II OSK 2613/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Gdesz Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Mazur (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Magdalena Dobek – Rak Protokolant straszy asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 824/22 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 5 października 2022 r. nr 1002/2022 w przedmiocie nałożenia obowiązku usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym lokalu oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. K. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: Inspektor Wojewódzki, organ) z 5 października 2022 r. nr 1002/2022 w przedmiocie nałożenia obowiązku usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym lokalu, wyrokiem z 14 czerwca 2023 r. o sygn. II SA/Wr 824/22, oddalił skargę w całości. Zdaniem Sądu I instancji w okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób uznać, że wykorzystywanie w lokalu mieszkalnym nr 2 pod danym adresem, kuchenki gazowej nie zagraża życiu ani zdrowiu ludzi. Na podstawie dokonanych przez organy nadzoru ustaleń, trafnie oceniono konieczność wykonania odpowiedniej wentylacji nawiewnej i wywiewnej w kuchni oraz otworu wentylacyjnego w drzwiach łazienki w tym lokalu, co zresztą pośrednio potwierdza sama skarżąca, wskazując na częściowe wykonanie skierowanych do niej nakazów. Ich wykonanie będzie miało przy tym wpływ na utrzymanie w należytym stanie obiektu budowlanego jako całości. Sąd I instancji zwrócił uwagę na zbędność ustalania przez organy nadzoru budowlanego przyczyn powstałych nieprawidłowości oraz podmiotów odpowiedzialnych za ich powstanie. Celem art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (ówcześnie obowiązujący t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.; dalej "Pr.bud.") jest nakazanie właścicielowi (zarządcy) usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, o ile takie nieprawidłowości wystąpiły. Wykonanie nakazu ma zaś nastąpić przy uwzględnieniu wymagań wiedzy technicznej i zgodnie ze sztuką budowlaną, a to oczywiście oznacza również konieczność ustalenia i usunięcie przyczyn powstawania nieprawidłowości. Takie czynności podejmowane są na etapie planowania sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Wówczas podejmowana jest decyzja o zastosowaniu konkretnych rozwiązań i niewątpliwie bierze się też pod uwagę czy będą one eliminować również przyczynę powstania nieprawidłowości, czy tylko jej skutki. Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszeń prawa w zakresie zastosowania na podstawie art. 66 ust. 2 Pr.bud. zakazu użytkowania kuchenki gazowej do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Decyzja o zakazie użytkowania obiektu, jeśli występują okoliczności, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, podlega natychmiastowemu wykonaniu i może być ogłoszona ustnie. Oceniając zaskarżoną decyzję pod tym kątem Sąd wziął pod uwagę, że ratio legis art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 Pr.bud. służy zapewnieniu właściwego, bezpiecznego stanu technicznego istniejących obiektów budowlanych oraz użytkowania ich w sposób niezagrażający wskazanym w ustawie dobrom chronionym. Zastosowanie środka przewidzianego tym przepisem stanowi reakcję na przypadki nierzadko wieloletnich zaniedbań przez właściciela obiektu obowiązków, związanych z utrzymaniem obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym na zasadzie art. 61 Pr.bud.. Skargę kasacyjną od powołanego wyroku Sądu I instancji wywiodła skarżąca, reprezentowana przez adwokata, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej "p.u.s.a.") oraz art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż Sąd I instancji nie uchylił zaskarżonej decyzji, 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwą ocenę faktów, które w zakresie kwalifikacji zastosowanych przepisów, tj. art. 66 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 "ustawy prawo budowalne", organ administracji ustalił z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. na skutek czego Sąd błędnie zastosował art. 151 p.p.s.a. i oddalił skargę dokonując błędnej oceny zebranego materiału dowodowego, 3. naruszenie przepisów postępowania majce istotny wpływ na wynik spraw, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a,, gdyż uzasadnienie sprowadza się praktycznie do wskazania, że ustalenia poczynione przez organ były prawidłowe, 4. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zastosowania i tym samym naruszenie przepisu postępowania administracyjnego, w postaci art. 10 § 2 k.p.a. polegające na błędnej wykładni i uznaniu, iż w zawisłej sprawie stwierdzone nieprawidłowości stwarzają zagrożenie bezpieczeństwa dla życia i zdrowia mieszkańców lokalu skarżącej, jak i dla lokalu nr 1 współwłaścicieli D., powodowanego możliwością zatrucia tlenkiem węgla, podczas gdy taka sytuacja nie występuje, 5. naruszenie przepisów postępowania, tj. "art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.", w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości mimo, że w ramach postępowania administracyjnego, nie doszło do merytorycznego dwukrotnego rozpoznania tej samej sprawy, a organ II instancji pomimo podniesionych w odwołaniu zarzutów dotyczących zaniedbań w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, oparł swoje rozstrzygnięcie na stanie faktycznym wyłącznie ustalonym uprzednio, nie dokonując należytej, a jednocześnie niezależnej analizy akt sprawy, jak i nie rozpatrując zgłoszonych wniosków dowodowych, 6. naruszenie prawa materialnego, a to przepisu art. 66 ust. 1 pkt 1, 2, 3 "ustawy prawo budowalne" w zw. z art. 66 ust. 2 tej ustawy poprzez zastosowanie w zawisłej sprawie i uznanie, iż zachodzą okoliczności mogące zagrażać zdrowiu i życiu, które spowodowali poprzedni właściciele nieruchomości, poprzez dokonanie samowoli budowlanej. Powyższe zarzuty są tożsame z zarzutami podniesionymi w skardze kasacyjnej w sprawie o sygn. II OSK 2612/23. Wobec postawionych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed Sądem I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, uznając sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty jako niezasługujące na uwzględnienie. W sytuacji, w której skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem stwierdzenie, że prawidłowo ustalono stan faktyczny daje podstawę do oceny prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego. Zauważenia wymaga, że w opisie naruszenia zarzutu procesowego (art. 141 § 4 p.p.s.a.) sformułowano tezę mającą charakter merytoryczny, powołano się bowiem na art. 66 ust. 1 pkt 1-3 Pr.bud. Taki merytoryczny aspekt ma twierdzenie o błędnej ocenie zebranego materiału dowodowego, w wyniku której doszło do oddalenia skargi. Weryfikacja tej tezy jest możliwa tylko w związku z kwestiami merytorycznymi dotyczącymi prawidłowości ustaleń faktycznych oraz prawidłowości postępowania wyjaśniającego. Tymczasem, trafność merytorycznego stanowiska zajętego przez Sąd nie może być kwestionowana z powołaniem się na art. 141 § 4 p.p.s.a. (tak: m.in. wyrok NSA o sygn. II OSK 3116/19, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://cbois.nsa.gov.pl/cbois/query, dalej "CBOSA"). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zarzut uchybienia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jak i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (tak: uchwała NSA o sygn. II FPS 8/09; wyrok NSA o sygn. II FSK 568/08; dostępne w CBOSA). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Powołany przepis jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oceniając kwestionowany wyrok pod tym kątem stwierdzić należy, że Sąd I instancji odniósł się do okoliczności sprawy i prawidłowo wyjaśnił motywy leżące u podstaw podjętego rozstrzygnięcia. Z istoty powołanych zarzutów oraz ich uzasadnienia wynika, że nie mieszczą się one w ramach wskazywanych przez skarżącą kasacyjnie uchybień proceduralnych, których dopuścił się Sąd I instancji, lecz stanowią uzasadnienie na rzecz zastosowania przepisów prawa materialnego, będących podstawą zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie tego zarzutu nie wskazuje też jakie okoliczności faktyczne, istotne dla rozstrzygnięcia sprawy nie zostały wyjaśnione, do jakich ustaleń poczynionych w sprawie się nie ustosunkowano i jaki to miało wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza że, jak już wskazano, Sąd I instancji odniósł się do okoliczności sprawy i należycie wyjaśnił motywy leżące u podstaw podjętego rozstrzygnięcia. Miał na uwadze m.in. to, że decyzję zobowiązującą współwłaścicieli budynku do wykonania szeregu obowiązków zmierzających do usunięcia nieprawidłowości w jego stanie technicznym, uchylono, wskazując, że obowiązki te nie korespondują z przedmiotem postępowania, który organ I instancji określił jednoznacznie jako stan techniczny komina. Co za tym idzie, wszelkie kwestie wykraczające poza przedmiot postępowania powinny zostać rozstrzygnięte odrębnie, ewentualnie organowi orzekającemu przysługuje uprawnienie do rozszerzenie przedmiotu postępowania poza stan techniczny komina. Z kolei postanowieniem z 26 kwietnia 2021 r. rozszerzono postępowanie prowadzone w sprawie złego stanu technicznego komina w danym budynku, o kwestie dotyczące braku wentylacji nawiewno-wywiewnej w kuchni lokalu nr 2, należącego do skarżącej kasacyjnie oraz nieprawidłowego podłączenia gazowego przepływowego podgrzewacza wody do przewodu kominowego w tym lokalu oraz braku odpowiedniej wentylacji nawiewnej w drzwiach łazienki. W tych warunkach nie sposób uznać, jak próbuje argumentować skarżąca kasacyjnie, że nie jest właściwym adresatem decyzji Inspektora Wojewódzkiego, organ I instancji powinien zaś – zdaniem skarżącej – w pierwszej kolejności wezwać poprzednich współwłaścicieli do usunięcia skutków robót budowlanych i przywrócenia budynku do należytego stanu technicznego. Sąd I instancji zasadnie wskazał, że brak podstaw do twierdzenia, zgodnie z którym organy nadzoru budowlanego przeprowadzają ustalenia na okoliczność przyczyn wystąpienia stwierdzonych nieprawidłowości oraz podmiotów odpowiedzialnych za ich powstanie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. II OSK 3167/17 (dostępny w CBOSA) wskazał na zbędność ustaleń w powyższym zakresie. Celem art. 66 ust. 1 Pr.bud. jest bowiem nakazanie właścicielowi (zarządcy) usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, o ile takie nieprawidłowości wystąpiły. Fakt ich wystąpienia w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, co odzwierciedla zgromadzona w sprawie dokumentacja, w szczególności ekspertyza kominiarska z 12 lutego 2020 r. oraz oględziny lokalu mieszkalnego nr 2 z 17 sierpnia 2021 r. Kwestionowanie zatem poczynionych ustaleń, przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego, zaaprobowanych co do zasady przez Sąd I instancji, nie mogło odnieść zamierzonych przez skarżącą kasacyjnie skutków, w tym, w szczególności, czyniło zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., bezzasadnym. Nie są usprawiedliwione ponadto zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. Powołane przepisy mają charakter ustrojowy. Określają jedynie kryterium, pod jakim sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej. Wydanie wyroku niezgodnie z oczekiwaniem strony nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji nie dokonał kontroli działalności administracji publicznej oraz że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które w sprawie miały zastosowanie. Niezależnie od tego zauważyć należy, że powołane przepisy wyznaczają jedynie ramy sądowej kontroli. Przede wszystkim jednak zauważyć należy, że Sąd I instancji przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, a to, iż wydał wyrok, który jest kwestionowany skargą kasacyjną, nie oznacza naruszenia danej normy ustrojowej. Postawiony zaś zarzut naruszenia art. 3 § 2 p.u.s.a. wyznacza zakres działania Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie mógł on być zatem z tej przyczyny skierowany wobec Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. II OSK 849/23 (dostępny w CBOSA) wskazał: "Dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania, koniecznym jest wykazanie, że jej naruszenie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w konsekwencji tego, realizację przysługujących jej praw, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zaniechanie zawiadomienia strony o zgromadzeniu materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z nim oraz możliwości składania wniosków (w tym wniosków dowodowych) należy oceniać z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy.". Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1691; dalej "Kpa.") tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 Kpa.). Powołany przepis uprawnia zatem organ do odstąpienia, w realiach danej sprawy, od zasady czynnego udziału stron w każdym stadium postępowania. W konsekwencji Sąd I instancji nie mógł naruszyć powołanej normy, bowiem w swoim orzekaniu nie był nią związany. Niemniej, zaaprobował wyrażony przez Inspektora Wojewódzkiego pogląd, zgodnie z którym skorzystanie z art. 10 § 2 Kpa. było uzasadnione, a strona nie wykazała, że zastosowanie tego przepisu miało wpływ na zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 Kpa., wyjaśnić należy, że jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, aby zakwestionować zasadność zastosowania danej regulacji, wszak ten przepis stanowił podstawę prawną zaskarżonej decyzji, konieczne jest uprzednie skuteczne wskazanie, że do wydania decyzji przez organ odwoławczy doszło z naruszeniem określonych przepisów prawa materialnego lub procesowego (tak: wyrok NSA o sygn. I OSK 2916/20, dostępny w CBOSA). Przepis ten ma charakter przepisu ogólnego określającego uprawnienie organu odwoławczego w związku z zastosowaniem odpowiednich przepisów prawa materialnego lub procesowego. Wobec tego sformułowany w danym zakresie zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku, skoro przeprowadzone postępowanie pozwoliło na jednoznaczne stwierdzenie wymienionych w decyzjach nieprawidłowości, rodzących możliwość zagrożenia życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, co obligowało do zastosowania przepisu art. 66 ust. 1 Pr.bud., w postaci nałożenia nakazu, jak i uprawniało do nałożenia zakazu użytkowania znajdującej się w lokalu nr 2 kuchenki gazowej do czasu wykonania odpowiedniej wentylacji w lokalu skarżącej kasacyjnie, zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, oraz uzyskania pozytywnego orzeczenia technicznego o zapewnieniu odpowiedniej wymiany powietrza dla bezpiecznego użytkowania znajdującej się w danym lokalu kuchenki gazowej (art. 66 ust. 2 Pr.bud.). Decyzja o zakazie użytkowania obiektu, jeśli występują okoliczności, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 Pr.bud., podlega natychmiastowemu wykonaniu i może być ogłoszona ustnie. Oceniając zaskarżoną decyzję pod tym kątem należy wziąć pod uwagę, że ratio legis art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 Pr.bud. służy zapewnieniu właściwego, bezpiecznego stanu technicznego istniejących obiektów budowlanych oraz użytkowania ich w sposób niezagrażający wskazanym w ustawie dobrom chronionym. Przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. ma charakter imperatywny, to znaczy nie pozostawia organowi nadzoru budowlanego wyboru co do sposobu działania w przypadku stwierdzenia określonych okoliczności. W rozpatrywanej sprawie zasadnicze zastrzeżenia dotyczą wentylacji nawiewnej i wywiewnej w lokalu nr 2, wobec istnienia w nim kuchenki gazowej. Dokonane kontrole niewątpliwie wskazywały, że mamy do czynienia z realnym zagrożeniem życia lub zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia. Odnotowano m.in., że w łazience brak nawiewu, a wentylator mechaniczny został zdemontowany z kanału wentylacyjnego. W tej sytuacji decyzję Inspektora Wojewódzkiego należało uznać za zgodną z prawem, w szczególności z punktu widzenia obowiązków nadzoru budowlanego przewidzianych w przepisach materialnoprawnych, co potwierdził Sąd I instancji w objętym skargą kasacyjną wyroku. Wydając nakaz doprowadzenia do odpowiedniego stanu technicznego wentylacji w spornym lokalu, zapewniającego bezpieczne użytkowanie kuchenki gazowej oraz zakaz jej czasowego użytkowania, organ nadzoru budowlanego nie bada przyczyn, dla których obiekt ten może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym, nie ustala też, kto konkretnie ponosi za to odpowiedzialność. W judykaturze wskazuje się i pogląd ten Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela, że określony w art. 66 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. stan, w którym obiekt może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, co do zasady nie musi być wiązany z zużyciem lub uszkodzeniem obiektu, jakkolwiek okoliczności tych nie można od siebie w sposób sztuczny odrywać. (tak: wyroki NSA o sygn.: II OSK 1363/19, II OSK 311/22, II OSK 3136/24, dostępne w CBOSA). Sformułowane w zaskarżonej decyzji nakazy są adekwatne do ustalonego stanu faktycznego i służą usunięciu nieprawidłowości stanu technicznego wentylacji w lokalu skarżącej kasacyjnie. Organy poczyniły w sprawie prawidłowe ustalenia faktyczne, wywiodły z nich poprawne wnioski, przytoczyły przepisy prawa znajdujące zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego i omówiły ich treść. W toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, Sąd I instancji nie dopatrzył się również naruszeń proceduralnych, które miałyby istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i w konsekwencji prawidłowo uznał zgodność z prawem wydanej przez Inspektora Wojewódzkiego decyzji. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji wyroku.