II OSK 2607/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon Sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 19 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 57/20 w sprawie ze skargi M. H., G. H., T. H., P. W., R. W. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 16 grudnia 2019 r. nr WOP.7721.151.2019.PG w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 30 czerwca 2021 r., II SA/Gd 57/20, w sprawie ze skargi M. H., G. H., T. H., P. W., R. W. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej WINB) z dnia 16 grudnia 2019 r. w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Słupskim (dalej PINB) z dnia 17 maja 2019 r.(punkt pierwszy) oraz zasądził od organu solidarnie na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania (punkt drugi). Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych: PINB wszczął postępowanie w sprawie samowolnie przeprowadzonych robót budowlanych polegających na wybudowaniu oczyszczalni ścieków na działce nr [...] położonej w U. Podczas wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 15 marca 2018 r. ustalono, że inwestorzy, tj. R. H., P. W. i R. W., wykonali przydomową oczyszczalnię ścieków z rozprowadzeniem ścieków bezpośrednio na działkę (do gruntu). W toku prowadzonego postępowania pismem z dnia 4 stycznia 2019 r. organ wezwał inwestorów do przedłożenia zgody wszystkich współwłaścicieli działki na wykonanie przedmiotowego szamba ekologicznego lub o potwierdzenie złożenia wniosku do sądu o rozstrzygnięcie zgody na wykonanie szamba – w terminie do 29 marca 2019 r. Pismem z dnia 25 marca 2019 r. inwestorzy złożyli odpowiedź, jednak nie zawierała ona ani zgody wszystkich współwłaścicieli działki, ani potwierdzenia złożenia wniosku do sądu o zastępcze wyrażenie zgody. Wobec braku przedstawienia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 1 w zw. z ust. 7 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej p.b.), decyzją z 17 maja 2019 r. PINB nakazał rozbiórkę przydomowej oczyszczalni ścieków z rozprowadzeniem do gruntu. Po rozpatrzeniu odwołania M. H., R. H., P. W. i R. W. zaskarżoną decyzją WINB utrzymał ww. decyzję w mocy. R. H., M. H., P. W. i R. W. złożyli skargę na tę decyzję. W związku z powzięciem informacji o śmierci skarżącego R. H. Sąd I instancji ustalił, że spadek po zmarłym nabyli: żona M. H., syn G. H. i syn T. H. Zaskarżonym wyrokiem WSA uwzględnił skargę. Sąd uznał, że zasadnicze uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy organy popełniły przedwcześnie orzekając o rozbiórce wybudowanej nielegalnie przydomowej oczyszczalni ścieków opierając się na stwierdzeniu braku po stronie inwestorów – współwłaścicieli prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organy uznały bowiem, że przeprowadzenie robót budowlanych polegających na budowie przydomowej oczyszczalni ścieków przekracza zakres zwykłego zarządu i wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli, której inwestorzy na wezwanie organu nie przedłożyli. W ocenie Sądu, takie działanie organu było pochopne i podjęte przed zweryfikowaniem wszystkich istotnych okoliczności sprawy, które mogły mieć wpływ na ocenę przeprowadzonych robót w kontekście ich charakteru, specyfiki technicznej i technologicznej oraz przede wszystkim wpływu na wykonywanie prawa własności przez pozostałych współwłaścicieli, którzy nie inwestowali w oczyszczalnię, czyli M. K. i Z. K. W niniejszej sprawie budowa oczyszczalni ścieków zrealizowana została na działce nr [...] w U. stanowiącej przedmiot współwłasności skarżących oraz M. K. i Z. K., którzy bezspornie w niniejszej sprawie nie wyrażali zgody na przedmiotową inwestycję. Współwłasność działki zainwestowanej w zasadniczy sposób determinowała ocenę wykonanych robót w kontekście potrzeby legitymowania się inwestorów prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przez które należy rozumieć, zgodnie z art. 3 pkt 11 p.b., tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Sąd wskazał, że przez prawo własności należy rozumieć również współwłasność, przysługującą kilku osobom. Zdaniem Sądu należało wyjaśnić dokładnie, na czym polegały roboty zmierzające do zainstalowania nowej oczyszczalni ścieków, to znaczy, co wcześniej funkcjonowało na nieruchomości w tym zakresie, co uległo rozbiórce w celu realizacji nowej inwestycji i w jaki sposób wszystkie te prace wpłynęły na dotychczasowy sposób korzystania z nieruchomości przez współwłaścicieli nieinwestujących. Ustalenia wymagało, czy zastąpienie dotychczas funkcjonującej na działce instalacji służącej odprowadzaniu nieczystości ciekłych i ścieków bytowych nowo wybudowaną przydomową oczyszczalnią ścieków wpłynęło na korzystanie z nieruchomości przez nieinwestujących współwłaścicieli w taki sposób, że je ograniczyło albo uczyniło bardziej uciążliwym. Innymi słowy, czy dokonana zmiana w zakresie odprowadzania ścieków z działki pogorszyła ich sytuację jako współwłaścicieli, na co zwracali uwagę w trakcie postępowania. W toku postępowania nie zweryfikowano tych okoliczności, nie przeprowadzono żadnych dowodów, które pozwoliłyby ustalić poprzedni sposób odprowadzania ścieków oraz wpływ dokonanej w tym zakresie zmiany na możliwość odprowadzania ścieków przez Z. K. i M. K. Przedłożona w trakcie postępowania ocena techniczna przydomowej oczyszczalni ścieków również nie zawierała oceny jej wpływu na możliwość odprowadzenia ścieków przez wskazanych współwłaścicieli. Organy przy kwalifikacji wykonanych robót pominęły również – zdaniem Sądu – konsekwencje wynikające z faktu zwolnienia przez ustawodawcę budowy przydomowej oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m³ na dobę z obowiązku uzyskiwania pozwolenia na budowę, uznając za wystarczające dokonanie zgłoszenia. Z analizy przepisów art. 29 p.b. wynika, że wymienione tam budowy i roboty budowlane, niewymagające uzyskania pozwolenia na budowę, w hierarchii regulacji tej ustawy, nie należą do najważniejszych, największych i najbardziej skomplikowanych pod względem techniczno-budowlanym. Tym samym nie wymagają tak ścisłej reglamentacji, aby niezbędne było uzyskanie zezwolenia na budowę. W ocenie Sądu uwadze organów przy kwalifikacji wykonanych robót nie powinna była umknąć również ocena niezbędności wymiany na nową oczyszczalni ścieków w celu poprawy stanu technicznego instalacji służących odprowadzaniu ścieków, której istnienie na nieruchomości jest konieczne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli Z. K. i M. K., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucili: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez uznanie, jakoby organy naruszyły przepisy art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., a to w wyniku rzekomego nieustalenia okoliczności istotnych dla przeprowadzenia legalizacji samowoli budowlanej powiązanych z prawem inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w sytuacji, gdy organy w sposób kompleksowy zgromadziły (i właściwie oceniły) materiał dowodowy wystarczający dla ustalenia zarówno tego, czy budowa oczyszczalni ścieków na działce stanowiącej współwłasność uczestników postępowania stanowiła czynność przekraczającą zwykły zarząd, jak i tego, czy inwestor zobligowany był pozyskać zgodę wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, 2. z ostrożności, w przypadku nieuwzględnienia powyższego zarzutu - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 49b ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 2 zd. drugie, art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 3 pkt 11 p.b., a także art. 199 oraz art. 201 k.c., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się twierdzeniem, jakoby budowa przydomowej oczyszczalni ścieków na działce stanowiącej współwłasność, stanowiła czynność zwykłego zarządu, a nie czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, w sytuacji, gdy - po pierwsze - dysponowanie nieruchomością na cele budowlane stanowi co do zasady czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, a po wtóre - w stanie faktycznym niniejszej sprawy inwestycja narusza oraz zagraża interesom współwłaścicieli niedziałających oraz negatywnie oddziaływa na ich prawa właścicielskie do nieruchomości. Postanowieniem z dnia 23 września 2021 r., II SA/Gd 57/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę kasacyjną Z. K. W odpowiedziach na skargę kasacyjną skarżący w I instancji P. W. i R. W. oraz M. H., G. H. i T. H. wnieśli o jej oddalenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji słusznie uznał, że zebrany w rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy nie był wystarczający do jej rozstrzygnięcia. Przed ostatecznym rozstrzygnięciem rozpatrywanej sprawy należało wyjaśnić wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności, w tym w szczególności należało dokładnie ustalić, na czym polegały roboty zmierzające do zainstalowania nowej oczyszczalni ścieków, co wcześniej funkcjonowało na nieruchomości w tym zakresie, co uległo rozbiórce w celu realizacji nowej inwestycji, a także czy budowa przydomowej oczyszczalni ścieków z rozprowadzeniem ścieków bezpośrednio na działkę wymagała uzyskania pozwolenia na budowę i jakie są tego konsekwencje. Zauważyć bowiem trzeba, że stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 3 p.b., w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, pozwolenia na budowę nie wymagała budowa przydomowych oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m³ na dobę. Te kwestie – jak trafnie zauważył Sąd I instancji – nie zostały prawidłowo wyjaśnione i rozważone w toku postępowania administracyjnego. Przed wyjaśnieniem powyższych okoliczności nie jest możliwa ocena czy w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego może bowiem mieć miejsce dopiero po należytym przeprowadzeniu postępowania i wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. Z tego też względu uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie może być rozumiane jako przesądzające kwestie materialnoprawne, gdyż na obecnym etapie postępowania ich rozstrzyganie byłoby przedwczesne. W tym stanie rzeczy zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., a także art. 49b ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 2 zd. drugie, art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 3 pkt 11 p.b. oraz art. 199 oraz art. 201 k.c. nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.