II OSK 2613/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Anna Żak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Paulina Jaszczuk po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 162/21 w sprawie ze skargi M. K. i Z. K. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2021 r. nr 51/2021 w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanej fermy lisów 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z 18 września 2020 r. nr 154/2020; 2. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu na rzecz M. K. kwotę 1844 (jeden tysiąc osiemset czterdzieści cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z 17 marca 2022 r., sygn. II SA/Wr 162/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, dalej "WSA we Wrocławiu" oddalił skargę M. K. i Z. K. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu, dalej "WINB" z 14 stycznia 2021 r. nr 51/2021 w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanej fermy lisów. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. 18 września 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], dalej "PINB" wydał decyzję nakazującą M. K., jako właścicielce i inwestorce - rozbiórkę całości samowolnie wybudowanej fermy lisów na działce nr [...] w [...], gmina [...]. Opisaną na wstępie decyzją WINB utrzymał decyzję PINB w mocy. Wyjaśnił, że decyzja została wydana na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1, 2 i ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo Budowlane (dalej jako "prawo budowlane z 1974") z uwagi na treść art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, dalej jako "pr. bud.", który stanowi, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r., lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne - do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. W sprawie będącej przedmiotem rozpatrzenia organ I instancji ustalił, że przedmiotowa ferma lisów została wybudowana samowolnie przed 1 stycznia 1995 r. Okoliczności tej nie zaprzeczały strony, przedstawiając dowody wskazujące na zakończenie inwestycji w 1994 r. Ferma składa się z budynku gospodarczego (główny obiekt oraz dobudówka), dwóch obiektów kontenerowych służących jako magazyn podręczny, wielu drucianych klatek dla zwierząt na konstrukcji drewnianej, ogrodzenia terenu, wiaty oraz przyłączy i instalacji doprowadzonych do fermy (dalej jako "ferma lisów"). WINB podniósł, że inwestor nie uzyskał wymaganego pozwolenia na budowę. Żadnych dokumentów potwierdzających legalne wybudowanie budynku nie posiada inwestor, Gmina [...], ani Starosta Powiatu [...]. Jak wyjaśnił, istnieją dokumenty potwierdzające, że inwestor próbował uzyskać pozwolenie na budowę, jednak nigdy się to nie udało z uwagi na braki w dokumentacji. Ponadto Starosta Powiatu [...], który w wyniku reformy administracyjnej przejął kompetencje Urzędu Rejonowego wskazał, że pozwolenie na budowę fermy lisów nie zostało nigdy wydane oraz że nie mogło zostać wydane ze względów formalno-prawnych. Przedstawione okoliczności, tj. zakończenie inwestycji przed rokiem 1995, brak pozwolenia na budowę oraz zakaz jakiejkolwiek zabudowy przewidziany w obu obowiązujących na przedmiotowym terenie planach zagospodarowania przestrzennego – w ocenie organu musiał skutkować zastosowaniem w sprawie przepisów prawa budowlanego z 1974 r. Lokalizacja przedmiotowego obiektu na trenach zakazu zabudowy kubaturowej nawet na cele rolnicze, przesądza o braku możliwości jego legalizacji, zarówno biorąc pod uwagę miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego z 1988 r., jak również obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Tym samym wobec stwierdzenia zaistnienia przynajmniej jednej z przesłanek z art. 37 prawa budowlanego 1974 r., jak również brak możliwości zastosowania w stosunku do spornego obiektu art. 40 ww. ustawy, WINB wskazał, że organ nadzoru budowlanego zobowiązany był do wydania nakazu rozbiórki przedmiotowej fermy lisów. Skargę do WSA we Wrocławiu wnieśli M. K. i Z. K. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. WSA we Wrocławiu oddalając skargę stwierdził, że poczynione przez organy ustalenia są prawidłowe, a Skarżący nie zdołali ich skutecznie zakwestionować. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że 7 czerwca 1991 r. Z. K. złożył w Urzędzie Gminy w [...] wniosek o wydanie pozwolenia na budowę fermy lisów we wsi [...], która wcześniej funkcjonowała we wsi [...]. Wniosek ten został przekazany do rozpoznania przez Urząd Rejonowy [...], zgodnie z właściwością. Pismem z 26 stycznia 1994 r., Urząd ten poinformował wnioskodawcę, że warunkiem wstępnym uzyskania "pozwolenia na budowę fermy lisów we wsi [...] na działce nr [...]" jest uzyskanie decyzji lokalizacyjnej, o którą należy wystąpić do Urzędu Gminy [...]. Na piśmie tym istnieje odręczna adnotacja wnioskodawcy, że 12 kwietnia 1994 r. odebrał wniosek wraz z załącznikami celem skompletowania wymaganych załączników do wniosku. Okoliczności te pozwalają przyjąć, że w kwietniu 1994 r. wnioskodawca rozpoczynał co najwyżej kompletowanie załączników do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Zgodnie zaś z informacją uzyskaną z Urzędu Gminy [...], decyzja lokalizacyjna, która miała stanowić załącznik do wniosku o wydanie pozwolenia budowlanego, nie była wydana i nie byłaby wydana z uwagi na przeszkody formalnoprawne (zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Tymczasem cała inwestycja została wybudowana w 1994 r. Sąd podkreślił, że okoliczność posiadania przez Skarżącego pozytywnej opinii służb sanitarnych i opłacenie wniosku o wydanie pozwolenia, nie jest jednoznaczne z faktem uzyskania tego pozwolenia. Opłata oraz opinia są jednym z elementów wymaganych do takiego wniosku, jednak same nie są wystarczające do uzyskania pozytywnej decyzji w tym przedmiocie. Jak wynika z akt sprawy, wnioskodawca nie uzupełnił wniosku o wydanie pozwolenia o brakującą decyzję lokalizacyjną, co spowodowało pozostawienie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę bez rozpoznania. Dalej Sąd wyjaśnił, że ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika, że na terenie działki [...] w [...], na której wybudowana została ferma, od 1988 r. obowiązywał zakaz zabudowy również na cele rolnicze. Miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy [...] zatwierdzony uchwałą Gminnej Rady Narodowej nr [...] z dnia [...] czerwca 1988 r. (ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr [...], poz. [...]), wskazuje, że analizowany teren przeznaczony był pod RP-tereny użytków rolnych, zakaz zabudowy kubaturowej, w tym również na cele inwestycji rolnych. Także z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] września 2003 r., wynika, że działka nr [...] leży na terenie oznaczonym jako 39RP oraz 74O, dla którego ustala się następujące przeznaczenie: uprawy polowe, ogrodnicze i sadownicze, łąki i pastwiska wraz z zadrzewieniami, rowami, drogami gospodarczymi oraz istniejącą zabudową bez możliwości lokalizacji nowych obiektów budowlanych. Sąd podkreślił także, że zapis w planie miejscowym o "istniejącej zabudowie" należy odnosić wyłącznie do obiektów nie będących samowolą budowlaną. Nie ma możliwości zgodnie z obowiązującymi przepisami legalizacji samowoli budowlanej poprzez ujęcie jej w tworzonych planach miejscowych. Lokalizacja przedmiotowego obiektu, w świetle przytoczonych przepisów art. 37 i art. 40 prawa budowlanego z 1974 r. przesądza o braku możliwości jego legalizacji, zarówno biorąc pod uwagę miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego z 1988 r., jak również obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wbrew stanowisku Skarżącej nie było podstaw, aby organ odwoławczy przeprowadził postępowanie naprawcze i zezwolił inwestorce na legalizację wykonanie samowolnie fermy. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku M. K. powołując się na art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które - w każdym z poniższych przypadków z osobna - mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 37 ust. 1 pkt 1, 2 i ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, dalej "prawo budowalne z 1974 r.") oraz art. 7, 7a, 77 § 1 i 80 z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30, poz. 168 ze zm., dalej "k.p.a."), polegające na oddaleniu skargi pomimo, że organy nadzoru budowlanego obu instancji w toku sprawy naruszyły przepisy postępowania, w szczególności: a) nie podjęły czynności niezbędnych do prawidłowego ustalenia istotnych okoliczności sprawy, czym naruszyły obowiązek zgromadzenia pełnego materiału dowodowego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w szczególności pomimo przedstawienia przez Skarżącą szeregu dowodów - oparły rozstrzygnięcie na domniemaniu samowoli budowlanej, nie dokonały pełnej oceny wpływu zapisów obowiązującego na dzień wykonania fermy lisów miejscowego, planu zagospodarowania przestrzennego, co doprowadziło do arbitralnego uznania, że na terenie dz. nr [...] jakakolwiek zabudowa była niedopuszczalna oraz błędnego przyjęcia, że przedłożone przez skarżącą dokumenty nie pozwalają na uznanie, iż dla inwestycji wydane zostało pozwolenie na budowę; b) naruszyły zasadę prawdy obiektywnej, zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a w szczególności zasadę rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony, 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 7a, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3, w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonym uchwałą Gminnej Rady Narodowej nr [...] z dnia [...] czerwca 1988 r. (Dz.U. Województwa [...] nr [...], poz. [...], dalej "MPOZ z 1988"), poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że "na terenie działki nr [...] w [...], na której wybudowana została ferma, od 1988 r. obowiązywał zakaz zabudowy również na cele rolnicze", gdy tymczasem omawiany zapis odnosił się wyłącznie do gruntów rolnych wyższych klas od I-IV, natomiast ferma lisów zrealizowana została na gruncie klasy V, dla której omawiany zakaz nie obowiązywał, co wynika z pisma Wójta Gminy [...] z 30 kwietnia 2010 r., 3) art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na: a) niewyjaśnieniu w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. - podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności motywów uznania, że "poczynione przez organy ustalenia są prawidłowe, a strona skarżąca nie zdołała ich skutecznie zakwestionować", gdy tymczasem samowoli budowlanej nie można domniemywać, a w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie sposób jednoznacznie przyjąć, że skarżąca zrealizowała fermę lisów w warunkach samowoli budowlanej, skoro w aktach sprawy znajduje się szereg dowodów na podejmowanie przez inwestorów działań związanych z pozyskiwaniem pozwolenia na budowę, b) braku wskazania konkretnej podstawy prawnej zakazu zabudowy, na który powołują się zarówno organy nadzoru budowlanego obu instancji, jak i Sąd I instancji, wskazując fragment zapisu MPOZ z 1988 r., bez podania jednostki redakcyjnej oraz pełnej treści omawianej regulacji, gdy tymczasem pełne brzmienie tego przepisu ma zasadnicze znaczenie dla omawianej sprawy, a odtworzenie jego treści jest możliwe tylko na podstawie pisma Wójta Gminy [...] z 30 kwietnia 2010 r., gdyż skarżąca nie uzyskała dostępu do pełnej treści MPOZ z 1988 i nie odnalazła go w aktach sprawy. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego: 1) art. 37 ust. 1 pkt 1, 2 i ust. 2 prawa budowlanego z 1974 r., poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na nakazaniu rozbiórki fermy lisów na działce nr [...] w [...] gm. [...], pomimo braku ziszczenia się określonych w przywołanym przepisie przesłanek, a mianowicie - inwestycja nie znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę oraz wbrew ogólnym twierdzeniom organów nadzoru budowlanego - nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, 2) art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r. w związku z Miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonym uchwałą Gminnej Rady Narodowej nr [...] z dnia [...] czerwca 1988 r. (Dz.U. Województwa [...] nr [...], poz. [...], dalej "MPOZ z 1988"), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że w chwili budowy fermy lisów obowiązywał zakaz zabudowy na terenie obejmującym dz. nr [...] w [...], gdy tymczasem zakaz ten nie odnosił się do gruntu klasy V, na którym powstała przedmiotowa ferma, 3) § 51 ust. 1 uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z 23 września 2003r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] (Dziennik Urzędowy Województwa [...] nr [...] z [...] listopada 2003 r., poz. [...], dalej "MPZP z 2003"), poprzez dokonanie jego błędnej wykładni, polegającej na przyjęciu, że budowa fermy lisów jest niezgodna z aktualnie obowiązującym MPZP z 2003, co Sąd wywodzi z twierdzenia, że dopuszczenie na tym terenie "istniejącej zabudowy" należy odnosić wyłącznie do obiektów nie będących samowolą budowlaną, gdy tymczasem - po pierwsze - takiego zastrzeżenia nie dokonał uchwałodawca w MPZP z 2003 r., po drugie - przedmiotowa inwestycja - nie stanowi samowoli budowlanej i została zrealizowana w zgodzie z MPOZ z 1988 r., 4) art. 40 prawa budowlanego z 1974 r., poprzez jego błędne niezastosowanie, choć z okoliczności sprawy wynika, że w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 prawa budowlanego z 1974 r., organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami, a taka sytuacja może mieć ewentualne zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Mając na uwadze powyższe Skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie; uchylenie zaskarżonego wyroku WSA we Wrocławiu w całości i orzeczenie co do istoty na podstawie art.188 p.p.s.a., poprzez uchylenie w całości decyzji organów nadzoru budowlanego obu instancji; w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in. błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że "na terenie działki nr [...] w [...], na której wybudowana została ferma, od 1988 r. obowiązywał zakaz zabudowy również na cele rolnicze". Podniosła, że omawiany zapis odnosił się wyłącznie do gruntów rolnych wyższych klas od I-IV, natomiast ferma lisów zrealizowana została na gruncie klasy V, dla której omawiany zakaz nie obowiązywał. Podniosła także, że przy wydaniu zaskarżonego wyroku doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., polegającego na braku wskazania konkretnej podstawy prawnej zakazu zabudowy, na który powołują się zarówno organy nadzoru budowlanego obu instancji, jak i Sąd I instancji, wskazując fragment zapisu MPOZ z 1988 r. Kluczowa dla sprawy kwestia została oparta na przywołaniu ogólnego fragmentu zapisu, bez podania jego jednostki redakcyjnej oraz pełnej treści omawianej regulacji, gdy tymczasem pełne brzmienie tego przepisu ma zasadnicze znaczenie dla omawianej sprawy, a odtworzenie jego treści jest możliwe tylko na podstawie pisma Wójta Gminy [...] z 30 kwietnia 2010 r. Skarżąca nie uzyskała dostępu do pełnej treści MPOZ z 1988 i nie odnalazła go w aktach sprawy, co stanowi istotne naruszenie przepisów prawa, ponieważ nie sposób nakazać rozbiórkę inwestycji, powołując się na fragment treści MPOZ z 1988 r. Tymczasem to na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zgromadzenia materiału dowodowego i kompleksowego wyjaśnienia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest usprawiedliwiona, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej podniesione zasługiwały na uwzględnienie. Zgodzić się należało z zarzutami skargi kasacyjnej, w których podnoszono niewyjaśnienie przez organy nadzoru budowlanego wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy przez co doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, natomiast stosownie do treści art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Proceduralnym warunkiem prawidłowości oceny wyników postępowania dowodowego jest zatem zgromadzenie i przeprowadzenie dowodów zgodnie z przepisami k.p.a. Tym wymogom orzekające w sprawie organy nie sprostały. Nie ulega wątpliwości, że naruszenie przepisów o postępowaniu dowodowym sprawia, że ocena wyników postępowania dowodowego będzie wadliwa z tego powodu, że jest oparta na materiale dowodowym niekompletnym lub nie w pełni rozpatrzonym. Z taka sytuacją mamy do czynienia w tej sprawie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zebrany w sprawie materiał dowodowy wbrew polemicznym twierdzeniom skargi kasacyjnej, w sposób nie budzący wątpliwości wykazał, że ferma lisów została wybudowana bez wymaganego pozwolenia na budowę. Świadczy o tym dokumentacja dotycząca budowy tej fermy zgromadzona w aktach sprawy i opisana szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z której wynika, że choć inwestorzy podjęli kroki zmierzające do uzyskania pozwolenia na budowę tej inwestycji, to jednak decyzji takiej nie uzyskali. Mimo tego, co jest okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie, w 1994 r. czyli przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333), zwanej dalej Prawem budowlanym z 1994 r. ferma lisów została już wybudowana. Powyższe oznacza, na co wskazały organy nadzoru budowlanego, a WSA we Wrocławiu słusznie zaakceptował w tym zakresie poczynione ustalenia faktyczne, że stosownie do art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., do skutków zaistniałej samowoli budowlanej zastosować należy przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., który stanowi, że rozbiórkę orzeka się wówczas, gdy obiekt wykonano bez pozwolenia na budowę: 1) na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu nie jest przeznaczony pod zabudowę albo pod innego rodzaju zabudowę 2) obiekt powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Wskazany przepis przewiduje obligatoryjną rozbiórkę w sytuacji (pkt 1), gdy obiekt wykonano bez pozwolenia na budowę na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu nie jest przeznaczony pod zabudowę albo jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że lokalizacja fermy lisów w świetle art.37 i 40 prawa budowlanego z 1974 r. przesądza o braku możliwości jej legalizacji z uwagi na treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1988r. obowiązującego w dacie samowolnej budowy fermy lisów, jak również aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego za zasadne należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania tj.art.7, art.77 § 1, art.80 i art. 107 § 3 k.p.a. Zgodzić się należy ze stwierdzeniem Skarżącej kasacyjnie, że organy administracji nie wyjaśniły stanu faktycznego w zakresie treści miejscowego planu obowiązującego w 1988 r. i odniesienia jego postanowień do lokalizacji spornej fermy lisów. Jak wynika z akt sprawy, organ wydając zaskarżone rozstrzygnięcie opierał się na udzielonych przez Wójta Gminy [...] pisemnych informacjach z 30 kwietnia 2010 r. oraz z 24 lutego 2016 r., z których wynikało, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Narodowej [...] nr [...] z 14 czerwca 1988 r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr [...] (dalej "miejscowy plan z 1988 r."), poz.[...] działka nr [...] objęta była symbolem: "RP – tereny użytków rolnych. Obowiązuje ochrona gruntów rolnych wyższych klas od I-IV przed zainwestowaniem kubaturowym, w tym również na cele inwestycji rolniczych". W aktach, poza wskazaniem w/w fragmentu, brak jest pełnej treści w/w uchwały, co przy zarzutach skargi kasacyjnej, że ferma lisów zrealizowana została na gruncie klasy V, na których nie obowiązywał zakaz zabudowy, skoro zgodnie z miejscowym planem z 1988 r. miał się odnosić wyłącznie do gruntów rolnych wyższych klas od I–lV, czyni uzasadnionym zarzut niewyjaśnienia w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy w zakresie ustalenia czy w dacie popełnionej samowoli budowlanej przepisy obowiązującego wtedy miejscowego planu z 1988 r. dopuszczały budowę fermy lisów na gruncie rolnym klasy V, o ile rzeczywiście na gruncie tej klasy na działce nr [...] zrealizowana została przez Skarżącą ferma lisów. Dopiero wyjaśnienie powyższych okoliczności pozwoli na ocenę czy możliwa jest legalizacja tej inwestycji w świetle przesłanki wynikającej z art.37 ust.1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r. i przesłanki wynikającej z pkt. 2 tego przepisu. Konieczne jest zatem przeprowadzenie przez organy nadzoru budowlanego postępowania dowodowego od początku celem ustalenia na gruncie jakiej klasy wybudowano fermę lisów, a następnie wyjaśnienie czy realizacja tej inwestycji mieściła się w przeznaczeniu planistycznym ujętym w obowiązującym w dacie jej realizacji, miejscowym planie z 1988 r. Nie ma natomiast racji Skarżąca kasacyjnie, że w sprawie dokonano błędnej wykładni § 51 ust.1 uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z [...] września 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] (Dz.U. Województwa [...] nr [...] z [...] listopada 2003 r., poz.[...]; dalej "miejscowy plan z 2003r.") polegającej na przyjęciu, że wybudowanie przedmiotowej fermy lisów nie jest dopuszczalne w świetle w/w aktualnie obowiązującego planu miejscowego. Z miejscowego planu z 2003 r., aktualnie obowiązującego, wynika że działka nr [...] położona jest na terenie oznaczonym jako 39RP, dla którego ustalono następujące przeznaczenie: "uprawy polowe, ogrodnicze i sadownicze, łąki i pastwiska wraz z zadrzewieniem, rowami, drogami gospodarczymi oraz istniejącą zabudową bez możliwości lokalizacji nowych obiektów budowlanych". Ma rację organ odwoławczy oraz Sąd pierwszej instancji, że w/w zapis planu o "istniejącej zabudowie" należy odnosić wyłącznie do obiektów nie będących samowolą budowlaną. W przeciwnym razie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego służyłby do legalizacji obiektów budowlanych wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, co w świetle obowiązujących przepisów prawa jest niedopuszczalne. Wobec skutecznego podważenia w skardze kasacyjnej ustaleń faktycznych przedwczesnym jest odnoszenie się przez NSA do zarzutów naruszenia prawa materialnego tj. art. 37 ust.1 pkt 1 i 2 i ust. 2 oraz art.40 prawa budowlanego z 1974 r. Prawidłowej subsumpcji tych regulacji można dokonać wyłącznie na gruncie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, tj. ustaleniu w odniesieniu do treści miejscowego planu z 1988 r., czy dopuszczalne było wybudowanie przedmiotowej fermy lisów na terenie działki nr [...] w [...], gmina [...] oraz czy obiekt ten powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, co wymaga z kolei wskazania konkretnych okoliczności faktycznych. Niezasadny jest natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że artykuł 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie prawa i gdy w ramach przedstawiania stanu sprawy sąd pierwszej instancji nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku zawiera wszystkie wymagane art.141 § 4 p.p.s.a. elementy, w tym wyjaśnienie powodów, dla których Sąd oddalił skargę, a jego treść w pełni poddaje się kontroli kasacyjnej. Z lektury tego zarzutu skargi kasacyjnej wynika natomiast, że w istocie Skarżąca kwestionuje nim dokonaną przez Sąd pierwszej instancji ocenę stanu faktycznego i prawnego sprawy. Wskazać wobec tego należy, że w ramach zarzutu naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska Sądu I instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa. Z tych względów zarzut naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a. uznać należy za nieuzasadniony. Zgodnie z treścią art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest zasadna i w związku z tym na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a następnie rozpoznał skargę i doszedł do przekonania, że podniesione w niej zarzuty są uzasadnione dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie: art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy nadzoru budowlanego uwzględnią ocenę prawną i wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego.