II OSK 2657/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon Sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 19 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 2311/20 w sprawie ze skargi H. T. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 października 2020 r. nr 1195/20 w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 maja 2021 r., VII SA/Wa 2311/20, oddalił skargę H. T. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z dnia 14 października 2020 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych: Zaskarżoną decyzją WINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2020.256 ze zm.; dalej k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz.U.2020.1333 ze zm.; dalej p.b.), po rozpatrzeniu odwołania H. T. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (dalej PINB) z 30 czerwca 2020 r., którą nakazano H. T. rozbiórkę rozbudowanej części piwnicy, rozbudowanej części tarasu oraz przedsionka od strony południowej w budynku przy ul. [...] w W. – utrzymał ww. decyzję organu powiatowego w całości w mocy. Na tę decyzję H. T. wniosła skargę do WSA. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną skargę. Sąd wskazał, że w skardze podnoszony jest zarzut braku tożsamości sprawy zakreślonej postanowieniem organu I instancji z 20 listopada 2019 r. z zakresem decyzji tego organu o nakazie rozbiórki. Innymi słowy skarżąca wskazuje, że zakres postanowienia PINB o wstrzymaniu robót budowlanych i nałożeniu obowiązku przedłożenia określonych dokumentów był zbyt szeroki i przerósł możliwości skarżącej, gdyby zaś był odpowiednio zredukowany, to być może strona przedłożyłaby wymaganą dokumentację. Mając to na uwadze Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie w wyniku oględzin przeprowadzonych w dniach 26 czerwca 2018 r., 24 lipca 2018 r. i 13 listopada 2019 r. ustalono, że na terenie działki nr [...] z obrębu [...], przy ul. [...] w W., należącej do skarżącej, prowadzone są roboty budowlane przy znajdującym się tam budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej. Z ustaleń dokonanych podczas oględzin wynikało, że realizowane roboty budowlane mają zarówno charakter remontu, jak i przebudowy (m.in. usunięcie części ścian konstrukcyjnych w piwnicy, poszerzenie otworu drzwi garażowych i otworów okiennych na piętrze) oraz rozbudowy ww. budynku mieszkalnego. O fakcie prowadzonej rozbudowy świadczyło stwierdzenie, że na poziomie piwnicy wykonano jej rozbudowę poza obrys budynku w części podziemnej wyburzając ściany fundamentowe od strony południowej i zachodniej; w poziomie parteru roboty obejmowały powiększenie (poszerzenie) tarasu od strony zachodniej budynku, a także rozbudowę wejścia do obiektu poprzez zwiększenie szerokości biegu schodów zewnętrznych oraz wykonanie przedsionka od strony południowej. W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 13 listopada 2019 r. stwierdzono ponadto zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia z powodu braku dokumentacji projektowej konstrukcji rozbudowy poziomu piwnic, w sytuacji wyburzenia części ścian oraz braku balustrad tarasu i schodów zewnętrznych. Powyższe ustalenia znajdują potwierdzenie także w dokumentacji fotograficznej sporządzonej podczas przedmiotowych kontroli oraz szkicu sytuacyjnym stanowiącym załącznik do protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 13 listopada 2019 r., które to dokumenty znajdują się w aktach sprawy. Z uwagi na tak szeroki zakres prowadzonych robót PINB ustalając, że ich realizacja nie była poprzedzona zgłoszeniem bądź uzyskaniem przez inwestora pozwolenia na budowę, postanowieniem z 20 listopada 2019 r. wstrzymał roboty budowlane polegające na rozbudowie i przebudowie oraz remoncie ww. obiektu i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia – w terminie trzech miesięcy – dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 p.b. Skarżąca w tym terminie nie przedłożyła wskazanych dokumentów. Tym samym w sprawie doszło do wypełnienia hipotezy prawnej art. 48 ust. 4 i ust. 1 p.b., zgodnie z którą, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, organ nadzoru budowlanego nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. WSA stwierdził, że niesporne jest, iż zakres przedmiotowy decyzji PINB o nakazie rozbiórki z 30 czerwca 2020 r. zawiera się w ramach zakreślonych postanowieniem tego organu z 20 listopada 2019 r. Dla prawidłowości ww. decyzji organu I instancji nie ma natomiast znaczenia to, że jej przedmiot ograniczony został wyłącznie do kwestii dotyczących samowolnych robót budowlanych polegających na rozbudowie obiektu budowlanego skarżącej, skoro zakres tego orzeczenia jest zgodny z horyzontem przedmiotowym normy prawnej wyrażonej na gruncie art. 48 ust. 1 p.b. W ocenie Sądu nie może mieć też żadnego znaczenia okoliczność, czy postanowienie organu powiatowego o wstrzymaniu robót budowlanych wydane w oparciu o art. 48 ust. 2 p.b. było uzasadnione w odniesieniu do pozostałych robót budowlanych polegających na remoncie i przebudowie budynku skarżącej, czy też nie. Z punktu widzenia oceny decyzji PINB istotne jest bowiem tylko to, że zakres obowiązków nałożonych w drodze ww. postanowienia był w pełni uzasadniony i prawidłowy, a w konsekwencji także skuteczny w stosunku do robót budowlanych, które stanowiły rozbudowę budynku mieszkalnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła H. T., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 134 § 1 w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) poprzez zawężenie granic postępowania sądowego wyłącznie do decyzji nakazującej rozbiórkę na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 p.b. w brzmieniu obowiązującym przed 19 wrześniem 2020 r., mimo że błąd postępowania administracyjnego tkwi w postanowieniu PINB z 20 listopada 2019 r., którego niewykonanie stało się bezpośrednią przyczyną wydania zaskarżonej decyzji; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, mimo że została wydana z naruszeniem słusznego interesu strony skarżącej oraz z pogwałceniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy, co objawiło się w tym, że skarżąca została zobowiązana do wykonania określonych obowiązków o charakterze administracyjnym, których niewykonanie doprowadziło do wydania decyzji o nakazie rozbiórki, przy czym w decyzji tej pośrednio uznano, że zakres obowiązków został orzeczony zbyt szeroko w stosunku do dyspozycji przepisu; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji mimo braku podstaw do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji w postępowaniu organu II instancji; II. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 48 ust. 2 i 3 p.b. w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wobec przebudowy i remontu, które nie wymagają uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, co było bezpośrednią przyczyną zastosowania sankcji określonej w art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 i wydania decyzji nakazującej rozbiórkę; 2. art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 p.b. w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy postanowienie wydane w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 p.b. było wadliwe i nie zostało zmienione w trybie art. 77 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutach skarżąca kasacyjnie wywodzi, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem, gdyż została podjęta wskutek niewykonania wadliwego postanowienia PINB z 20 listopada 2019 r., obejmującego nie tylko rozbudowę przedmiotowego budynku, ale również jego przebudowę i remont. Z uwagi na powyższe – w jej opinii – niewykonanie nałożonych nim obowiązków nie mogło stanowić podstawy do nakazania rozbiórki. Analizując zasadność podniesionych zarzutów wskazać należy, że postanowieniem z 20 listopada 2019 r. PINB wstrzymał roboty budowlane polegające na rozbudowie i przebudowie oraz remoncie ww. obiektu i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia – w terminie trzech miesięcy – dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 p.b., to jest przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego inwestycji wraz z opiniami, uzgodnieniami i innymi dokumentami, oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ewentualnie – w sytuacji braku takiego planu – przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy przedmiotowej inwestycji. W postanowieniu tym stwierdzono m.in., że w poziomie piwnic wykonano rozbudowę poza obrys budynku w części podziemnej wyburzając ściany fundamentowe od strony południowej, zachodniej, w poziomie parteru od strony zachodniej "poszerzono – powiększono taras" i wykonano rozbudowę o przedsionek od strony południowej. Postanowieniem z dnia 11 marca 2020 r. PINB nałożył na skarżącą obowiązek wykonania i dostarczenia do PINB – w terminie czterech miesięcy od otrzymania tego postanowienia: oceny technicznej samowolnej przebudowy budynku, aktualnego protokołu kominiarskiego i uzgodnienia wykonanych robót z konserwatorem zabytków. Zaskarżoną decyzją WINB utrzymał w mocy decyzję PINB z 30 czerwca 2020 r., nakazującą – z uwagi na niewykonanie obowiązków nałożonych postanowieniem z 20 listopada 2019 r. – rozbiórkę rozbudowanej części piwnicy, rozbudowanej części tarasu oraz przedsionka od strony południowej "poprzez doprowadzenie do stanu zgodnego z planem inwentaryzacyjnym (...) złożonym w Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej wraz z dokumentacją do pozwolenia na użytkowanie budynku z 25 XI 1966 r.". W uzasadnieniu WINB podniósł w szczególności, że zmieniona wysokość piwnicy powoduje zmianę kubatury, zatem nie jest to przebudowa, lecz rozbudowa. W zaskarżonym wyroku WSA uznał za prawidłowe stanowisko organu. Polemizując z zaskarżonym wyrokiem skarżąca kasacyjnie podtrzymała swoje wcześniejsze stanowisko o braku tożsamości sprawy zakreślonej postanowieniem z 20 listopada 2019 r. z zakresem decyzji o nakazie rozbiórki. W motywach skargi kasacyjnej podała w szczególności, że: "Nie do zaakceptowania w praworządnym państwie jest sytuacja, gdy jednym rozstrzygnięciem zobowiązuje się stronę do wykonania obowiązków o szerokim spektrum przedmiotowym, natomiast skutkiem ich niewykonania jest wydanie decyzji o znacznie węższym zakresie". Odnosząc się do tej kwestii stwierdzić należy, że nie do zaakceptowania byłaby sytuacja odwrotna – gdyby nałożono obowiązki w węższym zakresie, a wskutek ich niewykonania wydana byłaby decyzja o szerszym zakresie. Jeżeli zaś zakres decyzji jest węższy od nałożonych obowiązków, to nie jest to wystarczająca podstawa do zakwestionowania takiej decyzji. W realiach niniejszej sprawy zakres nałożonych obowiązków w istocie jednak odnosił się jedynie do rozbudowy budynku, a więc nie był szerszy niż w decyzji nakazującej rozbiórkę. Podkreślić trzeba, że postanowienie z 20 listopada 2019 r. o wstrzymaniu robót budowlanych dotyczyło rozbudowy przedmiotowego budynku i – niezależnie od objęcia nim również przebudowy i remontu – nałożone obowiązki polegające na zobowiązaniu do przedłożenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego inwestycji wraz z opiniami, uzgodnieniami i innymi dokumentami, oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności inwestycji z planem, ewentualnie – decyzji o warunkach zabudowy, były w istocie takie, jakie zostałyby nałożone w sytuacji, gdyby postanowieniem objęto jedynie rozbudowę. Zauważyć przy tym wypada, że w wydanym w dniu 11 marca 2020 r. postanowieniu PINB nałożył na skarżącą obowiązki związane z samowolną przebudową budynku, co potwierdza ustalenie, że obowiązki nałożone postanowieniem z 20 listopada 2019 r. nie odnosiły się do robót innych niż rozbudowa. Wymienienie więc w postanowieniu z 20 listopada 2019 r. oprócz rozbudowy również przebudowy i remontu nie miało w tych okolicznościach istotnego wpływu na wynik sprawy i nie stanowiło zastosowania wobec przebudowy i remontu art. 48 ust. 2 i 3 p.b. W tym stanie rzeczy zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 w zw. z art. 135 p.p.s.a w powiązaniu z art. 48 ust. 1 i ust. 4 p.b. (w brzmieniu obowiązującym przed 19 wrześniem 2020 r.); art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., jak i prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 2 i 3 p.b. oraz art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 p.b. (w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r.), nie mogły zostać uwzględnione. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.