. 8 rozporządzenia Ministra Rozwoju z 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. 2020, poz. 1609 ze zm., rozp. MR 2020), jest stanowiskiem projektanta co do oddziaływania planowanej inwestycji. Jej treść nie zwalnia organów administracji publicznej z obowiązku samodzielnego określenia kręgu stron postępowania. W przedmiotowym postępowaniu organ wojewódzki rozszerzył obszar oddziaływania wskazany przez projektanta o działki nr [...] i [...], z uwagi na opisane wyżej roboty budowlane wykonywane w bezpośrednim sąsiedztwie ścian granicznych. Wreszcie w odniesieniu do korekt wprowadzonych w projekcie budowlanym organ II instancji wyjaśnił, że inwestor ma prawo zmieniać projekt budowlany w trakcie postępowania o pozwolenie na budowę. 3.1. Dalej w wyroku II SA/Kr 330/22 przywołano, że skargi na ww. decyzję Wojewody Małopolskiego do WSA w Krakowie wniosły: A.M. oraz E.G. 3.2. A.M. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, tj.: - rażące naruszenie art. 34 ust. 4a uPb poprzez udzielenie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy część robót objętych pozwoleniem na budowę została wykonana, co prowadzi do faktycznej legalizacji nielegalnie wykonanych robót budowlanych z pominięciem procedury określonej w uPb, co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., - art. 32 ust. 4 pkt 2 uPb poprzez udzielenie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy część inwestycji ma zostać zrealizowana na nieruchomości, co do której inwestor nie ma prawa do dysponowania na cele budowlane, jak również nieobjętej złożonym przez inwestora oświadczeniem o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, - art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb w zw. z § 15 ust. 6 lit. a MPZP poprzez nieprawidłowe uznanie, że nie znajdują zastosowania w sprawie, co doprowadziło do zatwierdzenia projektu budowlanego sprzecznego z ustaleniami MPZP, - art. 20 ust. 4 uPb, poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego pomimo braku złożenia oświadczenia przez jego autorów o zgodności z projektu z przepisami rozp. MR 2020, - przepisów stanowiących podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 uPb poprzez niezasadny brak uznania A.M. oraz J.M. za strony postępowania, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. 2) innych przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 10 § 1 w zw. z art. 15 K.p.a. poprzez brak umożliwienia A.M. oraz J.M. zapoznanie się z materiałem zgromadzonym w sprawie oraz zajęcie stanowiska przed wydaniem decyzji przez organ l instancji, co prowadzi do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, - art. 102 w zw. z art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez prowadzenie czynności o charakterze merytorycznym (analiza zmienionego projektu budowlanego, ustalenie kręgu stron postępowania) w okresie zawieszenia postępowania, - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, w szczególności nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania, brak stwierdzenia, że prace objęte pozwoleniem na budowę zostały już częściowo wykonane, brak zwrócenia uwagi na nieścisłości w treści projektu budowlanego, brak sprawdzenia zgodności projektu z przepisami rozporządzenia w sprawie szczegółowej formy i treści projektu budowlanego, - art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewystarczające uzasadnienie decyzji, niespełniające wymagań określonych w tym przepisie, art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu l instancji, podczas gdy wady decyzji pierwszoinstancyjnej uzasadniały jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi l instancji. 3.2. Skarżąca A.M. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, jak również poprzedzającej ją decyzji I instancji, a ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, jak również uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie, w przypadku uznania, że nie zachodzą podstawy do uchylenia decyzji obydwu instancji, uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Skarżąca wniosła również o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. 3.3. Z decyzją Wojewody Małopolskiego nie zgodziła się również E.G. wnosząc skargę. Ta skarżąca zakwestionowała ustalenia organów w zakresie następstwa prawnego po zmarłej I.J.. Domagała się również sprawdzenia prawidłowości przebiegu granic pomiędzy działkami nr [...] i [...] w złożonym projekcie budowlanym. 3.4. W odpowiedziach na skargi Wojewoda Małopolski wniósł o ich oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. 4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Krakowie skargę uwzględnił. 4.2. W motywach swego orzeczenia sąd pierwszej instancji wskazał, że w czasie zawieszonego postępowania organ może podejmować tylko czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństw dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego, o czym stanowi art. 102 K.p.a., a w przypadku zawieszenia z przyczyny wskazanej w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. także czynności przewidziane w art. 100 K.p.a. Do takich czynności przewidzianych w art. 100 i 102 K.p.a. nie należy ustalanie praw do nieruchomości, kwestie merytoryczne bowiem mogą być rozpatrywane tylko w trakcie toczącego się postępowania. Tymczasem, wbrew treści przepisu i powyższym wskazaniom, organ I instancji w okresie zawieszenia postępowania "konferował z inwestorem", przyjmując uzupełnienia projektu (z daty 29 stycznia 2021 r.), w konsekwencji ograniczając krąg stron postępowania jednocześnie z jego podjęciem. Jest to – w ocenie sądu pierwszej instancji – oczywiste naruszenie wspomnianego przepisu, prowadzące w dodatku do naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., wobec bezzasadnego pozbawienia stron możliwości brania udziału w dalszym postępowaniu. Zdaniem tegoż sądu w konsekwencji strony nie mogły się zapoznać z uzupełnionym projektem i nie została im doręczona decyzja organu I instancji. Wprawdzie strony złożyły odwołania, ale jest oczywistym, że skoro nie znały ostatecznej wersji projektu budowlanego, nie mogły skutecznie podnieść wszystkich argumentów. Sąd wojewódzki zauważył wprawdzie, że organ odwoławczy uznał, że wspomniane usunięcie stron z postępowania i sposób, w jaki tego dokonano, można sanować, udostępniając im jako stronom akta sprawy w II instancji, to jednak w ocenie tegoż sądu to stanowisko musi spotkać się z jednoznaczną krytyką, albowiem wspomniane naruszenie art. 102 i 10 K.p.a. doprowadziło w efekcie do naruszenia zasady dwuinstancyjności. 4.3. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wobec wymienionych naruszeń proceduralnych i konieczności ponownego rozpoznania sprawy w dwóch instancjach, omawianie zarzutów merytorycznych jest nie tyle zbędne, co przedwczesne. 5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł W.S. – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając go w całości. 5.2. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm., Ppsa) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 3 pkt 20 uPb poprzez brak przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania w zakresie ustalenia/weryfikacji ustalonego obszaru oddziaływania inwestycji objętej wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę i poprzestanie na bezrefleksyjnym uznaniu, iż obszar oddziaływania ustalony przez organ II instancji pozostaje prawidłowy, co doprowadziło w konsekwencji do naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 28 ust. 2 uPb poprzez błędne, a co najmniej przedwczesne uznanie, iż A.M. oraz J.M. winny posiadać status strony w postępowaniu przed organami I i II instancji; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 10 K.p.a. w zw. z art. 15 K.p.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez błędne uznanie, iż: a) niezawiadomienie A.M. oraz J.M. przez organ I instancji o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zgromadzonego w sprawie materiału oraz nieuchylenie z tego powodu jego decyzji przez organ odwoławczy doprowadziło w konsekwencji do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 K.p.a., podczas gdy strona skarżąca decyzję organu I i II instancji nie wykazała, aby brak zawiadomienia jej o możliwości zapoznania się z aktami sprawy z uwagi na pozbawienie jej statusu strony przez organ I instancji miało wpływ na wynik sprawy, tj. skutkowało odmiennym rozstrzygnięciem sprawy; b) organ II instancji nie mógł sanować ewentualnych uchybień organu I instancji w zakresie naruszenia art. 10 K.p.a., podczas gdy zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą organ II instancji podejmując odpowiednie czynności wyjaśniające oraz umożliwiając stronom zapoznanie się z aktami oraz składanie odpowiednich wniosków i dowodów może doprowadzić do usunięcia uchybień na etapie postępowania odwoławczego bez konieczności uchylania decyzji; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 102 w zw. z art. 99 K.p.a. poprzez niezasadne uznanie przez sąd, że organ I instancji podejmował czynności proceduralne w okresie zawieszenia postępowania, podczas gdy aktywność organu w tym czasie ograniczała się jedynie do podejmowania dozwolonych niezbędnych czynności, zmierzających do usunięcia przeszkody zawieszenie postępowania. 5.3. W związku z powyższym strona skarżąca kasacyjnie wnosi o: uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Krakowie, zasądzenie na rzecz "skarżącego" (oczywiście omyłkowo, powinno być "skarżącego kasacyjnie" – uwaga Sądu) zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, nierozpoznawanie niniejszej "skargi" (powinno być "skargi kasacyjnej" – uwaga Sądu) na rozprawie. 5.4. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwraca się uwagę, że sąd pierwszej instancji w zasadzie nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego co do ustalenia istotnej dla niniejszej sprawy okoliczności, jaką niewątpliwie jest obszar oddziaływania inwestycji. Sąd ten w zasadzie ograniczył się wyłącznie do bezrefleksyjnego uznania, że obszar oddziaływania ustalony przez organ II instancji jest prawidłowy. Konsekwencją takiego działania było błędne (a co najmniej przedwczesne) uznanie przez sąd wojewódzki, że A.M. oraz J.M. powinny posiadać status strony w postępowaniu przed organem I i II instancji. Sąd pierwszej instancji czyniąc tak istotne dla rozstrzygnięcia sprawy wnioski nie pochylił się w żaden sposób nad weryfikacją/ustaleniem obszaru oddziaływania inwestycji objętej niniejszym postępowaniem, co w ocenie skarżącego było rażącym naruszeniem. 5.5. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła A.M., zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej, oraz zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz A.M. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Skarżąca A.M. zwróciła uwagę, że skarżący kasacyjnie w żaden sposób nie wykazał, dlaczego w jego ocenie obszar oddziaływania obiektu został ustalony w sposób nieprawidłowy. Nie wykazano, na czym konkretnie miało polegać uchybienie sądu pierwszej instancji w tym zakresie, nie przedstawiono jakiejkolwiek argumentacji. 5.6. Na rozprawę wyznaczoną w sprawie nikt się nie stawił. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 6.2. Skarga kasacyjna została oparta na częściowo usprawiedliwionych podstawach. 6.3. W ocenie Sądu Naczelnego nietrafne było stanowisko przyjęte w zaskarżonym wyroku, że uchybienia, których miał się dopuścić Wojewoda Małopolski w postępowaniu, a które stwierdził sąd pierwszej instancji, miały nakazywać uchylenie zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji także decyzji I instancji. 6.4. Niesporne jest, że w toku postępowania, którego celem miało być rozstrzygnięcie wniosku inwestora o wydanie mu pozwolenia na budowę pod oznaczone zamierzenie inwestycyjne, doszło do zawieszenia postępowania z uwagi na potrzebę wyjaśnienia kwestii następstwa prawnego po jednej z osób, którą uznano jako strona postępowania administracyjnego w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę. Niesporne jest ponadto, że po wyjaśnieniu tej kwestii i ustaleniu, że zarząd masy spadkowej po zmarłej – I.J. – przypada Gminie Miejskiej Kraków, organ I instancji uwzględnił korektę przez inwestora zakresu zamierzonych prac budowlanych w ramach wnioskowanej inwestycji, co stało się przyczyną niedoręczenia skarżącym decyzji wydanej w przedmiocie pozwolenia na budowę. Niesporne zarazem jest, że do tego momentu w postępowaniu przed I instancją udział brali właściciele działek sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji – nr [...] (E.G.) i nr [...]1 (A.M., J.M.). W tych okolicznościach Prezydenta Miasta Krakowa udzielił pozwolenia na budowę, choć decyzji – z uwagi na zmieniony zakres oddziaływania planowanej inwestycji – nie doręczano skarżącym. 6.5. Sąd Naczelny nie podziela stanowiska sądu pierwszej instancji, że w realiach przedmiotowej sprawy należało uwzględnić skargi z tego tylko powodu, że dojść miało do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a strony nie mogły zapoznać się z uzupełnionym projektem budowlanym i "nie mogły podnieść skutecznie wszystkich argumentów". Trafnie w skardze kasacyjnej, podnosząc zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 10, 15, w zw. z art. 138 § 2 K.p.a., naprowadza się, że brak zawiadomienia A.M. i J.M. przez organ I instancji o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, jak również późniejsze przez organ odwoławczy umożliwienie zapoznania się stronom, w tym skarżącym, z materiałami sprawy, nie wskazuje a limine na to, aby organ odwoławczy nie mógł sanować ewentualnego naruszenia prawa w tym aspekcie przez organ I instancji. W ocenie Sądu Naczelnego w tym składzie, w realiach przedmiotowej sprawy uwzględnić wypadnie, że Wojewoda Małopolski nie podzielając stanowiska przyjętego przez organ I instancji o zasadności ograniczenia kręgu stron postępowania, umożliwił podmiotom pominiętym przez organ I instancji jako strony zapoznanie się z aktami i wydaną decyzją (por. pismo z 7 października 2021 r.), rozpoznał wniesione odwołania, w tym także odwołanie J.M. i A.M. Zatem nic nie stało na przeszkodzie, aby zarzuty odwołań uzupełniać po zapoznaniu się z pełną dokumentacją sprawy. Sąd pierwszej instancji uwypuklając wagę dostrzeżonych przez siebie uchybień organu I instancji w aspekcie podejmowania oznaczonych czynności w czasie zawieszonego postępowania, zarazem nie dostrzegł znaczenia zasady ogólnej załatwienia spraw (art. 7 K.p.a.) Ponadto kontrola organu odwoławczego miała charakter kontroli pełnej (totalnej), aby zatem z tego powodu uchylać nie tylko zaskarżoną decyzję, ale i decyzję organu I instancji, należałoby wykazać, że stwierdzone naruszenia przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa). Stwierdzenie to o tyle ma znaczenie, że sąd a quo wykluczył, co należy podzielić, że nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa). W każdym razie nie jest uprawnione stwierdzenie zawarte w zaskarżonym wyroku, że wobec stwierdzonych naruszeń proceduralnych, omawianie (rozpatrywanie) zarzutów merytorycznych było przedwczesne. 6.5. Z wyłuszczonych powyżej względów, jako nietrafne ocenić wypadnie stanowisko sądu pierwszej instancji, że brak było podstaw do rozpatrzenia dalszych zarzutów skarg odnośnie naruszeń przepisów prawa materialnego, bo tak należy odkodować to stanowisko sądu a quo. Nie jest przy tym usprawiedliwione wspieranie własnej argumentacji sądu pierwszej instancji poprzez odwołanie się do wywodów zawartych w wyroku NSA z 12 kwietnia 2022 r., II OSK 643/22, skoro zapadł on w odmiennym stanie faktycznym, gdy idzie o kwestię zakresu uczestnictwa oznaczonych podmiotów jako stron postępowania w sprawie. 6.6. Należy mieć na uwadze, że postępowanie w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę toczyło się kilka lat, podejmowane były oznaczonego rodzaju czynności procesowe, organy w uzasadnieniach faktycznych swych decyzji szczegółowo przywoływały sekwencję czynności w sprawie. Należy także mieć również na uwadze, że z przepisów uPb wynika, że spełnienie oznaczonych wymagań określonych przepisami tej ustawy skutkuje tym, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę, co jest konsekwencją zasady wolności zabudowy nieruchomości gruntowej, pod warunkiem wykazania tytułu prawnego przez inwestora do dysponowania nią na cele budowlane oraz zgodności zamierzenia z przepisami. W ocenie Sądu Naczelnego, w stanie faktycznym występującym w przedmiotowej sprawie, kontrola sądu administracyjnego nie mogła pominąć oceny trafności zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. 6.7. Za skuteczny uznać wypadnie także zarzut naruszenia art. 102 K.p.a., okoliczność złożenia przez inwestora w okresie zawieszenia postępowania poprawionego projektu budowlanego nie może obciążać organu, jako jego czynność, dopuszczalna tylko w zakresie wyznaczonym dyspozycją cyt. przepisu. Nie sposób zaakceptować poglądu sądu a quo, że złożenie podania czy oświadczenia przez stronę postępowania w czasie zawieszenia postępowania jest niedopuszczalne, a to z uwagi na treść art. 102 K.p.a. 6.8. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 3 pkt 20 uPb. Skarżący kasacyjnie nie wnosił skargi na decyzję Wojewody, nie kwestionował zatem jej motywów, gdy idzie o stwierdzenie organu odwoławczego, że właścicielom oznaczonych działek sąsiadujących z obiektem inwestora mającym podlegać przebudowie przysługiwać miał przymiot stron postępowania. Sąd Naczelny podziela stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji następczo aprobowane przez sąd pierwszej instancji, że okoliczność oparcia budynków przy ul. [...] w K. na działkach nr [...] i [...] oraz [...] i [...] na wspólnych ścianach jest wystarczająca – w aspekcie zakresu planowanych w tym miejscu prac budowlanych – dla stwierdzenie obszaru oddziaływania planowanej inwestycji polegającej na przebudowie budynku na działce nr [...] na budynki zlokalizowane na sąsiednich działkach nr [...] i [...]. Organ odwoławczy – co ocenić należy jako stanowisko trafne – opierał się przy tym na charakterystyce zamierzenia inwestycyjnego, które w części polegać ma na wzmocnieniu drewnianych belek nośnych przebudowywanego budynku nad parterem. 7.1. Z powyższych względów i działając na podstawie art. 185 § 1 Ppsa, uchylono zaskarżony wyrok w całości, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia WSA w Krakowie. Sąd ten raz jeszcze rozpozna wniesione skargi, uwzględniając ocenę wyrażoną w niniejszym wyroku. 7.2. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa.